PPP項目風險分配研究

李曉明

（鄭州大學管理工程學院 河南鄭州 450000）

PPP模式在我國處于快速發(fā)展階段，PPP模式有利于發(fā)揮社會資本在技術、管理、運營等方面的優(yōu)勢，提高項目運行效率，破除以往公共事業(yè)國有控制、效率低下的困境。在實施PPP項目中，對風險進行合理分配，有利于項目風險控制，提高建設和運行效率。正是由于風險精準的把握和合理的分擔，才能使PPP模式能夠充分降低基礎設施建設和運營的成本，使PPP項目更“物有所值”[1]。風險分配對PPP項目實現(xiàn)物有所值也發(fā)揮著重要作用。

國內學者對推進PPP模式的問題進行了研究，我們可以通過借鑒，將存在的問題作為風險識別與分配的重要內容予以考慮。周正祥等研究了新常態(tài)下我國推進PPP模式的問題，認為存在的問題包括公共部門和社會資本兩個方面，公共部門的問題有缺乏PPP模式應用的法律體系、契約精神薄弱、公共利益受損、PPP項目價格形成機制不合理、政府監(jiān)管力度把握不準等，社會資本的問題有法律法規(guī)不完善、政府違約風險存在、市場準入障礙、審批程序復雜、專業(yè)化機構和專業(yè)人才缺乏、風險共擔原則缺失、融資困難等[2]。社會資本和公共部門兩方面存在的問題對于風險識別與分配具有重要意義。

1 PPP項目風險識別

本論文研究的PPP項目風險，指的是PPP項目在全壽命周期內發(fā)生損失的可能性，包括特許經營權授予、項目采購、建設、運營使用、維護管理、移交等環(huán)節(jié)。風險識別就是通過一定的原則和方法，對這一過程存在的風險因素進行充分識別，按照風險承擔主體進行分類，為風險分配與控制打下基礎。

1.1 PPP項目風險分類

PPP項目風險分類方法有多種，可以按照風險承擔主體分類、按照風險因素產生原因分類，也可以按照風險事件產生的后果分類。在實際應用中，常采用責任明晰、便于風險控制的主體分類法對風險進行分類。在PPP項目中，不同的參與主體面臨的風險往往存在差異，基于參與主體的風險類型研究，可以使得參與主體明確知道自己面臨哪些風險以及時采取措施加以應對[3]。李麗紅等認為風險主要分為公共部門承擔的風險、私營部門承擔的風險和雙方共同承擔的風險，通過研究建立了風險分擔與控制力對稱原則、風險分擔與收益相匹配原則、風險分擔動態(tài)原則[4]。

下面從公共部門、社會資本和共同承擔的風險三方面進行分類。

1.1.1 公共部門承擔的風驗

在PPP項目中存在的政治、公共政策法律、法規(guī)變動風險，不因社會資本的意志為轉移，這部分風險由所在地公共部門承擔。土地獲得風險，項目決策、審批延誤風險等諸如公共部門自身原因造成的風險，由公共部門承擔。

1.1.2 社會資本承擔的風險

項目在融資建設、運營維護中，社會資本是具體執(zhí)行者，而社會資本在此過程中是以盈利為目的的，可以發(fā)揮其的優(yōu)勢和經驗，更好地降低和規(guī)避風險。公共部門在行政上有優(yōu)勢，在商業(yè)中經驗不足，因此這些風險由社會資本來承擔較為合理。

1.1.3 根據協(xié)商溝通共同承擔的風險

在PPP項目實施過程中，可能存在不可抗力風險、第三方風險、雙方都沒有控制能力的風險等，這些風險單獨由任意一方承擔都不合適，可以由雙方認真研究協(xié)商，深入溝通，共同承擔。

2 PPP項目的風險分配

PPP模式中合作雙方的風險分擔更多是考慮雙方風險的最優(yōu)應對、最佳分擔，盡可能做到每一種風險都能由最善于應對該風險的合作方承擔，進而達到項目整體風險的最小化[5]。通過合理的風險分配，使風險由最適合承擔的一方承擔，達到提高效益、實現(xiàn)物有所值的目的。

2.1 風險分配原則

為了更加科學、合理實施項目風險分擔，應遵循幾點原則：①要與所獲得的利益相呼應，所承擔的風險必須要與獲得的利益成正比；②與項目的參與度相呼應，參與程度越高，對項目的建設運營所產生的結果責任越大，理應承擔更大的風險；③與掌控力相呼應，某種風險政府掌控力更強，在一般情況下，就應由政府承擔，反之亦然[6]。在查閱文獻、結合實踐應用的基礎上，本文提出的風險分配原則有以下幾點：

2.1.1 公平原則

公平原則是風險分擔的基本原則，能夠保證雙方利益不受損害，發(fā)生風險事件時能夠處理得客觀公正。在訂立PPP項目的風險分擔合同時，也要秉承公平原則，保證雙方權利義務公平均等。

2.1.2 歸責原則

歸責就是當某種事實狀態(tài)發(fā)生后，依據有關法律和條款確定責任由哪一方承擔。PPP合同由公共部門和社會資本簽訂，具有合同性，民事合同違約責任是以合同約定的義務為前提，適用于合同法來解決民事糾紛；同時具有行政性，代表公共部門行使的行政權力，以約束行政主體和相對人的義務為前提，產生行政追責。

2.1.3 風險收益對等原則

風險收益對等原則即“責利”對等，雙方在管理某項風險時可能會產生經濟利益，哪一方是經濟利益的最大受益者，風險就應該由哪一方承擔。按照權利義務對等原則，哪一方承擔了風險損失，就應該享有承擔風險帶來的收益。

2.1.4 有效控制原則

有效控制原則產生的原因是雙方不可能都可以對某項風險進行有效控制，這就需要將風險分配給最有能力、代價最小的一方承擔，承擔風險的一方對風險進行有效控制，實現(xiàn)最佳管理。

2.1.5 風險成本最低原則

風險成本最低原則，就是將風險分配給各方，各方采取措施，對風險進行管理和防范，使各方承擔風險的總成本最小。

2.1.6 風險上限原則

在PPP項目實施過程中，存在某些風險產生大于預期的損害，或者發(fā)生意料之外的變化等情形，在此情形下，任何一方承擔這種接近于無限大的風險都不合適，這就需要根據各方的財政能力、管理水平等設定風險上限，合理承擔風險。

2.1.7 直接損失承擔原則

直接損失承擔原則，就是當風險發(fā)生后，直接受害一方更能主動、積極、及時的做出處理，避免或挽回自身損失，從而有利于整體風險控制。

2.1.8 風險分擔的動態(tài)原則

在PPP項目全壽命周期內，各種風險因素會隨著項目的推進在各個環(huán)節(jié)中發(fā)展、隨著各種條件的變化而變化，這就需要根據實際情況，客觀、合理的分擔風險。

2.2 風險承擔分配

PPP項目旨在通過風險分擔實現(xiàn)物有所值，其成功的關鍵是在項目各參與主體之間公平合理地分擔項目風險，即實現(xiàn)“多方協(xié)作共贏”[7]。風險分擔目的是通過公平合理的風險分配，使各方達到權利與義務的統(tǒng)一，共同實現(xiàn)風險管理，推進PPP項目順利實現(xiàn)。

要想合理有效的管理控制PPP項目風險，政府和社會資本就需要從不同的角度出發(fā)，充分考慮自身的處境，識別自己可能遇到的風險，分析風險對自身的影響力，從而有針對性的采取風險應對措施，最終達成自己的目標[8]。

按照以上8項原則進行風險分配如下：

2.2.1 社會資本承擔的風險

（1）PPP項目的設計、建設、運營維護、移交等風險。包括設計不達標，建設質量不符合標準，技術應用不成功，管理經驗不豐富，工期有延誤，未按期完工，運營不符合約定，出現(xiàn)競爭性項目，計劃外設備升級，維護不及時不徹底，移交不滿足約定條件等。

（2）項目融資的風險。PPP項目通過招投標選定社會資本，社會資本應在規(guī)定時間內完成融資任務。融資或借貸不成功，未在規(guī)定期限內完成融資、融資結構不合理、金融市場不健全等風險由社會資本承擔。

（3）財務風險。包括資本結構不合理、財務參數不準確、財務管理不完善、成本費用超支、產品或服務價格風險分配設計不合理、項目若失敗無追索權等風險。由于項目運營期長，所在地的社會平均工資、電價、水價、折舊費等存在漲價風險，也應由社會資本承擔。

（4）獲得項目相關保險。社會資本可通過購買商業(yè)保險，將一些發(fā)生概率不確定性大、損失嚴重的風險轉移出去。

2.2.2 公共部門承擔的風險

（1）政治風險。包括政治不穩(wěn)定、腐敗、內部矛盾突出，項目被取締、沒收、征用、私有化等風險。

（2）法律風險中的法律執(zhí)行力度不夠、不能保障公平性，產權保護不到位，法律體系調整的應對機制等。

（3）社會風險中的社會價值觀的變化，社會治安的穩(wěn)定等風險。

（4）項目決策、審批延誤。可行性研究報告、環(huán)境評價、土地使用權獲得困難，規(guī)劃、設計審批緩慢等風險。

2.2.3 公共部門和社會資本共擔的風險

（1）不可抗力風險。合同一方無法預見、控制、且經合理努力仍無法避免或克服的、導致其無法履行合同項下義務的情形，包括但不限于：臺風、地震、洪水等自然災害，戰(zhàn)爭、罷工、騷亂等社會異?，F(xiàn)象，征收征用等政府行為，以及雙方不能合理預見和控制的任何其他情形。

（2）經濟風險中的經濟環(huán)境變化、通貨膨脹等風險。

（3）社會風險中的社會風氣變化，文化信仰變化，罷工、停業(yè)、抵制、怠工等惡性事件發(fā)生風險。

（4）法律風險中的公平競爭、社會責任的落實、違約、契約精神缺失等風險。

2.3 風險再分擔

黃恒振等認為公私合營PPP項目的復雜性、較長的建設期和運營期，增大風險事件出現(xiàn)的概率及可能后果的嚴重性，風險事件之間的復雜關系以及合同風險分擔條款的不足，最終導致風險再分擔的出現(xiàn)。風險再分擔是公共部門和私營部門合作的一種救濟方式，盡管有可能帶來額外的成本，但從總體上看，利大于弊。在項目實施、運營中進行風險再分擔也是十分必要的，通過及時、有效的風險再分擔，能夠確保PPP項目全壽命周期風險管理有效。