存量優(yōu)先理念的城市產業(yè)園區(qū)轉型發(fā)展芻議

陳眉舞，張馳

(1.南京大學城市規(guī)劃設計研究院，江蘇 南京210093；2.南京大學商學院，江蘇 南京 210093)

0 引言

快速土地擴張的階段對我國大多數城市而言已經終結[1]。中國發(fā)展進入新常態(tài)，正從規(guī)模速度型粗放增長轉向質量效益型集約增長?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃》指出，城市規(guī)劃要由擴張性規(guī)劃逐步轉向限定城市邊界、優(yōu)化空間結構的規(guī)劃。近年北京、上海、南京等一些城市也先后提出建設用地“零增長”、“負增長”的規(guī)劃新思路。2018年7月，新成立的自然資源部印發(fā)《關于健全建設用地“增存掛鉤”機制的通知》（[2018]1號），要求強力破除土地資源無效低效供給，提高資源供給質量和效率。

面對新的“收縮”環(huán)境，中國城鄉(xiāng)規(guī)劃研究和實踐要突破“必須增長”的觀念，樹立新常態(tài)下“精明增長”與“精明收縮”并存的新理念[2]。中國城市產業(yè)園區(qū)是改革開放的產物，當前各類產業(yè)園區(qū)已進入成長和提升關鍵期，為了在新一輪發(fā)展中搶先實施轉型升級，及早實現從“量的擴張”到“質的提升”，增強園區(qū)綜合競爭力，進一步實踐“高水平發(fā)展”模式，產業(yè)園區(qū)必須積極加快產業(yè)結構調整，推動園區(qū)“二次開發(fā)”[3]。在這一過程中，如何對既有土地空間資源進行“精耕細作”，提升存量資源的利用效益，成為園區(qū)未來更新規(guī)劃關注的重點。

1 城市產業(yè)園區(qū)發(fā)展瓶頸中的共性問題

1.1 產業(yè)趨同與新動能不足

20世紀末以來的城市GDP追逐和城市 “園區(qū)熱”導致大量產業(yè)園區(qū)的誕生，園區(qū)內部產業(yè)之間、同一城市不同園區(qū)之間，同類產業(yè)或產品存在盲目招商、重復投資和產能過剩問題。此外，進入新的歷史時期，國際經濟形勢動蕩，國內經濟面臨下行壓力，由此帶來各地產業(yè)園區(qū)產業(yè)結構調整和產業(yè)升級的困難，產業(yè)新動能不足，高技術、高附加值產業(yè)成長較為緩慢。

1.2 土地利用粗放與效益偏低

長期以來園區(qū)工業(yè)企業(yè)可通過低廉的價格獲得大量工業(yè)用地，形成了重擴張輕挖潛、重規(guī)模輕效率的粗放使用模式。同時，近年來我國部分開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)不同程度存在土地閑置問題。2012年國家土地督察公告（第5號、第6號)特別指出，2011年國家土地督察系統(tǒng)例行督察的64個地級以上城市中，有43個城市918個項目存在土地閑置問題，涉及面積8.84萬畝。

1.3 特色環(huán)境與服務配套薄弱

雖然絕大多數城市產業(yè)園區(qū)的管理比較扁平化，服務和辦事效率較高，但缺少配套服務支撐體系，且管理和后勤服務體系方面與發(fā)達國家的產業(yè)園區(qū)相比差距是比較大的。由于大多數產業(yè)園區(qū)的區(qū)位設置在城市新區(qū)，相對獨立，與原有城市中心距離較遠，容易產生“工業(yè)飛地”現象。園區(qū)總體環(huán)境缺乏特色，人性化考慮不足[5]，缺乏居住、生活、娛樂、休閑、運動的配套設施。

2 存量優(yōu)先理念的園區(qū)轉型模式思考

2.1 產業(yè)升級與園區(qū)轉型的態(tài)勢分析

當前，全球正進入第四次產業(yè)轉移：一些發(fā)達國家提出“再工業(yè)化”口號進行制造業(yè)回流；許多跨國經濟體為了降低制造業(yè)成本，也在全球展開了新一輪的產業(yè)布局調整；全球各國都將新興產業(yè)發(fā)展作為新的經濟增長點。作為重要經濟發(fā)展載體的我國城市產業(yè)園區(qū)，應順應新的發(fā)展形勢對園區(qū)產業(yè)結構作出調整。

從上海、蘇南等地產業(yè)園區(qū)發(fā)展態(tài)勢看，大量以制造加工為主的產業(yè)正在逐步遷移出園區(qū)，服務業(yè)正在快速發(fā)展。有研究統(tǒng)計，2004-2010期間，蘇州工業(yè)園區(qū)的服務業(yè)增加值占GDP比重從23%增至31%，工業(yè)產值增加值占GDP比重由68%降至62%[4]。產業(yè)的轉型升級使得園區(qū)中一些低能級、產效低的企業(yè)逐漸退出，大量低效的工業(yè)用地面臨著更新再利用以發(fā)展新的產業(yè)。

產業(yè)園區(qū)自身成長周期分為起步、發(fā)展和成熟三個階段，許多園區(qū)正漸漸從純粹生產活動聚集“特殊政策區(qū)”屬性淡化出來[6]。園區(qū)功能從單一特征走向多元綜合，從單純的工業(yè)集聚功能轉向城市綜合功能。原先處于城市邊緣區(qū)的工業(yè)園區(qū)在向主城融入的過程中，勢必要轉變工業(yè)用地占主導的地位，大部分的工業(yè)用地需被更新再利用為商住用地和公共服務設施用地來補充城市的生活功能。

2.2 園區(qū)轉型的核心目標是高質量增長

“我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段”，中央經濟工作會議把黨的十九大報告作出的這一重大判斷，進一步明確為新時代我國經濟發(fā)展的基本特征，進而作出了推動高質量發(fā)展的重大部署。產業(yè)園區(qū)的高質量發(fā)展，必須摒棄傳統(tǒng)的產業(yè)園區(qū)以單一地均工業(yè)產出為標準的績效考核方式，側重供給側改革、產業(yè)結構性調整、園區(qū)可持續(xù)運營能力、園區(qū)與城市功能的健康互動關系，轉而建立與高質量發(fā)展相適應的、能夠引領高質量發(fā)展的綜合評價指標體系，尤其是突出對增量用地優(yōu)化職能的考核，可根據各地區(qū)處置批而未供和閑置土地的任務完成情況實行指標獎勵和核減，在特定時期，甚至應允許園區(qū)為了“調結構”出現陣痛性GDP減量。

2.3 園區(qū)轉型的理想愿景是產城融合

產城融合就是要實現人的發(fā)展與社會的、經濟的、產業(yè)的、生態(tài)環(huán)境的良性互動和深度融合[7]。它是一項城市發(fā)展的系統(tǒng)工程，而城市產業(yè)園區(qū)正是實踐產城融合的最佳載體。未來產業(yè)園區(qū)發(fā)展的側重點將圍繞人的發(fā)展和人的需求。在產業(yè)組織過程中，要結合主導產業(yè)的不同需求及特點，既要配備與生產緊密結合的生產性服務業(yè)，又要配套與居民尤其是產業(yè)人才生活息息相關的生活性服務業(yè)，形成網絡化產業(yè)關聯結構，以產興城，以城促產，打造高品質可共享的城市理想空間。

2.4 園區(qū)轉型的優(yōu)先路徑是存量更新

基于很多城市產業(yè)園區(qū)增量用地明顯受到約束，存量用地又使用極其粗放的現實狀況，應重點實施以存量工業(yè)用地更新為優(yōu)先策略的園區(qū)空間轉型，并同步實施綜合環(huán)境品質與空間品質的提升。

就存量工業(yè)用地更新的類型而言，可分為：①工業(yè)用地產業(yè)升級型。在符合規(guī)劃導向的情形下，鼓勵提高容積率，對符合政府產業(yè)升級導向的更新提供財政激勵。②工業(yè)用地轉為商住、辦公或科研用地。在符合規(guī)劃導向且配建城市公共服務和補交土地出讓金的情形下，允許工業(yè)用地轉變?yōu)槠渌玫?。③工業(yè)用地轉為公服用地和綠地。在工業(yè)用地比例偏高和商業(yè)房地產都過剩的城市，政府要主導或引導部分工業(yè)用地轉變?yōu)楣卜赵O施用地和城市綠地。

就存量工業(yè)用地更新模式而言，可分為：①原業(yè)主主導型。允許有變更土地性質意愿的原業(yè)主在滿足補交土地出讓金和配建相關公共服務設施的要求后，通過協議出讓的方式直接變更土地性質進行更新改造。②市場主導型。原業(yè)主有更新意愿但缺乏資金的狀況下，允許通過市場引入開發(fā)商，在滿足補交土地出讓金和配建相關公共服務設施的要求后，通過協議出讓的方式直接變更土地性質，由原業(yè)主和開發(fā)商組成的聯合體共同進行更新開發(fā)。③政府主導型。政府通過回購土地再招拍掛出讓的形式完成更新。當前的這種模式由于土地收儲成本高，地方政府財政不足容易陷入困境?？山梃b臺灣地區(qū)市地重劃和區(qū)段征收的經驗、美國棕地改造中的經驗、倫敦道克蘭碼頭的開發(fā)經驗等多樣化運作模式進行改進。

除了原有工業(yè)存量的更新，園區(qū)的整體空間品質提升格外重要。一方面可在住建部“城市雙修”（生態(tài)修復、城市修補）試點城市相關經驗的基礎上，進一步將“雙修”的技術與方法應用到產業(yè)園區(qū)的生態(tài)化改造上來；另一方面鼓勵采取積極的“微更新”手法，既有針對建筑的修補性更新、針對功能的提升更新，又有以城市生活為價值取向的多元更新。

2.5 園區(qū)轉型的根本保障是政策創(chuàng)新

園區(qū)存量用地更新中的難點是各方利益博弈，如果說增量規(guī)劃是利益的分配過程，那么存量規(guī)劃就是利益的調整過程，必然存在一定不可調和性，解決好的關鍵是制度政策。從解決客觀現實問題出發(fā)，“存量型城市設計”的思路[3]，依然是目前較好的方式。從長遠角度看，必須制定相應的制度政策，將進行土地再開發(fā)所必須的交易成本，減少到再開發(fā)所帶來的收益之下，才能很好地實現園區(qū)可持續(xù)的“二次開發(fā)”，獲得理想的綜合效益提升。

此外，基于當代整個城市治理模式的轉變[8]，園區(qū)未來的管理體制必然會出現從自上而下到多元共治的轉變。政府、市場與社會協作將成為未來的主流，在符合城市整體利益和園區(qū)轉型定位前提下[9]，應優(yōu)先倡導既降低原土地權利人的市場風險，鼓勵其積極參與改造，又通過公益貢獻的要求將一部分公共利益返還給社會，從而取得多贏局面。

3 結語

新常態(tài)下，園區(qū)空間與產業(yè)經濟的發(fā)展面臨轉型陣痛期。在產城融合理想愿景下，應優(yōu)先將存量用地作為工作發(fā)力點，推動產業(yè)園區(qū)走高品質空間和高質量產業(yè)雙贏的轉型之路。

從規(guī)劃頂層設計角度，未來產業(yè)園區(qū)轉型規(guī)劃可搭建如下適應性框架：現狀分析與產業(yè)評估；區(qū)域審視與功能定位再研判；產業(yè)發(fā)展目標與產業(yè)選擇；產業(yè)空間布局重構規(guī)劃；產城融合發(fā)展研究；用地更新模式研究；體制機制創(chuàng)新研究；分期建設與近期行動規(guī)劃。作為改革開放產物的中國城市產業(yè)園區(qū)，是實現“職住平衡”的空間載體，也是城市能級跨越的重要戰(zhàn)略支撐。