政府協(xié)同治理研究

■肖梅

山東行政學(xué)院 山東濟(jì)南 250000

協(xié)同治理是一種新的治理模式，其在實(shí)踐中的發(fā)展超前于相關(guān)理論研究。關(guān)于協(xié)同治理的概念、運(yùn)作邏輯和作用是目前比較前沿的研究領(lǐng)域。本文認(rèn)為，協(xié)同治理是一種制度安排，在這種制度環(huán)境下，某個(gè)議題的利益相關(guān)者是多元的，可以包括政府、事業(yè)單位等公共部門，企業(yè)、社會(huì)組織以及個(gè)人等主體，這些多元化主體有共同的治理目標(biāo)，彼此之間相互依賴相互信任，以共同的規(guī)則為基礎(chǔ)，通過共同協(xié)商，采取行動(dòng)措施，解決靠單獨(dú)一元主體無法解決的社會(huì)事務(wù)，減少?zèng)_突，增進(jìn)社會(huì)價(jià)值。

一、協(xié)同治理的必要性

古往今來，人類社會(huì)一直在尋找解決公共事務(wù)的最優(yōu)機(jī)制，如市場機(jī)制是人類迄今為止發(fā)現(xiàn)的配置資源的最有效機(jī)制，政府的公共權(quán)威也不失為一種解決公共難題的有效機(jī)制。當(dāng)市場失靈和政府失靈同時(shí)存在時(shí)，社會(huì)組織獨(dú)特的運(yùn)行機(jī)制往往會(huì)成為市場和政府的有效補(bǔ)充。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，科學(xué)技術(shù)水平的提高，人類社會(huì)越來越復(fù)雜，單靠一種機(jī)制，很難實(shí)現(xiàn)對(duì)復(fù)雜的公共難題的有效治理，因此多元合作日益成為公共管理領(lǐng)域的發(fā)展方向。政府部門之間、政府和市場之間、政府和社會(huì)之間一方面要有明確的責(zé)任分工，一方面也要跨界合作。這就是協(xié)同治理逐漸興起的大背景。

具體地看，協(xié)同治理日益被重視，源于兩個(gè)因素：一是日益增加的社會(huì)復(fù)雜性。我們所處的時(shí)代是一個(gè)不斷變革的時(shí)代，變革使社會(huì)成員面臨更多的不確定性。例如每個(gè)人所處的環(huán)境在變化，每個(gè)人在整個(gè)社會(huì)利益結(jié)構(gòu)中的地位在變化，每個(gè)人的未來都面臨更大的不確定性。這種不確定性導(dǎo)致社會(huì)成員的焦慮程度增加，從而在整個(gè)社會(huì)的治理過程中會(huì)受到更多非理性因素的干擾，增加了社會(huì)治理的難度。相對(duì)于個(gè)體的非理性，多主體的協(xié)同治理更加理性，更容易達(dá)到提升社會(huì)，實(shí)現(xiàn)善治的目標(biāo)。協(xié)同治理發(fā)展的另一個(gè)因素是當(dāng)前的公共治理中面臨更多的治理難題。這些治理難題是指那些由于信息不對(duì)稱、環(huán)境變化等原因難以明確界定和有效解決的公共問題。

面對(duì)治理難題，以往的治理方式日益失靈。傳統(tǒng)上將現(xiàn)代社會(huì)分為國家、市場和社會(huì)三個(gè)領(lǐng)域，對(duì)應(yīng)的部門分別是政府、企業(yè)和社會(huì)組織三大類組織。通常來說，國家領(lǐng)域的責(zé)任由政府負(fù)責(zé)，生產(chǎn)、交換等市場領(lǐng)域的問題由企業(yè)解決，公益慈善領(lǐng)域的問題由社會(huì)組織負(fù)責(zé)。但是因?yàn)樯鐣?huì)的日益復(fù)雜性和公共治理難題的棘手性使一元的治理主體很難應(yīng)對(duì)，從而導(dǎo)致治理系統(tǒng)不斷開放，引入各個(gè)利益相關(guān)主體，使多部門、多組織協(xié)同治理成為必然選擇。

2 目前協(xié)同治理中存在的問題

2.1 政府部門的壟斷性

行政壟斷是中國特有的現(xiàn)象，包括政府壟斷和政府授予壟斷。以公共物品為例，一般認(rèn)為公共物品具有非排他性和非競爭性，市場無法提供，因此應(yīng)由政府提供。改革開放前，我國公共物品的提供，供給主體是人民公社和單位，政府通過人民公社和公有制單位壟斷供給公共物品。改革開放后，生產(chǎn)資料所有制形式呈多元化發(fā)展，除政府以外的其他主體如企業(yè)、社會(huì)組織、公眾等亦掌握大量社會(huì)資源，公共物品的提供日益多元化，但是政府仍然是提供公共物品的主要主體。隨著人民生活水平的提高，對(duì)公共產(chǎn)品數(shù)量和質(zhì)量的要求都不斷提高。加之不同人群對(duì)公共物品的需求存在明顯的差異化，使政府這種自上而下的普惠制公共物品提供模式表現(xiàn)出各種弊端：供給不足、供給過剩、資源浪費(fèi)、效率低下，難以實(shí)現(xiàn)公共資源的合理配置，出現(xiàn)在公共物品提供領(lǐng)域的政府失靈現(xiàn)象。

2.2 過于垂直化的組織結(jié)構(gòu)

政府作為國家統(tǒng)治和社會(huì)管理的機(jī)關(guān)，其組織特點(diǎn)是自上而下的科層制組織，是一種垂直化的組織結(jié)構(gòu)。另外，中國的行政體制是典型的條塊分割的矩形結(jié)構(gòu)。為加強(qiáng)中央的集中管理和宏觀調(diào)控,有的行政管理部門采用中央垂直管理的模式。這種模式能夠確保中央權(quán)威，整體統(tǒng)籌管理，有利于平衡中央和各地方的關(guān)系。但是這種模式的弊端是容易造成條塊分割，

導(dǎo)致政府的管理和提供的服務(wù)趨于碎片化。

2.3 封閉的決策過程

政府決策是國家行政機(jī)關(guān)在法定的權(quán)力和職責(zé)范圍內(nèi)，按

照一定的程序和方法而做出的處理國家公共事務(wù)的決定。政府

的決策過程是一個(gè)嚴(yán)格的法定程序，包括調(diào)研、分析、制定政策、發(fā)布、執(zhí)行和監(jiān)督反饋等環(huán)節(jié)。在傳統(tǒng)的專制社會(huì)，行政決策的權(quán)力歸少數(shù)統(tǒng)治者所有，決策過程往往是封閉的、主觀的和隨意的。我們的政府是為人民服務(wù)的政府，政府決策總是以人民利益和公共利益為出發(fā)點(diǎn)的。但是因?yàn)樾姓w制、信息技術(shù)條件以及公眾的專業(yè)化水平等條件的限制，政府的決策過程往往與公眾溝通不足，表現(xiàn)出封閉性的特點(diǎn)。

2.4 有限的公眾參與

社會(huì)進(jìn)步需要發(fā)動(dòng)最廣泛民眾的參與。十八大提出國家治理現(xiàn)代化的命題。治理的核心理念在于多方參與，而公眾是社會(huì)建設(shè)的主體，是參與社會(huì)治理的不可或缺的主體。公眾參與能夠直接體現(xiàn)民主政治，能夠有效實(shí)現(xiàn)公民的各項(xiàng)權(quán)利，也是限制和監(jiān)督公共權(quán)力濫用的有效手段。我國民眾參與行政的形式有聽證會(huì)、接受政府咨詢、與政府協(xié)商等。公民參與行政在我國經(jīng)歷了從無到有的發(fā)展過程，目前仍存在許多困境需要解決，最主要表現(xiàn)在公民參與不足，參與的動(dòng)力和能力不夠，參與的廣度和深度不夠，參與的效果不夠等方面。

3 實(shí)現(xiàn)有效協(xié)同治理的路徑

3.1 明確參與主體的角色定位

首先要明確各參與主體在協(xié)同治理中的角色定位。十八大以來，黨就政府機(jī)構(gòu)改革和政府職能轉(zhuǎn)變做出了重大部署。十九大后的政府機(jī)構(gòu)改革更加注重黨政機(jī)關(guān)的協(xié)同作用。目前的改革是全面的改革，包括經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革，也包括社會(huì)領(lǐng)域的改革。十九大報(bào)告指出十八大后我們的改革著力增強(qiáng)改革系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，深化拓展改革廣度和深度。這種協(xié)同性不僅在治理目標(biāo)上表現(xiàn)為五位一體的協(xié)同性，在治理結(jié)構(gòu)上也表現(xiàn)為各個(gè)治理主體的協(xié)同性，包括政府、市場和社會(huì)三大類組織的協(xié)同治理。黨的十九大報(bào)告指出社會(huì)治理要建設(shè)制度，完善體制，明確提出黨委、政府、社會(huì)、公眾等多元參與的治理格局，打破以往政府是社會(huì)治理唯一主體的思想局限，提出通過法治化確立各參與主體的合法地位，從而形成共治共建共享的社會(huì)治理格局。

3.2 進(jìn)行政府組織扁平化改革

應(yīng)改變?cè)瓉磉^度垂直化的組織結(jié)構(gòu)，通過改革優(yōu)化，向扁平化、網(wǎng)絡(luò)化的組織結(jié)構(gòu)過度。政府的科層制組織源于西方，科層制的組織是自上而下的金字塔結(jié)構(gòu)，部門分工以專業(yè)化為基礎(chǔ)，組織的運(yùn)行由自上而下的權(quán)威體系保障。人事的晉升與選拔基于績效，績效的評(píng)價(jià)體系由上級(jí)制定?？茖又朴兄诖_保行政過程的合法性，但是科層制容易產(chǎn)生僵化、煩瑣、低效、脫離人民群眾的弊端。政府的扁平化改革能夠減少管理層級(jí)，降低運(yùn)行成本，能夠更好地跟基層實(shí)際相結(jié)合，增加應(yīng)對(duì)能力。在政府協(xié)同治理過程中，扁平化的政府組織結(jié)構(gòu)容易實(shí)現(xiàn)分權(quán)管理，從而提升管理效率。

3.3 培育公眾參與的文化氛圍

要激發(fā)參與個(gè)體的公共精神，增強(qiáng)其參與公共事務(wù)的責(zé)任意識(shí)和熱情。通過加強(qiáng)社會(huì)信任增加社會(huì)資本，減少處理公共事務(wù)的交易成本，在參與個(gè)體之間形成穩(wěn)定的伙伴關(guān)系。協(xié)同治理是實(shí)現(xiàn)公眾參與的有效形式，能夠起到增進(jìn)社會(huì)主義民主的重要作用。十九大報(bào)告提出，中國共產(chǎn)黨人的初心和使命，就是為中國人民謀幸福。人民的幸福需要人民的參與。社會(huì)組織是公眾參與政府決策的有效平臺(tái)。目前社會(huì)成員生存模式日益原子化，群體的需求要通過一定的組織形式表達(dá)出來才更有話語權(quán)和影響力。因此社會(huì)組織是公眾參與不可或缺的平臺(tái)。但是社會(huì)組織在我國發(fā)展整體不足，需要由政府來幫助其進(jìn)一步發(fā)展。現(xiàn)階段政府對(duì)社會(huì)組織的支持主要表現(xiàn)在政府購買社會(huì)組織提供的服務(wù)和政府主辦社會(huì)組織服務(wù)等方面。

3.4 完善政府協(xié)調(diào)治理的相關(guān)制度

要建設(shè)有利于發(fā)展協(xié)同治理的制度環(huán)境。十九大提出要增強(qiáng)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)力、思想引領(lǐng)力、群眾組織力、社會(huì)號(hào)召力，堅(jiān)持人民當(dāng)家做主。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一是社會(huì)主義政治發(fā)展的必然要求。必須堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度，鞏固和發(fā)展最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線，發(fā)展社會(huì)主義協(xié)商民主，健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，保證人民當(dāng)家做主落實(shí)到國家政治生活和社會(huì)生活之

中。國家應(yīng)出臺(tái)專門的協(xié)同治理法律，從法律的高度來保障公民、社會(huì)組織、企業(yè)等主體參與公共治理的責(zé)任和義務(wù)。地方政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r，出臺(tái)相應(yīng)的地方性法規(guī)，明確多方參與協(xié)同治理的范圍、程序、責(zé)任和權(quán)利，使協(xié)同治理有法可依，減少隨意性和主觀性，提高有效性。