從碎片化到整體性：共享單車治理模式的轉(zhuǎn)向

楊譽(yù)彬，黃望林

(廣西大學(xué)公共管理學(xué)院，廣西 南寧 530004)

1 問題的提出

在高度發(fā)達(dá)的信息技術(shù)時(shí)代，共享經(jīng)濟(jì)正改變著人們的生活，如何將閑置的社會(huì)資源實(shí)現(xiàn)最大化的共享，成為這個(gè)時(shí)代的緊要任務(wù)。共享單車作為共享經(jīng)濟(jì)風(fēng)口上最亮麗的風(fēng)景，市場一片火熱，很多企業(yè)都想在亂戰(zhàn)中分一杯美羹。在市場惡意競爭、急速擴(kuò)張的背后，一些深層次的問題也隨之凸顯。最為典型就是共享單車的增多并沒有給人們的出行帶來方便，反而給城市更加“添堵”?！叭涡浴蓖７拧⒁靶U占道、公車私用、惡意損壞儼然讓共享單車陷入了管理學(xué)上的“公地悲劇”困境。共享單車給城市秩序帶來的混亂，既可以歸因于相關(guān)部門對(duì)有限的公共資源缺乏監(jiān)管，產(chǎn)權(quán)界定不清晰，也可歸因于企業(yè)、公眾和個(gè)人的公共意識(shí)的缺乏，進(jìn)而導(dǎo)致企業(yè)和個(gè)人對(duì)公共資源不受懲罰的過度使用。但更深層的原因是，我國當(dāng)下碎片化的治理方式并不能從根本上解決好這些問題，甚至一度讓這些問題變得更加復(fù)雜。

當(dāng)下，我國采取的碎片化治理模式在很大程度上已不能解決共享單車給城市帶來的困擾，更無法對(duì)現(xiàn)行共享經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到很好的引導(dǎo)和管理作用。面對(duì)新形式的變化，社會(huì)管理者及專家學(xué)者們必須積極轉(zhuǎn)變治理理念，以符合現(xiàn)代發(fā)展的治理理論為指導(dǎo)，更好的推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)。

2 整體性治理理論與共享單車亂象治理的適配性分析

作為“后公共管理”時(shí)代的主流治理模式，整體性治理有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)操作性和可行性，它是伴隨著新公共管理的衰微和現(xiàn)代信息技術(shù)興起而產(chǎn)生的。整體性治理以公眾需求為導(dǎo)向，以現(xiàn)代技術(shù)為依托，協(xié)調(diào)和整合各方的利益，以實(shí)現(xiàn)無縫隙合作治理。目前公共服務(wù)和管理的碎片化是公共問題治理失效的根本原因，整體性治理針對(duì)公共管理的碎片化問題提出合理的治理策略，也是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。

城市共享單車的無序發(fā)展很好的揭示了當(dāng)前我國采取的碎片化治理所帶來的問題，進(jìn)一步促使人們反思，隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷加快，會(huì)有更多的發(fā)展問題和社會(huì)矛盾集中出現(xiàn)于我們的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，這是對(duì)我們國家管理者管理智慧的一大挑戰(zhàn)。

3 共享單車亂象的特點(diǎn)

3.1 無序化

共享單車是互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代和共享經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物，作為一種新興的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式能在極短的時(shí)間內(nèi)以不可阻擋之勢推向全國各大中型城市，除了能給公眾的出行帶來便利深得大家的支持外，另一個(gè)重要的原因就是，商家看中了這片廣闊的市場前景以及城市公共管理上的漏洞，瘋狂的用自行車“圈地”，再加上市場監(jiān)管的乏力和投資商的推波助瀾，使得過剩的供給一度讓顏色各異的自行車遍布于城市的大街小巷。制度的缺失、監(jiān)管的乏力、商家的惡意競爭及部分市民素質(zhì)的偏低使得共享單車在城市違法使用、隨意停放、強(qiáng)行占道、公車私用、惡意損壞等現(xiàn)象極為普遍，給社會(huì)秩序帶來極為惡劣的影響。

3.2 “公私”產(chǎn)權(quán)模糊化

所謂“公私”產(chǎn)權(quán)模糊化是指未能嚴(yán)格清楚的界定何為公共物品和公共服務(wù)，何為私人物品，即對(duì)某物產(chǎn)權(quán)的歸屬問題尚不明確。共享單車陷入“囚徒困境”也正是因?yàn)槿绱?。共享單車不完全是公共物品，它所提供的服?wù)業(yè)也不完全是公共服務(wù)，它是企業(yè)自生、自產(chǎn)、自營的市場化行為，它的盈利歸其運(yùn)營方所有，所以它以無償占領(lǐng)公共用地的方式來盈利，更像是把企業(yè)的成本轉(zhuǎn)嫁給了社會(huì)，其經(jīng)營方式是否合法存在爭議。但是，共享單車是以付費(fèi)的形式服務(wù)于城市公眾的，它又具備公共物品的基本屬性，從這一方面來看，以上的“圈地”似乎又是合理的。由于產(chǎn)權(quán)歸屬問題的不明確就必然導(dǎo)致利益的分化和責(zé)任主體的不清晰，這也是導(dǎo)致治理碎片化和治理效益低下的癥結(jié)所在。

4 共享單車治理碎片化的表現(xiàn)及原因分析

整體性治理是針對(duì)在改革過程中的碎片化治理狀況提出的。?？怂拐J(rèn)為，碎片化治理存在一些共性的功能性問題，如目標(biāo)差異、轉(zhuǎn)嫁、沖突、缺乏信息溝通、各自為政等。共享經(jīng)濟(jì)近些年來趨于活躍，共享經(jīng)濟(jì)帶來的管理問題也引起了社會(huì)的高度關(guān)注。近年來，某些省份針對(duì)共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的問題都出臺(tái)了相關(guān)治理措施，然而，共享單車在全國范圍內(nèi)的多發(fā)態(tài)勢沒有得到全面扭轉(zhuǎn)，其關(guān)鍵原因在于碎片化的治理模式難以適應(yīng)共享經(jīng)濟(jì)整體性治理的要求。下面，本文將以整體性治理體系進(jìn)行綜合考量，從治理主體、治理機(jī)制、治理效果三個(gè)維度對(duì)現(xiàn)階段共享單車治理碎片化進(jìn)行分析。

4.1 治理主體的碎片化

治理主體的碎片化是指在城市的治理過程當(dāng)中，受我國行政管轄范圍、行政體制和城市復(fù)雜社會(huì)關(guān)系的影響，治理主體多樣化，治理目標(biāo)、治理行為差異化。政策的制定方與政策的執(zhí)行方就治理意見難以達(dá)成有效的統(tǒng)一，因?yàn)橐?guī)劃部門與相關(guān)執(zhí)行方存在管理與被管理的關(guān)系，執(zhí)行方即使存在相左的意見，也很難改變其決定，所以在具體操作過程中，難免會(huì)存在消極怠慢的行為。我國的城市治理，往往由多個(gè)部門交叉管理、聯(lián)合管理，多部門的涉入往往使問題變得更加復(fù)雜，權(quán)責(zé)不清、各自一套使得政見難以形成有效的整合。

治理主體的碎片化還有一個(gè)重要的特征就是各主體間缺乏協(xié)作。共享單車是一種公共資源，具有使用上的非競爭性和受益上的非排他性。共享單車在使用上的非競爭性會(huì)使企業(yè)出于自己的利益考慮，盡可能多的去利用公共用地以及將管理費(fèi)用外化。共享單車同時(shí)又具有競用性的特點(diǎn)，個(gè)人的理性使得每個(gè)人都想更多的占有它，這就容易造成過度的消費(fèi)和濫用。共享單車所停放的是免費(fèi)的公共用地，企業(yè)想占有更多的用地，獲得更大的市場，因此增添更多的車輛，但是他們不愿意投入車輛管理所需要的費(fèi)用，而將其轉(zhuǎn)嫁給政府和社會(huì)，這就造成個(gè)體最優(yōu)與社會(huì)最優(yōu)背離的結(jié)局。而公眾個(gè)人都希望自己可以隨時(shí)使用和停放共享單車，因此他們會(huì)為了自己的私利而采取私藏單車，上私鎖，把車開到自己的住所，抹掉二維碼和卸掉車座等違法行為；在騎行結(jié)束后，為圖方便隨意停放，圍堵公車，占用公車道、人行道的亂象比比皆是。一場科技帶來的便利逐漸演化成一場失序的悲劇。

4.2 治理機(jī)制的碎片化

治理主體的碎片化必然會(huì)導(dǎo)致治理決策的碎片化、執(zhí)行的碎片化和運(yùn)行過程監(jiān)督與反饋的碎片化。完善的治理機(jī)制是促進(jìn)治理決策及運(yùn)行的必要條件，是推動(dòng)城市共享單車整體性治理的基本前提。城市共享單車的混亂與治理機(jī)制的碎片化有著莫大的關(guān)系，決策的碎片化導(dǎo)致治理目標(biāo)的沖突；執(zhí)行的碎片化、運(yùn)營過程監(jiān)督與反饋的碎片化直接弱化了治理的成效。共享單車的經(jīng)營雖存在外部監(jiān)督，但往往流于形式。治理中社會(huì)組織發(fā)展薄弱，公眾的公共意識(shí)和法律意識(shí)的缺乏直接造成了社會(huì)監(jiān)督和反饋機(jī)制的缺位。況且，制度的缺失有時(shí)正好成為某些投機(jī)份子或是投機(jī)企業(yè)攫取利益的機(jī)會(huì)。各執(zhí)行主體間治理目標(biāo)的差異、利益博弈影響了決策、執(zhí)行、監(jiān)督與反饋的整個(gè)治理過程，而相關(guān)治理主體的共同體關(guān)系往往又會(huì)弱化監(jiān)督與反饋的實(shí)際成效。決策、執(zhí)行、監(jiān)督和反饋的碎片化，直接造成預(yù)防機(jī)制、調(diào)整機(jī)制、問責(zé)機(jī)制和善后機(jī)制等一些列治理機(jī)制的失效。

4.3 治理效果的碎片化

整體性治理的效果是將政策實(shí)施的直接結(jié)果與政策設(shè)定的初始目標(biāo)進(jìn)行比對(duì)，以評(píng)估和反饋政策的執(zhí)行成敗和效率，并為監(jiān)督機(jī)制運(yùn)行提供依據(jù)。城市共享單車治理主體、治理機(jī)制的碎片化，導(dǎo)致治理效果也呈現(xiàn)出碎片化的特征。

治理效果的碎片化一方面體現(xiàn)為共享單車治理取得的效果有限，其多發(fā)亂象沒有得到根本扭轉(zhuǎn)。如很多城市的政府部門對(duì)共享單車下了禁令，但這只是暫時(shí)的，并不能從根本上解決問題。治理效果碎片化另一方面表現(xiàn)為治理主體和治理機(jī)制的碎片化使得在各主體在治理的過程中各自為政，其成效是分散的，難以對(duì)其進(jìn)行具體量化。

5 國外共享單車治理的方法

公共物品演變?yōu)椤肮乇瘎　保@是很多國家共同面臨的一大難題，他們也都做出了許多嘗試，部分成功的經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。

5.1 內(nèi)化外部性成本

內(nèi)化外部性成本是為了消除因外部性而引起的市場失靈，將外部費(fèi)用引進(jìn)到價(jià)格中，從而激勵(lì)市場中的買賣雙方改變理性選擇，生產(chǎn)或購買更接近社會(huì)最優(yōu)的量，糾正外部性的效率偏差。誕生于猶他州的校園共享單車“Aggie Blue Bikes(簡稱ABB)”就是內(nèi)化外部性的一個(gè)很好的例子。ABB經(jīng)營范圍大多集中于校園，采取長租的方式，損壞率和丟失率只有6%。ABB管理者認(rèn)為，防止破壞最好的方式就是讓用戶為自己的承租行為負(fù)責(zé)，而長期的租賃方式無疑能刺激用戶關(guān)愛自行車。因此，ABB以一學(xué)期為最短的租賃期限，租期內(nèi)如果車輛出現(xiàn)損壞而承租人不愿承擔(dān)維修費(fèi)用，那這個(gè)行為將會(huì)被記錄在學(xué)生的檔案上。當(dāng)租車的行為和個(gè)人信譽(yù)檔案掛鉤，結(jié)果會(huì)影響到未來的畢業(yè)甚至是更嚴(yán)厲的懲罰，就沒有人敢非法使用了。長期租車這是一個(gè)不錯(cuò)的方法，但這有違共享經(jīng)濟(jì)最大化共享的精神，長期固定租一輛車和我國很多租車公司的經(jīng)營模式是一樣的，以用戶身份信息和一定資金作為抵押，租車期間的一切損壞都由用戶自己承擔(dān)。共享經(jīng)濟(jì)要實(shí)現(xiàn)共享最大化，離不開先進(jìn)的現(xiàn)代化管理，但企業(yè)也不能為了安全或降低自己的成本而設(shè)置太多的門檻。

5.2 強(qiáng)化對(duì)共享單車市場秩序的管制

在眾多學(xué)者看來，相關(guān)部門采取強(qiáng)制性措施是解決公共物品“囚徒困境”最有效的方法。日本對(duì)共享單車經(jīng)營和使用進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定和管理。日本的共享單車都是有樁的，類似于中國大中城市很早推出的刷市民卡便可騎的公共自行車，要去固定的地點(diǎn)取用和歸還。日本對(duì)亂停車管理非常嚴(yán)格，他們的單車大多和信用卡綁定，如果在禁止停車的地方停車，單車會(huì)被拖走，想贖回自行車就需繳納較貴的費(fèi)用。問題在于，“共享”追求的就是經(jīng)濟(jì)、效益的最大化，而固定取用和退還共享單車，這必須建立在停車網(wǎng)點(diǎn)比較多的前提下，不然就會(huì)增加用戶的使用時(shí)間和成本，很難實(shí)現(xiàn)效益最大化。況且公共停車網(wǎng)點(diǎn)、有樁停車的建設(shè)和管理由誰來承擔(dān)本身又是一大難題。

5.3 區(qū)域群體自治

區(qū)域群體自治是指由區(qū)域內(nèi)的居民自己來決定社區(qū)的事務(wù)，在對(duì)公共事物的管理當(dāng)中，明確規(guī)定了管轄條款，以控制對(duì)資源的占用數(shù)量。在瑞士，公共財(cái)產(chǎn)的享用權(quán)被嚴(yán)格限定在擁有社群權(quán)利的居民中，任何企圖侵奪更大份額放養(yǎng)權(quán)的嘗試都會(huì)被課以大額罰金。在日本很多村莊為了更好的進(jìn)行公共事務(wù)的管理，常以書面法規(guī)明確自己設(shè)定的管理?xiàng)l約和制裁方案，設(shè)計(jì)自己的監(jiān)督和懲罰系統(tǒng)，對(duì)那些違規(guī)濫用公共資源的人予以處罰。這種治理模式亦可運(yùn)用去解決城市共享單車所陷入的“囚徒困境”。

6 共享單車整體性治理的實(shí)現(xiàn)路徑

6.1 多元化的主體結(jié)構(gòu)

多元主體治理職能的發(fā)揮可增加治理透明度，并通過主體間的協(xié)作、競爭提高治理效率。城市治理涉及領(lǐng)域廣，相關(guān)利益者眾多，其治理需要政府主體和非政府主體廣泛參與，形成多元化的主體格局。首先，要通過對(duì)現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革、整合，建立新的治理主體，讓更多的社會(huì)治理主體參與進(jìn)來。共享單車的治理要求各主體充分發(fā)揮其職能，在權(quán)責(zé)相符、合理分工和相互協(xié)作的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮其優(yōu)勢稟賦。主導(dǎo)部門要發(fā)揮統(tǒng)籌調(diào)控的職能，推動(dòng)完善城市管理制度及城市治理立法，完善部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制；各相關(guān)責(zé)任部門要切實(shí)執(zhí)行好相關(guān)工作，提高對(duì)共享單車停放用地審批、規(guī)劃、單車數(shù)量調(diào)控、運(yùn)營管理等方面的監(jiān)管作用；單車投放企業(yè)要主動(dòng)承擔(dān)其責(zé)任，不能把自己的運(yùn)營成本轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)；市民也要提高自身的素質(zhì)，合理合法的使用單車，不僅要嚴(yán)格要求自己，也要嚴(yán)格監(jiān)督他人。

6.2 制度化的協(xié)作環(huán)境

過度分權(quán)的碎片化治理往往會(huì)產(chǎn)生多頭弊端，整體性治理要求建立一種橫向的綜合組織關(guān)系。在共享單車的治理中，應(yīng)構(gòu)建以政府為中心，其他非政府主體協(xié)作的治理主體形式，強(qiáng)化政府作為城市治理核心主體的導(dǎo)向作用，強(qiáng)化其他主體間的參與協(xié)作作用，建立權(quán)責(zé)對(duì)等的治理協(xié)作關(guān)系。各主體治理職能難以充分發(fā)揮的根本原因在于治理協(xié)作中存在權(quán)責(zé)不匹配、利益分化等問題。為了實(shí)現(xiàn)主體間的合作治理，必須在權(quán)力與責(zé)任方面制度化的形式予以明確。最常見的方式是深化行政體制改革，在簡政放權(quán)的同時(shí)加強(qiáng)機(jī)構(gòu)的整合、以立法賦權(quán)的形式規(guī)定和保障各治理主體權(quán)責(zé)的合法化，構(gòu)建主管部門積極謀劃，企業(yè)主動(dòng)擔(dān)責(zé)，社會(huì)組織和公眾積極參與的大治理格局。

6.3 建立完善的整體化治理機(jī)制

完善的整體化治理機(jī)制是指在治理的過程中要保證各治理主體的參與，實(shí)現(xiàn)決策的民主化，執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)化，監(jiān)督與反饋的制度化。決策的民主化有利于決策的正確性和預(yù)期目標(biāo)的一致性，執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)化有利于避免治理主體在執(zhí)行過程中產(chǎn)生沖突和矛盾，而監(jiān)督與反饋的制度化是保證預(yù)期目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。建立完善的治理監(jiān)督與反饋機(jī)制就是在各種規(guī)章制度健全的情況下，對(duì)工作具體執(zhí)行者，執(zhí)行過程和結(jié)果的一種檢驗(yàn)，目的是使其執(zhí)行的結(jié)果能夠達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。在城市的治理過程中，由于涉及多個(gè)部門，在處理問題時(shí)難免就會(huì)出現(xiàn)違規(guī)濫用權(quán)力或是相互扯皮推諉、不作為的現(xiàn)象。而健全的治理監(jiān)督與反饋機(jī)制就能夠?qū)φ麄€(gè)治理過程就行有效的把控，對(duì)執(zhí)行不力、失職的人員予以問責(zé)，對(duì)執(zhí)行過程和結(jié)果不合理之處及時(shí)進(jìn)行調(diào)整和更正。唯有在制度上提供有力保障才能促使治理合法化、高效化。

6.4 整體化的運(yùn)作機(jī)制

碎片化的治理方式使得各主體在治理過程中治理目標(biāo)不一致，治理信息不對(duì)稱，進(jìn)而導(dǎo)致治理方式的矛盾和治理效果的碎片化。要實(shí)現(xiàn)整體化的運(yùn)作，首先就必須要求管理者和各相關(guān)利益者達(dá)成一致的意見，保持預(yù)期目標(biāo)的統(tǒng)一性。各職能部門，各治理主體要根據(jù)相應(yīng)的規(guī)章條例，制定公共的治理目標(biāo)，依照相同的治理標(biāo)準(zhǔn)整體化推進(jìn)治理。在城市共享單車治理中，各主體既要立足于自己的崗位，同時(shí)也要顧全大局，加強(qiáng)合作。政府要做好相應(yīng)的規(guī)劃、設(shè)計(jì)并協(xié)調(diào)好非政府主體間的關(guān)系；社會(huì)組織要積極的參與到城市的治理當(dāng)中來，為城市的發(fā)展提供政策建議和輿論監(jiān)督；共享單車運(yùn)營企業(yè)也要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和管理成本，不可將其成本外化給政府和公眾；作為公眾個(gè)人，能享受到現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)帶來的便利，也要承擔(dān)起維護(hù)城市秩序，構(gòu)建綠色、和諧、包容的社會(huì)環(huán)境，做到愛護(hù)公物，理性使用公物。

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