移動轉(zhuǎn)售市場經(jīng)營行為規(guī)范和用戶權(quán)益保護的監(jiān)管研究

1 引言

移動轉(zhuǎn)售業(yè)務(wù)試點4年多以來，基礎(chǔ)電信企業(yè)和移動轉(zhuǎn)售企業(yè)充分磨合適應(yīng)，監(jiān)管部門不斷調(diào)整優(yōu)化政策，前期率先暴露出的互聯(lián)互通、碼號資源、批發(fā)價格、通訊信息詐騙、垃圾短信等反映突出的問題，在各方努力下大部分已得到緩解。目前移動轉(zhuǎn)售業(yè)務(wù)正式商用在即，正式商用后隨著經(jīng)營地域范圍和用戶覆蓋群體的進一步擴大，移動轉(zhuǎn)售企業(yè)在市場規(guī)范經(jīng)營、用戶服務(wù)和權(quán)益保護等方面的表現(xiàn)預(yù)計將引發(fā)更多關(guān)注，也對監(jiān)管政策體系的完善提出更多的要求。

2 試點期主要問題

2.1 市場規(guī)范經(jīng)營方面

從市場規(guī)范經(jīng)營的政策要求上來看，總體上移動轉(zhuǎn)售企業(yè)和其他電信運營企業(yè)一樣，應(yīng)當遵守《中華人民共和國電信條例》、《中華人民共和國反不正當競爭法》等法律法規(guī)，以及工信部規(guī)范電信市場秩序的相關(guān)文件規(guī)定，共同維護電信市場規(guī)范有序發(fā)展。

但與基礎(chǔ)電信企業(yè)相比，移動轉(zhuǎn)售企業(yè)由于來自不同的行業(yè)背景，各自的渠道、業(yè)務(wù)差異性更為顯著，較少出現(xiàn)干擾其他企業(yè)市場營銷、渠道排他合作等不正當競爭行為。而與一般增值電信企業(yè)相比，一方面移動轉(zhuǎn)售企業(yè)沒有與基礎(chǔ)電信企業(yè)簽訂的商業(yè)合同無法開展業(yè)務(wù)，另一方面業(yè)務(wù)模式僅限于轉(zhuǎn)售，除了客戶服務(wù)、營銷流通、計費營賬等針對用戶的業(yè)務(wù)管理和支撐系統(tǒng)外，不涉及信息網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，因此無證經(jīng)營、超范圍經(jīng)營、資源轉(zhuǎn)租等不規(guī)范經(jīng)營行為在移動轉(zhuǎn)售業(yè)務(wù)領(lǐng)域也很少存在。

總體來看，移動轉(zhuǎn)售企業(yè)在市場經(jīng)營行為上的不規(guī)范和不正當競爭行為集中表現(xiàn)在與用戶的交流服務(wù)界面，而非同業(yè)競爭層面或自身經(jīng)營范圍層面。夸大宣傳營銷、后臺支撐能力薄弱是試點期移動轉(zhuǎn)售企業(yè)出現(xiàn)的主要問題。

通信服務(wù)和運營是一個龐大的系統(tǒng)工程，需要前端市場推廣與后端各服務(wù)能力環(huán)節(jié)的緊密配合。而從初入通信運營領(lǐng)域的移動轉(zhuǎn)售企業(yè)表現(xiàn)來看，不少企業(yè)把更多的精力放在前臺“低價、免費、自由”等的營銷宣傳上，而對后臺運營支撐能力的打造相對投入不足。部分企業(yè)甚至存在隱瞞限制條件、過度宣傳免費和低價的情況。

《電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可管理辦法》明確要求，電信運營企業(yè)需要具備為用戶長期提供服務(wù)的能力。但不少移動轉(zhuǎn)售企業(yè)概念中的服務(wù)能力并非電信行業(yè)默認的前后臺服務(wù)能力，往往一邊推出產(chǎn)品，一邊完善服務(wù)，如果產(chǎn)品不盡如人意，或更新版本或直接下線。由于產(chǎn)品尚不完善，相應(yīng)的后臺支撐能力不到位，導致企業(yè)宣傳的“流量無限制轉(zhuǎn)贈、套餐自由變更”等營銷賣點難以實現(xiàn)。

2.2 用戶服務(wù)質(zhì)量方面

從政策要求來看，移動轉(zhuǎn)售企業(yè)和其他電信運營企業(yè)一樣，應(yīng)當遵守《中華人民共和國電信條例》、《電信服務(wù)規(guī)范》等對于用戶服務(wù)質(zhì)量的相關(guān)規(guī)定，在宣傳營銷、入網(wǎng)、計收費、服務(wù)提供、終端管理等各環(huán)節(jié)貫徹工信部相關(guān)監(jiān)管要求。

從試點期表現(xiàn)來看，移動轉(zhuǎn)售企業(yè)在用戶服務(wù)質(zhì)量方面的問題主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）網(wǎng)廳服務(wù)流程不規(guī)范，缺少服務(wù)協(xié)議內(nèi)容提示。目前多數(shù)移動轉(zhuǎn)售企業(yè)不設(shè)實體營業(yè)廳，主要通過第三方代理及網(wǎng)絡(luò)渠道進行銷售和業(yè)務(wù)辦理，阿里、京東等電商類轉(zhuǎn)售企業(yè)更是100%的線上運營。通過對多家移動轉(zhuǎn)售企業(yè)網(wǎng)廳的使用體驗，部分企業(yè)網(wǎng)廳服務(wù)流程不夠規(guī)范，突出表現(xiàn)在選號入網(wǎng)支付前缺少主動彈出或提示服務(wù)協(xié)議環(huán)節(jié)，甚至無處可查協(xié)議內(nèi)容。一旦用戶支付成功后發(fā)現(xiàn)協(xié)議中存在個別無法接受的條款，非常容易引起糾紛。

（2）客服體系不完善，專業(yè)性不足。部分企業(yè)在成本控制壓力下，客服坐席數(shù)量不足，熱線接通率低，客服人員不夠?qū)I(yè)，投訴處理效率低下。用戶只能通過客服熱線或網(wǎng)上客服進行咨詢及投訴，一旦客服出現(xiàn)問題，極易導致矛盾激化。

（3）用戶服務(wù)協(xié)議內(nèi)容規(guī)范性問題突出，亟待完善。一方面，個別企業(yè)服務(wù)協(xié)議中存在不規(guī)范條款，如要求用戶必須接受“企業(yè)單方面在任何時候不經(jīng)任何通知的變更、暫停、限制、終止或撤銷服務(wù)”，存在對用戶知情權(quán)、選擇權(quán)、公平交易權(quán)的侵害可能。另一方面，移動轉(zhuǎn)售企業(yè)用戶服務(wù)協(xié)議中對用戶個人信息保護、市場退出風險、善后處理責任等條款模糊處理甚至缺失的情況也比較普遍。

2.3 用戶權(quán)益保護方面

除用戶個人信息保護等適用于所有電信運營企業(yè)的用戶權(quán)益保護一般性規(guī)定之外，對移動轉(zhuǎn)售企業(yè)而言，用戶預(yù)付費風險防控可以說是轉(zhuǎn)售用戶權(quán)益保護中最重要的環(huán)節(jié)，須引起足夠的重視。

首先，預(yù)付費的支付方式是移動轉(zhuǎn)售企業(yè)業(yè)務(wù)發(fā)展的必然選擇。目前國內(nèi)個人信用體系建設(shè)仍在初級階段，電信用戶的欠費追繳仍存在較多困難，基礎(chǔ)電信企業(yè)尚且廣泛開展預(yù)付費業(yè)務(wù)，移動轉(zhuǎn)售企業(yè)預(yù)付費用戶比例更是占絕對多數(shù)。根據(jù)試點期的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2017年12月底，41家企業(yè)預(yù)付費用戶總數(shù)占比達到96%，用戶預(yù)存款總額已達11.3億元，平均每用戶為22.5元，約為5個月的收入。

其次，相對于基礎(chǔ)電信企業(yè)，移動轉(zhuǎn)售企業(yè)的經(jīng)營不穩(wěn)定性顯著上升，市場退出和預(yù)付費償付風險較大。目前移動轉(zhuǎn)售企業(yè)的高預(yù)付費用戶比例不完全是出于防止用戶欠費的目的，更有緩解運營現(xiàn)金流壓力的驅(qū)動。在保障企業(yè)自身話費回收的同時，卻將風險轉(zhuǎn)嫁給了用戶，可能產(chǎn)生后續(xù)一系列問題，包括：用戶對話費清單、賬戶余額存在爭議時，如何解決糾紛；移動轉(zhuǎn)售企業(yè)收入基本來源于用戶預(yù)收資金，易發(fā)生資金挪用問題，有可能引發(fā)破產(chǎn)等經(jīng)營風險性；移動轉(zhuǎn)售企業(yè)因破產(chǎn)等不能繼續(xù)經(jīng)營的情況退出市場時，用戶的消費權(quán)益如何保障等等。

日前公布的《工業(yè)和信息化部關(guān)于移動通信轉(zhuǎn)售業(yè)務(wù)正式商用的通告（征求意見稿）》中，明確要求“轉(zhuǎn)售企業(yè)應(yīng)對預(yù)收資金進行嚴格管理，做到專款專用，在用戶未消費前不得劃入企業(yè)收入，嚴禁用于不動產(chǎn)、股權(quán)、證券等投資及借貸?！钡趯嶋H執(zhí)行和監(jiān)督上存在難點。

3 政策建議

針對上述問題，在移動轉(zhuǎn)售業(yè)務(wù)正式商用后，監(jiān)管部門應(yīng)著力加強以下幾方面的監(jiān)管機制建設(shè)：

（1）依法依規(guī)，加大對移動轉(zhuǎn)售企業(yè)夸大宣傳營銷等不規(guī)范經(jīng)營行為的整治力度

在不具備足夠的后臺支撐能力的前提下，移動轉(zhuǎn)售企業(yè)的夸大宣傳營銷等同于虛假宣傳，違反誠實信用原則，違反公認的商業(yè)準則，是一種嚴重的不正當競爭行為。2017年11月，新修訂的反不正當競爭法在全國人大常委會表決通過，自2018年1月1日起施行。其中關(guān)于虛假宣傳的條款做了重大修訂。明確提出了“商業(yè)宣傳”的概念，明確規(guī)定了“欺騙、誤導消費者”的后果，并加大了對虛假宣傳行為的處罰力度。

針對移動轉(zhuǎn)售企業(yè)的夸大及虛假宣傳等不規(guī)范市場經(jīng)營行為，主管部門應(yīng)加強監(jiān)管，對檢查發(fā)現(xiàn)、用戶投訴的上述行為，依據(jù)情節(jié)嚴重程度依次采取約談、責令整改、停止擴大經(jīng)營范圍、停止發(fā)展新用戶等行政處罰措施，必要時可聯(lián)合工商行政部門依據(jù)《反不正當競爭法》追究行政、民事乃至刑事責任。

（2）進一步細化要求，規(guī)范轉(zhuǎn)售企業(yè)用戶服務(wù)流程及服務(wù)協(xié)議內(nèi)容

從國外的發(fā)展經(jīng)驗看，用戶服務(wù)協(xié)議在虛擬運營商向用戶提供服務(wù)的全流程，從用戶入網(wǎng)、服務(wù)約定、用戶信息保護到市場退出、用戶善后各個環(huán)節(jié)都是最重要的法律依據(jù)性文件。針對目前國內(nèi)移動轉(zhuǎn)售企業(yè)忽視服務(wù)協(xié)議提示、用戶信息保護內(nèi)容缺失、用戶善后條款不規(guī)范不明確的普遍問題，主管部門應(yīng)加大監(jiān)管力度，進一步強調(diào)、細化對移動轉(zhuǎn)售企業(yè)用戶服務(wù)協(xié)議內(nèi)容規(guī)范化的監(jiān)管要求，在《關(guān)于規(guī)范電信服務(wù)協(xié)議有關(guān)事項的通知》的基礎(chǔ)上，明確對移動轉(zhuǎn)售企業(yè)線上線下服務(wù)流程中關(guān)于用戶服務(wù)協(xié)議內(nèi)容和用戶信息保護條款的提示要求，明確用戶服務(wù)協(xié)議中必須包含的市場退出和善后處理責任條款。如要求轉(zhuǎn)售企業(yè)與用戶簽訂的服務(wù)協(xié)議中應(yīng)以顯著方式就以下內(nèi)容明確告知用戶：

——協(xié)議履行期限和方式。

——企業(yè)存在退出市場風險。

——一旦企業(yè)退出市場，原有服務(wù)內(nèi)容和資費套餐將同時失效。

——不同退出情形下，企業(yè)進行公告和善后處理的時限、退出流程。

——民事責任、爭議解決等。如已簽用戶協(xié)議中未包含、明確相關(guān)條款，應(yīng)要求相關(guān)企業(yè)與用戶補簽協(xié)議，并向主管部門報備。

（3）強化移動轉(zhuǎn)售企業(yè)預(yù)付費賬款監(jiān)管和風險防控

在預(yù)付費賬款監(jiān)管方面，目前沒有成熟的解決方案，其他國家和地區(qū)、其他行業(yè)有如下方案可以借鑒：

一是建立用戶預(yù)收款第三方或商業(yè)銀行存管制度?？山梃b商務(wù)部《單用途商業(yè)預(yù)付卡管理辦法（試行）》，規(guī)定轉(zhuǎn)售企業(yè)的資金存管比例，監(jiān)督資金存管協(xié)議的執(zhí)行。商務(wù)部規(guī)定“主營業(yè)務(wù)為零售業(yè)、住宿和餐飲業(yè)的發(fā)卡企業(yè)，預(yù)收資金余額不得超過其上一會計年度主營業(yè)務(wù)收入的40%；主營業(yè)務(wù)為居民服務(wù)業(yè)的發(fā)卡企業(yè)的預(yù)收資金余額不得超過其上一會計年度主營業(yè)務(wù)收入；工商注冊登記不足一年的發(fā)卡企業(yè)的預(yù)收資金余額不得超過其注冊資本的2倍?！钡捎诒O(jiān)管對象數(shù)量龐雜，實際執(zhí)行情況不理想。2016年，上海市商務(wù)部門備案發(fā)卡企業(yè)為351家，北京市為160家，而兩市實際發(fā)卡主體近10萬家。移動轉(zhuǎn)售企業(yè)與零售業(yè)等發(fā)卡企業(yè)相比，數(shù)量有限而企業(yè)規(guī)模優(yōu)勢顯著，可探索通過資金存管的方式實現(xiàn)用戶預(yù)收款的有效監(jiān)管。

二是要求移動轉(zhuǎn)售企業(yè)在與基礎(chǔ)電信企業(yè)簽署商業(yè)合同時須提供與預(yù)付費業(yè)務(wù)相關(guān)的金融機構(gòu)擔保。在保證金方面，目前轉(zhuǎn)售企業(yè)在與基礎(chǔ)電信企業(yè)簽訂商業(yè)合同時須繳納的保證金主要用于保障與基礎(chǔ)企業(yè)間的如期結(jié)算而非用戶權(quán)益，而政府主管部門也不適宜收存大量的企業(yè)保證金。可借鑒臺灣地區(qū)經(jīng)驗，對以預(yù)付費方式提供服務(wù)的企業(yè)，臺灣消費者保護法要求須有金融機構(gòu)或其他同業(yè)同級公司（市場份額不低于5%）提供足額履約保證。

另外，國內(nèi)監(jiān)管機構(gòu)也可以探索以銀行或中介機構(gòu)擔保的方式取代保證金，作為企業(yè)申請移動轉(zhuǎn)售業(yè)務(wù)許可時的必要條件。收取用戶預(yù)付資金的，應(yīng)當按照國家規(guī)定提供保證保險、銀行信托、第三方擔保等不可撤銷的擔保，否則不予簽約或不予發(fā)放移動轉(zhuǎn)售業(yè)務(wù)許可。

參考文獻

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