為低價中標正名
——低價中標是如何被污名化的？

王宏海，強茂山

2018年伊始，一場大雪導(dǎo)致合肥市多處公交站臺垮塌，甚至造成血案，再次引發(fā)社會輿論對最低價中標的關(guān)注。有人認為，這是天災(zāi)不可抗力。有人認為這是人禍，因為這個項目的采購預(yù)算是1 500萬，最后711萬中標，是因為最低價中標才導(dǎo)致供應(yīng)商偷工減料，最終釀成慘案。

低價中標“餓死同行、累死自己、坑死甲方”，導(dǎo)致質(zhì)量低劣或糾紛扯皮的輿論，長期以來廣為流傳。但政府主管部門和項目利益相關(guān)方卻找不到這種現(xiàn)象的癥結(jié)所在，也提不出更好的招標投標辦法。同時，這種困境也引起了一些有識人士、管理者及高層領(lǐng)導(dǎo)深入思考和研究探索：“最低價中標是國際工程領(lǐng)域通行規(guī)則，為何到了國內(nèi)卻遭遇了水土不服呢？最低價中標真的是貌似善舉的惡行嗎？”

深圳某民營建筑企業(yè)，在某大型房地產(chǎn)企業(yè)完全相同的高層住宅項目招標中，報價比某些建筑央企高8%，但憑借其明顯高于其他投標人的質(zhì)量“封樣”、質(zhì)量承諾及企業(yè)工法標準（如鋁合金模板體系等），建設(shè)業(yè)主仍以經(jīng)評審的最低價授予其合同，其評定依據(jù)據(jù)稱是優(yōu)質(zhì)優(yōu)價。這又是怎么回事？

《招標投標法》規(guī)定的招標評標方法有兩種，即綜合評估法（簡稱綜合法）與經(jīng)評審的最低投標價法（簡稱低價法）。2017年底全國人大批復(fù)了修訂后的《招標投標法》，這一最核心之處仍然保持不變。現(xiàn)實中，世界銀行等國際金融機構(gòu)項目、外商投資項目、房地產(chǎn)等私營項目普遍采用低價法，而國有投資項目多選用綜合法。

在綜合法條件下，由于現(xiàn)行招投標制度游戲規(guī)則的不完善、不細化，加之其固有的復(fù)雜性與隱秘性，即使主要領(lǐng)導(dǎo)不插手招標，其他人被拉攏也容易造成圍串標，而建設(shè)業(yè)主主要領(lǐng)導(dǎo)又必須對此承擔責任，這也是一些業(yè)主領(lǐng)導(dǎo)擔心、憂心的原因所在。

低價法條件下，同樣由于缺乏圍繞這一法定制度建立的嚴謹、有效的招投標執(zhí)行細則，也容易使壞人鉆空子，好人難以做事，造成了低價法這一世界通行的招投標規(guī)則被污名化。專業(yè)人士認為，今天要做的，不是廢除低價法這一世界通行的招投標規(guī)則，而是建立和完善招投標制度體系，還低價法以本來面目，為其正名。大量案例研究證明，萬科、中海、招商局等地產(chǎn)企業(yè)及世界銀行項目，采用低價法，與同類工程采用的綜合法比較，效率顯著，工程造價普遍要低15%以上。有的開明業(yè)主領(lǐng)導(dǎo)想采用低價法招標，但由于缺乏執(zhí)行細則的支撐，也常常半途而廢，隨波逐流。為了避腐、躲腐，保一方“安寧”，他們寧肯不上或緩上項目，客觀上又造成惰政、懶政現(xiàn)象的出現(xiàn)。

建筑業(yè)十三五規(guī)劃明確要求，“對采用常規(guī)通用技術(shù)標準的政府投資工程，在原則上實行最低價中標的同時，推行提供履約擔?；A(chǔ)上的最低價中標，以約束惡意低價中標行為。”必須說明，最低價中標是經(jīng)評審的最低價中標的簡稱，不是唯最低價中標，它是一種工程建設(shè)組織模式，是一套系統(tǒng)的制度規(guī)定。就此組織模式，結(jié)合國際慣例與中國國情，清華大學建設(shè)管理系長聘教授強茂山總結(jié)為“真招標，詳定義，早發(fā)布，嚴資審，強擔保，細評標，最低評標價中標”。這種工程建設(shè)采購模式若能在國有投資項目中推廣，則將有效發(fā)揮低價法的作用，推動建筑行業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

真招標，是成功組織招投標的前提和基礎(chǔ)。指招標人主觀上首先想通過招標的方式選擇質(zhì)量好、履約能力強、報價較低的投標人，拒絕假招標及圍串標行為。招標人可通過“詳定義，強擔保，細評標”等系統(tǒng)措施杜絕各種形式的圍串標行為，使得投標人的思想與行為從招投標開始即受到嚴格的制度約束。

詳定義，指招標人發(fā)布的招標文件需做到精細化項目范圍定義，這是低價法圓滿成功的必須前提，也是低價法失敗并被污名化的原因所在。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，過去低價法招標出現(xiàn)的各種問題，無不是招標文件簡單粗糙、漏洞較多，招標標的物描述及各方責任的約定等未做到詳定義。精細化項目定義要求做到“公道、完整、清晰”。所謂公道，就是招標條件應(yīng)符合公平、互利的市場原則，包括付款條件及工程款支付保障，投標報價以企業(yè)定額和市場價為基礎(chǔ)，風險承擔要合理等。經(jīng)驗證明，任何招標人憑借賣方市場地位而無視市場規(guī)則的，必將雙輸，而甲乙雙方的串通又將面臨極大的法律風險；所謂完整，就是合理劃分標段，保持招標范圍完整，避免過分拆分招標、二次招標和暫估價。要求招標之前，對設(shè)計文件、工程量清單、施工合同、驗收標準、材料封樣等設(shè)計和招標文件進行一體化復(fù)合會審，形成一整套精細化的項目定義文件，減少設(shè)計、招標文件等分體化造成的“錯、漏、碰、缺”；所謂清晰，就是項目定義文件中需對標的物及實施條件、過程和驗收標準等進行清晰描述，并對發(fā)承包人及第三方責權(quán)利等進行盡可能準確、詳盡的約定，而應(yīng)用BIM技術(shù)是一種十分有效的手段。在市場經(jīng)濟條件下，這種詳定義的較高質(zhì)量契約并不是容易做到的，是對發(fā)包人行為能力的極大考驗。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2017〕19號）要求推行全過程工程咨詢、建筑師負責制。這種發(fā)揮專業(yè)人士作用、專業(yè)事讓專業(yè)人干的設(shè)計咨詢服務(wù)模式，有望解決我國工程咨詢服務(wù)“五龍治水”的碎片化問題，是實現(xiàn)詳定義的有效措施，應(yīng)引起建設(shè)業(yè)主的高度重視。

早發(fā)布，指招標人要盡可能提前（如大型國際工程項目一般給半年以上投標時間）發(fā)布招標信息，廣泛接受意向投標人報名、咨詢，并實行資格預(yù)審，就可以低成本地找到所需數(shù)量和資質(zhì)的潛在投標人。

嚴資審，指招標人可遵照“熟悉、可靠、積極”的資審原則，通過考察、資信查證、談話、承諾等方式，根據(jù)《招標投標法》選擇三家以上的合格潛在投標人，確保通過資審的任何一家中標后都有能力、有自信履約合同。必須指出，由于我國市場主體誠信體系尚不完善，加之存在大量的掛靠、承包行為，為保證低價法的成功，應(yīng)配套進行更嚴格的資格預(yù)審，并輔以強擔保。

強擔保，是指招標文件及合同要約中須配套設(shè)置合理有效的履約擔保，這是投標人中標后保障項目質(zhì)量和進度目標、防止停工扯皮的必要手段，對惡意低報價也是一種有效約束。

細評標和最低評標價中標，指在詳定義、嚴資審和強擔保條件下，遵循經(jīng)細評審后的最低評標價原則，按照招標文件規(guī)定的評定標辦法，經(jīng)科學評標確定中標候選人。實施中要求評標過程必須留出充裕時間，通過清標、詢標、單價評審、電子化評標等手段進行細評標。這里，投標人高怕不中、低怕虧錢的“兩難”心理，可迫使投標人報出一個相對合理的低價。這種招采模式可逼迫投標人建立企業(yè)定額，以準確預(yù)測成本，做到合理報價。而至于投標報價是否低于投標人的成本，只有他自己知道。通常，上述報價約束機制、專業(yè)評標以及投標保證金等措施，即可有效抑制投標人的圍串標、惡意低價、惡意不平衡報價等不當行為。

從上述招采模式可以看出，低價法是一套科學嚴密、有一定技術(shù)難度的招投標體系。那種簡單化的比低價，實際上是一種不負責任的懶政行為。合肥公交站臺的低價中標，必然是招標前沒有精細化項目定義文件的規(guī)定和約束，評定標中只是簡單地比價格，施工過程沒有“封樣”等施工和驗收依據(jù)。這種最低價中標是山寨的，不是真正的低價法，造成了低價法被污名化及社會輿論的不正確認知。

低價法還能從根源上實現(xiàn)“防腐”，這是因為此模式下乙方依靠價格優(yōu)勢中標，只有正常經(jīng)營管理利潤，沒有超額的“投標利潤”，也自然就沒有了回扣、承諾等支出的來源。事實上，這種制度模式下建設(shè)業(yè)主已自動放棄了招標過程中決定誰中標的尋租機會。因而，從機制上分析，乙方不可能去賄賂或感謝誰。

在低價中標制度下，施工方會惡性低價搶標嗎？不會。因為投標前有項目定義文件約定，投標時有評標手段制約，施工過程有履約擔保保證，竣工后有履約誠信評價約束。在這些配套措施約束下，投標人主觀上不會惡意低價搶標，客觀上，即使低價也未必能中標。這里需指出，不同的企業(yè)由于管理標準、工法體系的不同，施工成本并不相同，甚至相差較大，因此在評定標過程中判斷“報價是否低于成本價”往往是無解的，而這也違反低價法中標的原則。

另外，為鼓勵優(yōu)質(zhì)優(yōu)價，招標文件及施工合同須設(shè)置嚴密的“封樣”及質(zhì)量掛鉤等評審制度，對那些質(zhì)量“封樣”及質(zhì)量承諾水平較高的企業(yè)，可予以加分，并且按“封樣”驗收、考核、付費。正如前述深圳某民營企業(yè)的8%，正是對實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價的加分獎勵。

需要注意的是，設(shè)計咨詢類招標不能以價格競爭為主要競爭手段，這是因為設(shè)計咨詢具有智力服務(wù)的特性，不同于工程施工或設(shè)備招標。還有，在一些材料設(shè)備的招標評審中，品牌溢價因素也應(yīng)該在評、定標條件中予以考慮。而屬于《政府采購法》約定的采購對象及招標活動，與本文探討的工程領(lǐng)域最低價中標相比較，有相同之處，又有所差異，應(yīng)注意區(qū)分。

低價法，符合國務(wù)院（2016）34號文件《關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》要求，“逐步確立競爭政策的基礎(chǔ)性地位。”而且，推行低價法競爭制度，還必須配套建立事中監(jiān)督、事后評估的市場誠信評價及保險體系。執(zhí)行低價法的結(jié)果，首先是建設(shè)業(yè)主的利益得到了保證，實現(xiàn)了項目利益最大化。其次是通過價格競爭，淘汰那些靠關(guān)系、管理差的建筑企業(yè)，而創(chuàng)新能力強、管理精細的企業(yè)必將勝出，并代表中國建筑企業(yè)走出國門，參與“一帶一路”項目國際競爭。只有他們才真正具備實力參與國際建筑市場的競爭，因為國際建筑市場實行的正是低價法競爭規(guī)則。當前，“一帶一路”項目需要中國建造、中國標準走出去，建筑業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革需要轉(zhuǎn)型升級，工程建設(shè)領(lǐng)域急需防腐型制度，而低價法競爭規(guī)則正是提高供給端能力、制度防腐的助推劑和奠基石。今天，持續(xù)二十多年的低價中標爭論，再一次面臨十字路口。

（本文轉(zhuǎn)自《建筑時報》，本刊刊登時經(jīng)作者修改）