數(shù)據(jù)管理的時代性思考

方　禹　中國信息通信研究院互聯(lián)網(wǎng)法律研究中心副主任

劉　珊　中國信息通信研究院數(shù)據(jù)研究中心工程師

1　引言

數(shù)據(jù)管理是一個時代命題。物體因?yàn)槭褂脙r值和交換價值而產(chǎn)生了商品屬性甚至是貨幣屬性，比如19世紀(jì)的黃金和20世紀(jì)的石油。2015年國務(wù)院發(fā)布的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》中指出，信息技術(shù)與經(jīng)濟(jì)社會的交匯融合引發(fā)了數(shù)據(jù)迅猛增長，數(shù)據(jù)已成為國家基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源，大數(shù)據(jù)正日益對全球生產(chǎn)、流通、分配、消費(fèi)活動以及經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制、社會生活方式和國家治理能力產(chǎn)生重要影響。在數(shù)字時代的21世紀(jì)，數(shù)據(jù)已經(jīng)成為了重要資源，這是世界范圍內(nèi)的普遍共識。二十國集團(tuán)通過了《二十國集團(tuán)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展與合作倡議》，美國、歐盟、德國、英國、日本等主要國家和地區(qū)加緊數(shù)字經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略布局。資源意味著要被充分開放和利用，才能不斷釋放其價值。正是基于這樣的認(rèn)識，我們需要在時代背景下思考數(shù)據(jù)治理問題。

2　數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景

數(shù)字經(jīng)濟(jì)正在引領(lǐng)中國經(jīng)濟(jì)新動能，信息基礎(chǔ)設(shè)施以及數(shù)字化的傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施正在成為新的基礎(chǔ)設(shè)施，信息產(chǎn)業(yè)正在成為先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)加速利用互聯(lián)網(wǎng)，各行業(yè)ICT投入持續(xù)加大，自2002年起，歷年企業(yè)ICT投入不斷提高。數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素，正在支撐著各行各業(yè)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在需求和潛在動力。與此同時，還需要認(rèn)識到，數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在中國呈現(xiàn)出區(qū)域發(fā)展不平衡、行業(yè)發(fā)展不平衡的特點(diǎn)，東部地區(qū)發(fā)展較快，中西部地區(qū)發(fā)展較慢，第三產(chǎn)業(yè)中行業(yè)數(shù)字化水平實(shí)現(xiàn)29.6%，高于第一產(chǎn)業(yè)的6.2%和第二產(chǎn)業(yè)的17%。其中，第三產(chǎn)業(yè)中的個人消費(fèi)與服務(wù)領(lǐng)域數(shù)字化水平又相對更高于公共服務(wù)領(lǐng)域?；诋?dāng)前發(fā)展的現(xiàn)狀，更應(yīng)該關(guān)注對數(shù)據(jù)的合理利用，同時防范個人信息保護(hù)中可能出現(xiàn)的問題。

3　數(shù)據(jù)管理的突出問題

目前來看，數(shù)據(jù)管理過程中主要表現(xiàn)出兩個問題：數(shù)據(jù)權(quán)屬問題和個人信息保護(hù)問題。這兩個問題都給數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來了障礙，影響了數(shù)據(jù)的充分開發(fā)和利用，是完善數(shù)據(jù)管理需要解決的首要問題。數(shù)據(jù)權(quán)屬問題直接影響了數(shù)據(jù)的有效流通，而個人信息保護(hù)問題又難以尋找到保護(hù)個人信息和利用個人信息的平衡點(diǎn)，處理不當(dāng)都會導(dǎo)致天平失衡。

數(shù)據(jù)權(quán)屬問題具有典型的互聯(lián)網(wǎng)特點(diǎn)，數(shù)據(jù)本身虛擬、無形，可復(fù)制、可還原，數(shù)據(jù)開發(fā)利用的技術(shù)手段同時在不斷創(chuàng)新，使得數(shù)據(jù)與有形物和無形物的特點(diǎn)都存在差異，傳統(tǒng)法學(xué)理論中的權(quán)利類型都難以完全包含數(shù)據(jù)的特性。學(xué)術(shù)界對此提出隱私權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、所有權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)等多種權(quán)利歸類的理論，但都難以形成完美的解釋。有的觀點(diǎn)提出新型權(quán)利說，認(rèn)為數(shù)據(jù)權(quán)屬問題是一種新型的民法權(quán)利。不過，當(dāng)前的學(xué)術(shù)研究成果還不能直接為數(shù)據(jù)權(quán)屬問題提供完美的解決方案，由于數(shù)據(jù)權(quán)屬問題的限制，數(shù)據(jù)流通、數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)讓等活動都存在各種問題，甚至產(chǎn)生了較大的糾紛?！睹穹倓t》中規(guī)定，“自然人的個人信息受法律保護(hù)。任何組織和個人需要獲取他人個人信息的，應(yīng)當(dāng)依法取得并確保信息安全，不得非法收集、使用、加工、傳輸他人個人信息，不得非法買賣、提供或者公開他人個人信息?！钡牵睹穹倓t》仍然沒有觸碰數(shù)據(jù)權(quán)屬這個核心問題。美國依托其完備的司法體系，通過《隱私法》和《消費(fèi)者隱私權(quán)利法案》對個人信息從隱私權(quán)利和消費(fèi)者權(quán)利的保護(hù)。歐盟在《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（GDPR）中規(guī)定了獲得透明準(zhǔn)確信息的權(quán)利、獲取個人數(shù)據(jù)的權(quán)利、修正權(quán)、刪除權(quán)及被遺忘權(quán)、限制處理權(quán)、數(shù)據(jù)可攜帶權(quán)、拒絕權(quán)、違背自動決策的權(quán)利等八種權(quán)利，但是也沒有界定個人信息具體的法定權(quán)利類型。相信在未來一段時間，我國就數(shù)據(jù)權(quán)屬問題還難以找到完美的答案。當(dāng)前階段，更適合通過制定專門規(guī)定或者行業(yè)規(guī)范的方式來優(yōu)先解決數(shù)據(jù)流通的先要問題，促進(jìn)數(shù)據(jù)資源的開放共享，通過實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為數(shù)據(jù)權(quán)屬問題的法律界定提供支持。

個人信息保護(hù)也是數(shù)據(jù)管理中的重要命題。個人信息是一種價值極高的數(shù)據(jù)資源，對其保護(hù)具有明顯的時代性。上個世紀(jì)90年代，就有學(xué)者指出信息技術(shù)水平的發(fā)展和提高，使得個人信息的收集、處理、儲存、轉(zhuǎn)移和使用等環(huán)節(jié)變得更為容易和便捷。隨著時代的變遷，個人信息保護(hù)問題不斷產(chǎn)生和發(fā)展。雖然個人信息是一種價值極高的數(shù)據(jù)，傳統(tǒng)的線下環(huán)境中，個人信息僅僅具有個人身份的識別和個人情況的展示作用，通過對個人信息的分析以挖掘商業(yè)價值的效率很低，從而限制了個人信息的交換使用。隨著信息技術(shù)發(fā)展的變革，個人信息的價值逐漸凸顯，對個人信息的深度分析和挖掘，能夠形成直接的商業(yè)利益。但是數(shù)據(jù)本身并不直接產(chǎn)生價值，只有經(jīng)過交換的數(shù)據(jù)才能產(chǎn)生效益。因此，數(shù)據(jù)并非天然具有使用價值。

最早在前電信時代（1994年以前），我國尚未接入互聯(lián)網(wǎng)，個人信息保護(hù)問題尚未成型，早期實(shí)踐主要是對隱私保護(hù)，以保護(hù)個人隱私為目標(biāo)，源自于《民法通則》（1986年）所規(guī)定的名譽(yù)權(quán)。所以在前電信時代，只有個人隱私的概念，還沒有個人信息的概念。個人對其隱私信息基本實(shí)現(xiàn)掌控，個人信息分散而不集中。個人信息泄露還沒有成為一個命題。個人隱私被侵犯，主要通過名譽(yù)權(quán)救濟(jì)來實(shí)現(xiàn)，基本由民事法律關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，處于私法的調(diào)整范圍。

1995年我國接入互聯(lián)網(wǎng)后，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)展持續(xù)加速，中國由電信網(wǎng)時代向互聯(lián)網(wǎng)時代轉(zhuǎn)變（1995—2011年），電信網(wǎng)與互聯(lián)網(wǎng)不斷實(shí)現(xiàn)融合，人們一方面感受到技術(shù)發(fā)展給生產(chǎn)生活帶來的便利，另一方面也意識到與此相伴的負(fù)面影響。2010年以來，智能手機(jī)的快速普及催生出全世界規(guī)模最龐大的信息市場，移動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)成為世界各國新興技術(shù)產(chǎn)業(yè)最受矚目的創(chuàng)新領(lǐng)域，其乘法效應(yīng)在不斷積累和爆發(fā)。大量的經(jīng)濟(jì)社會活動通過網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行和完成，網(wǎng)上個人信息數(shù)量激增，收集、使用個人信息缺乏有效的規(guī)范。個人信息保護(hù)逐漸從個人隱私問題中擴(kuò)展開來，日益成為社會關(guān)注的重要問題。當(dāng)時的研究表明，隨著信息處理和存儲技術(shù)的不斷發(fā)展，我國個人信息濫用問題日趨嚴(yán)重，社會對個人信息保護(hù)立法的需求越來越迫切。在這一階段，大量的公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)、運(yùn)營商和網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者開始掌握較大規(guī)模的個人信息。個人信息保護(hù)問題開始受到關(guān)注，逐步突破私法領(lǐng)域，向公法領(lǐng)域轉(zhuǎn)移，行政權(quán)力開始介入保護(hù)個人信息規(guī)范收集和使用。同時，個人信息保護(hù)刑事打擊力度加大，刑法修正案（七）、（九）都關(guān)注了個人信息保護(hù)問題，規(guī)定了侵犯個人信息權(quán)利將承擔(dān)刑事責(zé)任，極大地加強(qiáng)了個人信息保護(hù)力度。

當(dāng)前，正身處大數(shù)據(jù)時代（2012年至今），移動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和云技術(shù)發(fā)展迅速并快速普及，人們在享受豐富的網(wǎng)絡(luò)生活的同時，不斷向網(wǎng)絡(luò)輸送個人信息。大規(guī)模泄露個人信息的案件頻頻發(fā)生，國內(nèi)圍繞個人信息保護(hù)問題出臺了關(guān)鍵性立法，幾乎各類互聯(lián)網(wǎng)立法活動中都會關(guān)注個人信息保護(hù)問題。對于個人信息的界定逐步形成了廣泛共識，并且不斷細(xì)化對個人信息保護(hù)的理論研究，對數(shù)據(jù)與信息、隱私與信息等都進(jìn)行了深入的學(xué)術(shù)研究。個人信息收集和使用活動十分頻繁，網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者開始成為掌握個人信息最大的主體。

4　結(jié)合時代背景的思考和建議

誠然，數(shù)據(jù)管理過程中出現(xiàn)了很多問題，這些問題無疑會給網(wǎng)絡(luò)信息安全、用戶權(quán)益保障等帶來負(fù)面的影響。但是，仍然要認(rèn)識到我們正在經(jīng)歷大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的時代背景。這一點(diǎn)，對于個人信息保護(hù)的價值取向具有重要意義。不同時代的人們對于個人信息保護(hù)的理解和需求不盡相同。與前電信時代相比較，用戶對個人信息保護(hù)發(fā)生了很大的變化。雖然用戶對個人信息的關(guān)注度逐漸提高，但是經(jīng)歷了電信和互聯(lián)網(wǎng)時代、大數(shù)據(jù)時代之后，對用戶個人信息的保護(hù)表現(xiàn)為區(qū)別于個人隱私保護(hù)的趨勢。對個人隱私的嚴(yán)格保護(hù)思路不宜直接復(fù)制到對個人信息的保護(hù)制度中。如今在數(shù)字經(jīng)濟(jì)背景下，個體追求隱私保護(hù)的訴求并未構(gòu)成普遍的保護(hù)內(nèi)容，然而大規(guī)模的收集和使用用戶個人信息引發(fā)了人們對個人信息泄露的擔(dān)心，實(shí)際上個人信息大規(guī)模泄露事件也屢屢發(fā)生。此外，由于個人信息泄露所發(fā)生的電信和互聯(lián)網(wǎng)詐騙事件加劇了人們對個人信息風(fēng)險的認(rèn)知，從源頭上保護(hù)個人信息成為理論上的合理訴求。這些問題在某種程度上已經(jīng)超出了個人信息保護(hù)命題的本身，或者是更大范圍的網(wǎng)絡(luò)信息安全問題。因此，解決數(shù)據(jù)管理問題，要避免單純與個人信息保護(hù)相掛鉤，以更宏觀的視角尋找妥善的解決方案，以推動個人信息保護(hù)統(tǒng)一立法為基礎(chǔ)，巧妙設(shè)計用戶賦權(quán)法律制度，優(yōu)先解決數(shù)據(jù)流通問題。

首先要推動個人信息保護(hù)統(tǒng)一立法。安全與發(fā)展是網(wǎng)信領(lǐng)域的核心命題，安全是發(fā)展的保障。數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展浪潮之下，個人信息保護(hù)中凸顯的問題為各方有目共睹、切身感受。個人信息保護(hù)是一個普遍問題和共性問題，在數(shù)字經(jīng)濟(jì)浪潮中，各行各業(yè)實(shí)現(xiàn)與互聯(lián)網(wǎng)的融合，都會開展個人信息的收集和使用等相關(guān)活動，相應(yīng)會產(chǎn)生違規(guī)收集、越權(quán)使用、數(shù)據(jù)泄露、用戶權(quán)益損害等問題，對這些問題的規(guī)制需要統(tǒng)一的高位階立法解決。我們也注意到近年來，涉及互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的立法中，無論部門、無論位階，都會對個人信息保護(hù)問題有所規(guī)范。然而，這種分散性、碎片化的立法無益于個人信息保護(hù)的總體目標(biāo)和統(tǒng)籌安排，有必要通過專門立法對職責(zé)部門、基本原則、通用規(guī)則等予以明確，再由各行業(yè)各領(lǐng)域結(jié)合自身具體情況，出臺專門性規(guī)定，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌兼顧的體系化保護(hù)模式。

其次是要巧妙設(shè)計個人信息保護(hù)過程中對用戶的賦權(quán)。鑒于對用戶權(quán)益保障的需求，個人信息保護(hù)法律立法過程中，往往通過用戶賦權(quán)的方式來增加用戶的參與性和主動性，然而用戶作為個人信息被收集者，與個人信息收集主體（即網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營者）之間存在信息、技術(shù)的極不對稱性，即使用戶被充分賦權(quán)，也難以通過個體的力量直接向個人信息收集主體維護(hù)自身權(quán)利，同時尋求司法救濟(jì)的成本也十分高昂。為了糾正這種不平衡性，行政力量干預(yù)尤為必要，對個人信息的行政保護(hù)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主要作用。因此，在個人信息保護(hù)法律制度設(shè)計中，不宜為用戶過多賦權(quán)，在個人信息分類、分領(lǐng)域、分場景的基礎(chǔ)上，以用戶知情權(quán)、同意權(quán)為核心，綜合明示同意、默示同意等方式，兼用opt-in和optout兩種模式，延伸出撤回、同意、刪除、注銷以及被遺忘等相關(guān)權(quán)利。對于個人信息保護(hù)中可能存在的侵犯用戶權(quán)益的問題，強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)、行業(yè)協(xié)會的作用，加大干預(yù)力度。

最后是優(yōu)先解決數(shù)據(jù)流通的問題。在個人信息保護(hù)的基礎(chǔ)之上，解決當(dāng)前大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)中最為棘手和迫切的數(shù)據(jù)流通問題，以政府為主導(dǎo)，通過行業(yè)協(xié)會等客觀中立平臺，發(fā)揮企業(yè)主動性，圍繞數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)讓、共享、交易等主要環(huán)節(jié)，建立行業(yè)規(guī)范，制定專門規(guī)定，有效促進(jìn)數(shù)據(jù)流通活動，提高數(shù)據(jù)流通效率，發(fā)掘數(shù)字經(jīng)濟(jì)活力。在具體制度設(shè)計中，需要注意的是要盡量避免對數(shù)據(jù)權(quán)屬問題的規(guī)定，留待基本性法律來解決這一權(quán)利屬性問題。其中，由監(jiān)管部門指導(dǎo)形成行業(yè)規(guī)范、行業(yè)準(zhǔn)則等，建立具有普遍共識的數(shù)據(jù)流通規(guī)則，應(yīng)當(dāng)成為解決數(shù)據(jù)流通問題的核心內(nèi)容。這是當(dāng)前各類數(shù)據(jù)流通主體所共同面對的首要難題。

5　結(jié)束語

當(dāng)然，除了數(shù)據(jù)權(quán)屬和個人信息保護(hù)兩個問題，數(shù)據(jù)管理還面對其他很多問題。數(shù)字經(jīng)濟(jì)背景下解決數(shù)據(jù)管理問題，還有很長的路要走。從監(jiān)管角度來說，數(shù)據(jù)管理涉及多部門職責(zé)，且呈動態(tài)變化的趨勢，越來越多的行業(yè)開始收集、使用網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)，使得更多的監(jiān)管部門開始面對數(shù)據(jù)管理的命題。如何平衡各部門之間職責(zé)交叉，有無必要建立專門的或者更高層級的數(shù)據(jù)監(jiān)管部門，是明確數(shù)據(jù)監(jiān)管主體的討論內(nèi)容之一。從企業(yè)角度來說，數(shù)據(jù)收集和使用時產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價值的內(nèi)生動力，如何在確保數(shù)據(jù)活動合規(guī)的基礎(chǔ)上，繼續(xù)保證自身活力及創(chuàng)新力，是在數(shù)字經(jīng)濟(jì)浪潮中檢驗(yàn)企業(yè)實(shí)力的“試金石”。從用戶角度來說，如何提高自身安全防范意識，合理利用法律賦權(quán)，積極維護(hù)正當(dāng)利益，也是數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代的必修課之一。綜合從這些不同視角來考量可以發(fā)現(xiàn)，以數(shù)字經(jīng)濟(jì)為背景來解決數(shù)據(jù)管理的重大命題，是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，網(wǎng)絡(luò)治理需要政府、企業(yè)、用戶、社會等多元主體參與，各盡其責(zé)，共同維護(hù)網(wǎng)絡(luò)社會秩序，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)社會科學(xué)有效的管理。美國、歐盟等國際經(jīng)驗(yàn)有很多值得借鑒的部分，但是國外的很多法律制度往往經(jīng)過長期的時間磨練，比如歐盟的GDPR是在1995年指令的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，歐盟也通過“安全港協(xié)議”、“隱私盾協(xié)議”等開展了大量具體實(shí)踐；或者是結(jié)合國情、民情以及大的制度環(huán)境背景所制定的，比如美國有成熟的消費(fèi)者保護(hù)體系和強(qiáng)烈的公民維權(quán)意識。這些因素都是國外法律制度背后的內(nèi)容，如果簡單復(fù)制這些制度，而忽略了背后多重因素所發(fā)揮的作用，很有可能導(dǎo)致法律制度復(fù)制的水土不服。

也許很多數(shù)據(jù)管理問題都難以在短時間內(nèi)找到答案，解決思路轉(zhuǎn)換為法律制度也存在種種困難。但是，以數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代為背景進(jìn)行思考十分必要，機(jī)遇和挑戰(zhàn)始終并存，我國正在努力實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國的奮斗目標(biāo)，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的崛起和網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)的壯大為我國引領(lǐng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)浪潮奠定了堅實(shí)的基礎(chǔ)，我們在應(yīng)對挑戰(zhàn)的同時，也應(yīng)不忘抓住歷史機(jī)遇，實(shí)現(xiàn)“數(shù)字中國”建設(shè)的宏大構(gòu)想。