關(guān)于永久基本農(nóng)田劃定工作相關(guān)幾點(diǎn)思考

孔祥亮

（貴州省第一測繪院 550014）

基本農(nóng)田是我國數(shù)量眾多的耕地中的精華部分，是我國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，也是維持我國國民生存和發(fā)展的基本資源?；巨r(nóng)田質(zhì)量的好壞與數(shù)量的多少不僅直接與國民的基本生活質(zhì)量相關(guān)，還與國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展息息相關(guān)，因此，國家在這方面投入的重視程度比較高，同時(shí)也對(duì)我國永久基本農(nóng)田劃定工作提出了新的要求。本文在永久基本農(nóng)田的定義、劃定原則的基礎(chǔ)上，探討其有效的貫徹實(shí)施方法，以確保我國基本農(nóng)田的質(zhì)量和數(shù)量，保證國民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。

1 永久基本農(nóng)田定義

關(guān)于永久基本農(nóng)田的定義，應(yīng)結(jié)合基本農(nóng)田的相關(guān)特性進(jìn)行說明，由此我們可以得到永久基本農(nóng)田的定義——在基本農(nóng)田范圍之內(nèi)劃定出農(nóng)業(yè)配套設(shè)施完善、土壤肥沃、地力上等、抗災(zāi)能力強(qiáng)的一部分耕地作為永久性的基本農(nóng)田，這便是永久性基本農(nóng)田的具體內(nèi)容。黨的十七屆三中全會(huì)頒布的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》再次重申了這一概念：“劃定永久基本農(nóng)田，建立保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，確?；巨r(nóng)田總量不減少、用途不改變、質(zhì)量有提高”。從戰(zhàn)略高度的層面來說，基本農(nóng)田是根據(jù)一定時(shí)期人口和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求并按照土地利用總體規(guī)劃來確定并在此規(guī)劃期內(nèi)不得占用的耕地，即無論在什么情況下，國家必須確保的耕地最低需求量，這種永久性的基本農(nóng)田在整體規(guī)劃期限上也獨(dú)立于土地利用規(guī)劃之外，不會(huì)隨著土地利用的總體規(guī)劃的調(diào)整而出現(xiàn)大的調(diào)整和變化。

2 永久基本農(nóng)田的劃定原則

作為我國新時(shí)代新一輪土地利用總體規(guī)劃行動(dòng)，我國在劃定農(nóng)田方面不但確定了數(shù)量，也利用現(xiàn)代科技建立了永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫，使得土地的管理與控制開始實(shí)現(xiàn)數(shù)字化，但永久基本農(nóng)田并不是現(xiàn)有農(nóng)田數(shù)量的簡單積累，而是在新一輪土地利用總的規(guī)劃和調(diào)整的基礎(chǔ)上，劃定出優(yōu)質(zhì)的、具有可持續(xù)性發(fā)展的、能夠得到長期保護(hù)的農(nóng)田，確保土地的生產(chǎn)力，實(shí)現(xiàn)代際之間土地資源的順利承接。為此，在進(jìn)行永久性基本農(nóng)田的劃定過程中需要遵循以下幾條原則：

2.1 選擇性原則

依據(jù)永久性基本農(nóng)田的定義與概念，并不是所有的耕地都可以被劃定為永久性基本農(nóng)田，必須經(jīng)過一個(gè)有機(jī)選擇的過程，那些耕地質(zhì)量較高的、基礎(chǔ)設(shè)備較為完善的、地勢較平緩的將成為永久基本農(nóng)田劃定的首選對(duì)象，因此永久基本農(nóng)田必須在現(xiàn)有的基本農(nóng)田的基礎(chǔ)上進(jìn)行劃定。再者，永久性基本農(nóng)田的數(shù)量不是越多越好，一些處于比較貧瘠地區(qū)的土地本身被占用的概率不是很高，因此就沒有將之進(jìn)行劃分然后刻意采取保護(hù)措施的必要。總之，那些耕地質(zhì)量優(yōu)良、又有很大的可能性被建設(shè)占用的土地，就需要盡可能采取相關(guān)措施進(jìn)行保護(hù)。

2.2 指令性原則

指令性原則是指在對(duì)某一地區(qū)的基本農(nóng)田進(jìn)行劃定時(shí)需要以政府政策的指令和規(guī)劃為指導(dǎo)。由于我國基本農(nóng)田的保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制并不完善，因此，在這種情況下，在耕地質(zhì)量較好、數(shù)量較多的地區(qū)便需要承擔(dān)更大的耕地保護(hù)責(zé)任，并共同承擔(dān)相應(yīng)的保護(hù)成本，同時(shí)他們也要面對(duì)失去這些耕地作為建設(shè)用地的利用價(jià)值。對(duì)這些耕地進(jìn)行持續(xù)的人工耕種所獲得的收益，在城鎮(zhèn)發(fā)展迅速發(fā)展的今天，是微不足道的，因此很多人無法堅(jiān)持這一良田保護(hù)政策，這需要各基層政府制定相關(guān)執(zhí)行辦法，根據(jù)耕地質(zhì)量和利用價(jià)值來確定永久基本農(nóng)田的數(shù)量與地塊，避免出現(xiàn)一些不正當(dāng)?shù)膭澏ㄐ袨椋_保被劃定的基本農(nóng)田都具有長久性保護(hù)價(jià)值和傳承價(jià)值。

2.3 成本最小原則

永久基本農(nóng)田的劃定與保護(hù)是一項(xiàng)需要長期進(jìn)行的任務(wù)，其所要付出的成本也是較高的，需要持續(xù)投入大量人力、物力和財(cái)力，因此，如何在確保基本農(nóng)田被保護(hù)的基礎(chǔ)上盡可能降低成本是非常必要的。國家在基本農(nóng)田保護(hù)方面制定的所有法規(guī)和政策制度都可以被用來保護(hù)永久性基本農(nóng)田，因此不需要某些個(gè)別地區(qū)為適應(yīng)永久基農(nóng)田的劃定和保護(hù)原則而專門準(zhǔn)備另外的人力、物力和財(cái)力，將側(cè)重點(diǎn)放在其規(guī)劃的永久性方面即可。

2.4 綜合效益原則

永久性基本農(nóng)田在劃定和保護(hù)的過程中需要綜合考慮當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)田建設(shè)情況、糧食功能區(qū)的建設(shè)、河流山川的綜合治理狀況、土地資源和森林資源的整理復(fù)墾等，盡可能減少土地的重復(fù)建設(shè)，將土地、河流、山川、森林等自然資源的利用與建設(shè)、開發(fā)與保護(hù)納入到一個(gè)綜合的高效的建設(shè)系統(tǒng)中。

3 永久基本農(nóng)田的保護(hù)措施

3.1 設(shè)立保護(hù)區(qū)，守住連片耕地

在劃定了永久性基本農(nóng)田之后，可設(shè)立基本農(nóng)田保護(hù)核心區(qū)來對(duì)這部分基本農(nóng)田進(jìn)行保護(hù)。對(duì)于基本農(nóng)田保護(hù)核心區(qū)的保護(hù)，其保護(hù)范圍重點(diǎn)放到集中成片的永久性基本農(nóng)田。在對(duì)核心區(qū)進(jìn)行劃定時(shí)，須以永久基本農(nóng)田的劃定工作要求為基礎(chǔ)，對(duì)當(dāng)?shù)氐耐恋厣a(chǎn)水平和糧食產(chǎn)能安全、耕地等級(jí)、城市建設(shè)用地等進(jìn)行綜合考慮，劃定好城市發(fā)展紅線和生態(tài)保護(hù)紅線等，嚴(yán)禁逾越行為。這是對(duì)永久基本農(nóng)田的堅(jiān)決的保護(hù)意識(shí)和行動(dòng)，必須死死守住。實(shí)行永久的保護(hù)，除了國家級(jí)、省級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目、深度貧困縣、烏蒙山片區(qū)等可以向中央申請(qǐng)使用之外，其他情況下決不能占用。而核心區(qū)之外的基本農(nóng)田則可以按照現(xiàn)有的土地資源保護(hù)和管理模式進(jìn)行，但也需要按照國家政策要求嚴(yán)格限定其使用范圍，禁止基本農(nóng)田被隨意占用。

3.2 利用權(quán)威結(jié)果，統(tǒng)一技術(shù)規(guī)范

為確保永久農(nóng)田保護(hù)政策被貫徹執(zhí)行，國土部門和農(nóng)業(yè)部門相繼出臺(tái)了兩個(gè)文件，為各地永久性基本農(nóng)田的劃定與保護(hù)提供了政策方面的支持和技術(shù)依據(jù)。正因?yàn)槿绱耍覈鞑块T以自身職責(zé)為立足點(diǎn)，逐漸形成了全國范圍內(nèi)的多項(xiàng)基礎(chǔ)性工作成果和研究成果的共建共享，永久基本農(nóng)田的劃定工作條件已然成熟。這要求各省在劃定永久性基本農(nóng)田時(shí)，在已經(jīng)建立的與基本農(nóng)田信息相關(guān)的數(shù)據(jù)庫的基礎(chǔ)上，使用國家統(tǒng)一規(guī)范的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)——《基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)》、《基本農(nóng)田劃定技術(shù)規(guī)程》，因地制宜，對(duì)基本農(nóng)田進(jìn)行劃定。其次是根據(jù)全國第二次土地調(diào)查及年度土地利用變更調(diào)查成果來作為衡量土地現(xiàn)狀的權(quán)威數(shù)據(jù)。最后是以國土部和農(nóng)業(yè)部于近期發(fā)布的全國耕地質(zhì)量調(diào)查成果來作為確定基本農(nóng)田質(zhì)量的科學(xué)數(shù)據(jù)，并注意將土地利用的總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)總體規(guī)劃等相關(guān)行業(yè)規(guī)劃納入綜合考慮范圍。

3.3 分等級(jí)分區(qū)劃定和管理永久基本農(nóng)田

對(duì)永久基本農(nóng)田的劃分，需要以耕地質(zhì)量與立地條件作為對(duì)農(nóng)田進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)的依據(jù)，永久基本農(nóng)田的劃定存在一個(gè)閾值臨界點(diǎn)的問題，到底如何界定永久基本農(nóng)田與一般耕地？需要以這個(gè)為依據(jù)，對(duì)臨界點(diǎn)范圍之內(nèi)的耕地質(zhì)量與土壤條件進(jìn)行差異化分析，將這一范圍之內(nèi)的耕地劃分為現(xiàn)實(shí)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、基本農(nóng)田整備區(qū)等，根據(jù)農(nóng)田的分類實(shí)行相應(yīng)的保護(hù)措施和利用方式。通過這樣一種農(nóng)田保護(hù)的分區(qū)、分等的方式來達(dá)到細(xì)化管理的目的，協(xié)調(diào)永久性基本農(nóng)田在劃定和保護(hù)過程中可能出現(xiàn)的矛盾和沖突，加快我國永久基本農(nóng)田的保護(hù)進(jìn)程。

4 結(jié)語

總之，對(duì)全國永久基本農(nóng)田的劃定與保護(hù)是黨和國家高度重視國家經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的、高瞻遠(yuǎn)矚的決策。各地政府須采取相應(yīng)的措施落實(shí)我國耕地保護(hù)政策，達(dá)成我國耕地保護(hù)目標(biāo)，筑牢國家糧食生產(chǎn)、供給安全的基石，為國家社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

[1]吳蒙.基于耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)的永久基本農(nóng)田劃定研究[D].東華理工大學(xué)，2017.

[2]錢鳳魁，王秋兵.永久基本農(nóng)田劃定和保護(hù)理論探討[J].中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃 2013（03）.

[3]何富有.基于耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)成果更新的永久基本農(nóng)田劃定研究[D].吉林大學(xué)，2015.