關(guān)于全過程工程咨詢試點工作的思考

徐小張 （浙江江南工程管理股份有限公司， 浙江 杭州 310013）

0 引 言

經(jīng)濟體制決定工程建設項目管理體制，同時也決定工程建設項目的組織實施方式。原建設部汪光燾部長在任期間發(fā)布了大量的政府文件，試圖與國際慣例更好地接軌，其中《關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項目管理企業(yè)的指導意見》(建市[2003]30 號文)明確提出“為了深化我國工程建設項目組織實施方式改革，培育發(fā)展專業(yè)化的工程總承包和工程項目管理企業(yè)”，對推行項目管理的重要性、必要性、基本概念、主要方式(PM 和 PMC)、推行措施等均有明確的指導意見。此文件的發(fā)布給了中國各類工程咨詢單位極大的啟發(fā)與指引，各類咨詢企業(yè)掀起了轉(zhuǎn)型和更名的熱潮，然而文件發(fā)布至今已有14年，在各類咨詢企業(yè)轉(zhuǎn)型的過程中，的確有部分咨詢企業(yè)完成或基本完成了轉(zhuǎn)型，但多數(shù)企業(yè)雖更名為“工程項目管理咨詢”企業(yè)，卻是“有名無實”，總體并不成功。隨后，住建部自 2006年12 月發(fā)布《建設工程項目管理規(guī)范》開始，至 2016年8月印發(fā)《建筑業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》，期間持續(xù)發(fā)文推動工程總承包與全過程項目管理，為全過程工程咨詢模式的誕生提供了有利的內(nèi)外部條件。

2017年2 月 21 日，國務院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于促進建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》(國辦發(fā)[2017]19 號)，明確要求完善工程建設組織模式，培育全過程工程咨詢，這是在建筑工程全產(chǎn)業(yè)鏈中首次明確提出“全過程工程咨詢”這一概念。主旨是為了適應發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟和建設項目市場國際化需要。培育全過程工程咨詢，是提高工程建設管理和咨詢服務水平，保證工程質(zhì)量和投資效益的重要舉措。隨后，5 月 2 日，住建部下發(fā)了《關(guān)于開展全過程工程咨詢試點工作的通知》(建市[2017]101 號)，正式啟動了全過程工程咨詢試點工作，整個行業(yè)掀起了一股全過程工程咨詢研討熱。

1 全過程工程咨詢服務模式的理解

全過程工程咨詢是一種國際慣例，是一種國際通用的工程建設組織模式，是一項制度設計。工程總承包是建筑產(chǎn)品的生產(chǎn)模式，而全過程工程咨詢是建筑產(chǎn)品的服務模式，包括了技術(shù)咨詢服務和管理咨詢服務，兩者相輔相成，密不可分。采用工程總承包模式的工程有必要、有需求采用全過程工程咨詢服務模式。

全過程工程咨詢服務模式推出的目的是打破傳統(tǒng)碎片化的咨詢服務模式，通過一家單位整體把控整個工程建設產(chǎn)業(yè)鏈，高度整合、有效融合各個服務專業(yè)，有效減低服務成本，變外部協(xié)調(diào)為內(nèi)部協(xié)調(diào)，有效縮短工期，整合優(yōu)化行業(yè)、產(chǎn)業(yè)、人才資源配置，培育一批智力密集型、技術(shù)復合型、管理集約型的工程咨詢服務類企業(yè)。因此，全過程工程咨詢可以理解成一種管理總承包(PMC)，是項目管理的深化和向上下游延伸，打通了咨詢各個環(huán)節(jié)。

1.1 全過程

全過程工程咨詢=全過程+工程咨詢。對于全過程的理解應該是彈性的，即全過程可以理解為項目建設全周期，亦可以理解為建設項目全壽命周期。建設項目全壽命周期一般包括項目的前期(即策劃與決策階段)、項目的建設期(即項目工程設計與工程施工階段)、項目的使用期(即項目的交付保修、運維管理和改造拆除階段)，而項目建設全周期則只包括前兩個階段+保修期，而不包括項目使用期的運維管理和改造拆除內(nèi)容。

1.2 工程咨詢

全過程工程咨詢里面的“工程咨詢”是廣義上的大咨詢，而非狹義上規(guī)劃咨詢、項目咨詢、評估咨詢等前期咨詢工作，其咨詢服務內(nèi)容應當包括全面整合后的工程建設產(chǎn)業(yè)鏈上所需的前期咨詢、設計咨詢、招標代理、造價咨詢、工程監(jiān)理、后期運維及其他相關(guān)服務。

基于全過程的兩種彈性理解，所對應的工程咨詢范圍和內(nèi)容存在本質(zhì)區(qū)別，鑒于國內(nèi)工程咨詢企業(yè)的能力和專長以及建設單位的需求，目前國內(nèi)正在實施的全過程工程咨詢或類似案例絕大部分僅僅覆蓋了項目建設全周期，而非建設項目全壽命周期。

2 全過程工程咨詢的牽頭行業(yè)

自住建部下發(fā)《關(guān)于開展全過程工程咨詢試點工作的通知》以來，監(jiān)理、設計、造價咨詢等企業(yè)和從業(yè)人員倍感鼓舞、積極準備。然而，試點才剛剛開始，市場上卻出現(xiàn)了“全過程工程咨詢應當由設計牽頭實施”的觀點和說法。

習近平總書記在黨的十九大報告中指出，要深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求擴大有效和中高端供給，增強供給結(jié)構(gòu)對需求變化的適應性和靈活性。因此，全過程工程咨詢的服務企業(yè)應積極滿足投資人的需求，根據(jù)社會發(fā)展、技術(shù)進步和市場需求不斷提高自身的技術(shù)能力和管理水平，在充分的市場競爭中持續(xù)成長與進步。

2.1 應滿足投資人的需求，提供形式多樣、各有所長的全過程工程咨詢服務

投資人由于自身的能力、特點和關(guān)注點不同，對項目建設管理的需求也不同。有的投資人對成本管控要求特別高，自然要求咨詢單位能夠提供大量的對標項目成本數(shù)據(jù)信息，有針對性的成本管理制度、流程與方法，這方面造價咨詢企業(yè)有專長；有的投資人對施工過程的質(zhì)量安全管理特別敏感，長期與施工企業(yè)打交道的監(jiān)理企業(yè)有專長；有的投資人對項目前期的時間節(jié)點要求特別緊，這方面項目管理單位有專長；有的投資人對項目業(yè)態(tài)構(gòu)成、戶型的確定、銷售有特別需求，這方面房產(chǎn)開發(fā)企業(yè)最擅長……。諸如此類，不一而足。

近 10年來，在江浙滬地區(qū)，監(jiān)理企業(yè)實施的“監(jiān)理+項目管理服務”(或稱“管監(jiān)合一”)，造價咨詢企業(yè)實施的“以投資控制為主線的全過程咨詢服務”，代建(項目管理)企業(yè)或房產(chǎn)企業(yè)實施的全過程代建，還有政府財政、審計部門要求的“質(zhì)量、安全、進度、管理流程的全方位跟蹤審計”等等可以說都是全過程工程咨詢的不同表現(xiàn)形式，而且都有不少成功的案例，值得政府主管部門、政策制定者調(diào)研、總結(jié)和提煉，以在推行全過程工程咨詢的過程中加以應用。包括行業(yè)內(nèi)專家學者強調(diào)的“國外發(fā)達市場經(jīng)濟國家”，其投資人需求和項目建設管理形式也是多種多樣的，也證明了全過程工程咨詢應當能力優(yōu)先，而非一定由某個專業(yè)領域咨詢企業(yè)來牽頭實施。

2.2 充分的市場競爭，有利于培育健康的全過程工程咨詢行業(yè)

競爭是市場經(jīng)濟的第一原則。合法、有序的競爭對于提高社會生產(chǎn)率，合理配置社會資源具有重要意義。充分的市場競爭可以促使全過程工程咨詢企業(yè)加大人才培養(yǎng)力度、提高技術(shù)能力與管理水平，促進企業(yè)之間、行業(yè)之間的合作、整合、并購與重組，從而提升行業(yè)水平，推動我國工程項目建設管理水平的提高。

在新模式的試點階段，市場上或主管部門如果僅僅認同由設計企業(yè)牽頭來實施全過程工程咨詢，實際上是限制了市場的充分競爭，限制了投資人的自主選擇權(quán)，限制了其他行業(yè)的公平發(fā)展機會，最終也將限制設計行業(yè)自身的進步與提高，無法體現(xiàn)試點階段各行業(yè)取長補短、總結(jié)提煉的目的。事實上，由于我國長期以來設計行業(yè)的工作模式和人才培養(yǎng)模式，大量設計人員并不擅長也不愿意從事項目前期、過程管理等工作。EPC 模式推行以來一直由施工單位主導設計的現(xiàn)狀也印證了上述情況。如果是“僅以設計牽頭的全過程工程咨詢”，勢必造成設計人員不樂意、投資人不滿意、其他行業(yè)不愿意的尷尬局面。

因此，在全過程工程咨詢試點過程中，不宜有“某一行業(yè)牽頭”的說法，應當政府引導、市場選擇，百花齊放。結(jié)合前文對“全過程工程咨詢”的理解，全過程工程咨詢服務企業(yè)應當具備的是前期咨詢、設計咨詢、招標代理、造價咨詢、工程監(jiān)理、后期運維及其他相關(guān)服務的技術(shù)及管理能力或其中某幾項的技術(shù)及管理能力和相關(guān)資源的整合能力，并非是全能型企業(yè)，也并非一定要具備某一項或幾項專業(yè)資質(zhì)。只不過，針對以上能力并結(jié)合目前現(xiàn)有專業(yè)咨詢企業(yè)的實際情況，設計企業(yè)和監(jiān)理企業(yè)轉(zhuǎn)型從事全過程工程咨詢更為便捷。所以，在保證同一項目相關(guān)各方利益回避的基礎上，既可以是設計行業(yè)，也可以是監(jiān)理、造價咨詢、招標代理、項目管理、工程咨詢等相關(guān)行業(yè)來參與和實施全過程工程咨詢服務，憑能力承攬業(yè)務，憑服務贏得客戶，憑實力引領行業(yè)。在制度層面，政府可以首先為全過程工程咨詢市場的多元化試點，營造公平、充分的市場競爭氛圍，過程中不斷完善市場機制，積極發(fā)揮政府的引導作用、服務功能和監(jiān)督管理職能，為全過程工程咨詢試點保駕護航。

3 施工圖設計單位的回避原則

全過程工程咨詢是與工程總承包配套使用的一種權(quán)利制衡。因此，全過程工程咨詢方與設計施工總承包方應嚴格分開，即同一設計單位參與項目的設計施工總承包，就不能成為全過程工程咨詢方，如果允許項目的施工圖設計單位同時承擔本項目的全過程工程咨詢工作，將導致咨詢方與工程實施方利益一體化現(xiàn)象的產(chǎn)生，在國內(nèi)有違招投標法“公平原則”，在國際上有違國際工程界通用的“利益沖突原則”。

3.1 在同一項目中，施工圖設計單位與全過程工程咨詢單位一體化不利于保障投資人的合法權(quán)益

當前，全國正在進行設計、施工一體化的工程總承包(EPC) 試點。在 EPC 模式下，項目施工圖設計單位和施工單位是一體的，兩者的利益是一致的。在這種情況下，顯然需要一家與項目設計、施工單位均無利益關(guān)系的獨立的咨詢單位，幫助投資人判斷設計文件的合理性，設計變更的必要性、經(jīng)濟性。如果咨詢單位與本項目的設計或施工單位存在利益瓜葛，甚至就是一體的，項目投資人的合法權(quán)益將根本無法得到保障。

在非工程總承包模式下，如果由項目的施工圖設計單位同時承擔本項目的全過程工程咨詢工作，也同樣存在設計文件的質(zhì)量由誰評判和把控的問題；設計變更由誰幫助投資人管理的問題；以及如何防止利用設計文件指定材料或設備的問題。

因此，無論采用哪種工程承包模式，都需要有一個獨立于本項目施工圖設計單位、施工單位的咨詢企業(yè)，從維護投資人合法權(quán)益的角度出發(fā)，幫助投資人對工程的設計、施工、成本等進行強有力的管控，對國有投資項目更應如此。

3.2 在同一項目中，施工圖設計單位和全過程工程咨詢單位一體化，不利于工程質(zhì)量與安全管理

設計質(zhì)量對工程質(zhì)量影響巨大。如果設計文件質(zhì)量不佳，輕則造成開裂、滲漏或其他影響使用功能的質(zhì)量問題，重則導致基坑、結(jié)構(gòu)坍塌等質(zhì)量安全事故。由于設計質(zhì)量缺陷的危害性更大，隱蔽性更強，國家專門制定了施工圖審查制度以加強對設計質(zhì)量的管理。但我國的施工圖審查制度僅僅局限于針對強制性條文執(zhí)行情況的審查，內(nèi)容有限，對于使用功能、具體詳細做法等方面的缺陷和問題更是沒有覆蓋到位。因此，在目前國家缺乏對設計質(zhì)量監(jiān)管的情況下，不少民營或外資項目的投資人已經(jīng)采用委托咨詢單位進行設計文件的成本分析與比選，設計優(yōu)化或二次設計等方式，以保證設計文件質(zhì)量。

4 結(jié) 語

全過程工程咨詢未來將成為我國工程建設管理的主要模式。習近平總書記指出，政府與市場在資源配置和經(jīng)濟社會發(fā)展過程中的作用，猶如車之兩輪，鳥之兩翼，不可偏頗，市場作用和政府作用應當是有機統(tǒng)一、相互補充、相互協(xié)調(diào)、相互促進的。全過程工程咨詢既需要政府嚴格監(jiān)管，也需要政府營造公平、充分的市場競爭氛圍。通過試點工作探索和確立好的工作機制，營造好的市場環(huán)境，對于提高國有投資效益、保障工程質(zhì)量安全意義重大。