國內(nèi)城市強(qiáng)度分區(qū)的相關(guān)經(jīng)驗總結(jié)

王霞　葉如海

（南京工業(yè)大學(xué)　江蘇南京　211800）

目前國內(nèi)城市使用的強(qiáng)度分區(qū)制度主要可以概括為兩種：①根據(jù)城市總體規(guī)劃的規(guī)定為上限，強(qiáng)制性要求以控制性詳細(xì)規(guī)劃作為城市用地建設(shè)的法定依據(jù)，尤其是建設(shè)用地面積大于一定規(guī)模的用地。②根據(jù)城市中相關(guān)部門所制定的強(qiáng)度分區(qū)制度作為法定依據(jù)，這種情況主要針對某些用地缺少控規(guī)的編制覆蓋，尤其是建設(shè)用地面積小于一定規(guī)模的用地。這兩種控制方式目前在國內(nèi)被較多城市采納，如廣州《城市規(guī)劃管理辦法實施細(xì)則》、上海和福州的《城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》以及深圳《城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》。對城市開發(fā)強(qiáng)度的控制方式比較特別的主要是武漢市，“分區(qū)、分類”是武漢市對土地開發(fā)強(qiáng)度控制的主要思路：武漢市深入研究了城市空間結(jié)構(gòu)、城市人口密度分布、城市道路交通系統(tǒng)等方面，對城市用地的開發(fā)強(qiáng)度控制出臺了一系列政策和技術(shù)管理規(guī)定。

1　強(qiáng)度分區(qū)中的建設(shè)用地梳理

城市如同復(fù)雜的有機(jī)體，不同功能的建設(shè)用地需要對應(yīng)不同的容積率控制手段。根據(jù)深圳和成都的管理經(jīng)驗，按容積率管理特點(diǎn)差異，將容積率控制手段和確定方法按用地分為4種類型，分別是：居住和商業(yè)辦公用地、工業(yè)和倉儲用地、市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共配套施用地、混合用地等。

2　城市開發(fā)強(qiáng)度分區(qū)方法梳理

城市開發(fā)強(qiáng)度分區(qū)是指通過科學(xué)的規(guī)模預(yù)測、發(fā)展趨勢判斷等手段，使城市的開發(fā)強(qiáng)度在空間上能夠合理布局，達(dá)到城市的社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境效益平衡健康發(fā)展的目標(biāo)。城市開發(fā)強(qiáng)度分區(qū)從方法體系上來講可以分為三個操作階段，即宏觀預(yù)測階段，中觀評判階段和微觀分配階段。

2.1　宏觀預(yù)測層面：預(yù)測城市未來需求建設(shè)總量

在宏觀預(yù)測階段，整合現(xiàn)有土地資源量，分析目前土地供應(yīng)與發(fā)展需求之間的矛盾程度，借鑒世界范圍內(nèi)發(fā)達(dá)國家城市在與我們同處相同發(fā)展階段時采取的相關(guān)措施，總結(jié)評價所借鑒城市的政策控制效果，選用恰當(dāng)?shù)纳鷳B(tài)保護(hù)底線，在保證城市的生態(tài)、社會、經(jīng)濟(jì)能夠均衡發(fā)展的前提下，科學(xué)的預(yù)測未來城市建設(shè)所需要的建設(shè)總量。

2.2　中觀評判層面：城市開發(fā)強(qiáng)度分區(qū)評判

此階段的開發(fā)強(qiáng)度分區(qū)是一項主要工作，在經(jīng)過了宏觀預(yù)測階段得到了未來的建設(shè)需求總量后，開發(fā)強(qiáng)度的分區(qū)是一項重要任務(wù)，也是目前我們國內(nèi)城市所遇到的主要難題。認(rèn)真說來，中觀評判層面是城市開發(fā)強(qiáng)度分區(qū)研究的核心內(nèi)容，包括對城市中觀層面的基準(zhǔn)開發(fā)強(qiáng)度模型構(gòu)建和修正開發(fā)強(qiáng)度模型構(gòu)建，繼而將宏觀預(yù)測階段所得到的建設(shè)量進(jìn)行分配?；鶞?zhǔn)強(qiáng)度模型構(gòu)建和修正強(qiáng)度模型構(gòu)建是中觀層面的主要內(nèi)容，也是城市開發(fā)強(qiáng)度分區(qū)的方法體系中重要的組成部分。

2.3　微觀分配層面：地塊強(qiáng)度分配

在強(qiáng)度分區(qū)體系中的微觀分配階段，主要任務(wù)是對具體地塊的可開發(fā)強(qiáng)度進(jìn)行評價，在得出評價結(jié)果后將上階段的建設(shè)總量進(jìn)行分配，即以街區(qū)的開發(fā)建設(shè)總量為上限，分配至各個具體地塊，各個地塊的建設(shè)量總和不得超過街區(qū)的總建設(shè)量。參考對比發(fā)達(dá)城市的實踐經(jīng)驗，在對具體地塊的可開發(fā)強(qiáng)度進(jìn)行評價時主要考慮城市設(shè)計、道路系統(tǒng)、用地面積等影響因素。

3　國內(nèi)城市開發(fā)強(qiáng)度分區(qū)制度的共同特征

（1）將城市從宏觀層面上分為若干強(qiáng)度分區(qū)。例如上海的開發(fā)強(qiáng)度分區(qū)以內(nèi)環(huán)線內(nèi)部地區(qū)為最高開發(fā)強(qiáng)度控制區(qū)，以內(nèi)環(huán)線和外環(huán)線之間地區(qū)為中高開發(fā)強(qiáng)度控制區(qū)，以外環(huán)線之外地區(qū)為較低開發(fā)強(qiáng)度控制區(qū)。

（2）根據(jù)用地范圍內(nèi)的建筑性質(zhì)和高度來編制相對應(yīng)的開發(fā)強(qiáng)度指標(biāo)和建筑密度，同時也要參照用地所處于的開發(fā)強(qiáng)度分區(qū)類型。

（3）建設(shè)用地的開發(fā)強(qiáng)度和建筑密度由于用地規(guī)模不同而相應(yīng)的進(jìn)行強(qiáng)度折減。用地面積與開發(fā)強(qiáng)度的折減度基本呈正相關(guān)關(guān)系，例如在廣州，用地規(guī)模為4000m2時，折減系數(shù)為100%，用地規(guī)模為10000m2時，折減系數(shù)為60%，折減程度呈線性。

（4）針對國內(nèi)各城市中均普遍存在的特殊政策區(qū)域，例如風(fēng)景保護(hù)區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū)、特殊城市設(shè)計區(qū)等，針對這些區(qū)域均有相應(yīng)的特別管理措施。

（5）各城市均采用開發(fā)強(qiáng)度獎勵等措施，針對部分用地開發(fā)建設(shè)時若能提供給社會公眾使用的開發(fā)空間則可允許在原建設(shè)強(qiáng)度上有所上浮，一般而言，上浮的比例不超過原批準(zhǔn)的建筑面積的20%。

就目前國內(nèi)發(fā)展現(xiàn)狀看來，城市開發(fā)強(qiáng)度方法應(yīng)用的個體特性較為明顯，普適性稍顯不足，這對強(qiáng)度分區(qū)制度的推廣應(yīng)用造成了一定的難度。未來我國仍處在大規(guī)模的城鎮(zhèn)化過程中，除一線城市以外，國內(nèi)其他城市都將面臨土地供需矛盾突出和人口資源需求壓力較大的狀況，強(qiáng)度分區(qū)是城市發(fā)展過程中必將面臨的抉擇，因此，城市開發(fā)強(qiáng)度分區(qū)方法需要對其如何提高應(yīng)用的普適性進(jìn)行研究。