城市公共交通管理體系中定制公交的引入
——以經(jīng)濟(jì)法為視角*

牛子墨

(南京財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 210000)

一、定制公交的概念

定制公交起源于美國(guó)，之所以稱其為“定制”，是因?yàn)槠渚哂小靶枨蟆憫?yīng)”的特點(diǎn)，即乘客自主決定其需求的起訖點(diǎn)，當(dāng)乘客人數(shù)達(dá)到交通工具提供方足以盈利的程度時(shí)，交通工具提供方響應(yīng)乘客需求臨時(shí)開通該車次的定制公交。定制公交靈活機(jī)動(dòng)的運(yùn)營(yíng)模式顯然不同于傳統(tǒng)公交固定時(shí)間、固定地點(diǎn)以及固定路線的模式，因此不論是其內(nèi)部的組織管理還是其處于城市公共交通體系下所需要接受的政府管理，都與傳統(tǒng)公交有所差異。

城市公共交通體系服務(wù)于廣大市民的公共利益，具有公益性。定制公交從屬于這種公共交通體系，理應(yīng)肯定其公益化的屬性。但從定制公交服務(wù)的群體來看，其服務(wù)對(duì)象主要是城市通勤者，一般情況下只有他們需要乘坐這種自主選擇起訖點(diǎn)模式的公交車——而這一部分人相對(duì)較少，有的學(xué)者據(jù)此認(rèn)為定制公交實(shí)為私人產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)將之命名為“商務(wù)大巴”，而非將其納入到城市公共交通體系中予以規(guī)制和管理，完全的市場(chǎng)化才是其運(yùn)營(yíng)管理模式的應(yīng)然選擇。

筆者認(rèn)為，定制公交服務(wù)的人群雖然有限，但這一人群并沒有完全特定化。如單位通勤車等特定了乘坐主體的運(yùn)營(yíng)車輛，他們并非直接服務(wù)于社會(huì)公共利益，理應(yīng)不納入城市公共交通體系。但對(duì)于定制公交來說，所有市民均享有是否選擇乘坐的權(quán)利，盡管通常情況下只有上下班的通勤者會(huì)選擇乘坐，但其沒有排斥非通勤者也來消費(fèi)乘坐。如果僅從服務(wù)人群多少的角度看，每一輛公交車都有其特定線路，考慮到其僅服務(wù)于線路周邊的市民群體，那是否說明所有的公交車都是私人產(chǎn)品、不該納入城市公共交通管理體系中呢？這一說法顯然是站不住腳的。因此，將定制公交納入城市公共交通體系中予以管理和規(guī)制是合理的，具體的規(guī)制措施也是值得研究的。

二、定制公交的特點(diǎn)及其與其他交通方式的區(qū)別

(一)定制公交的特點(diǎn)

1．科技支持

互聯(lián)網(wǎng)的普及為定制公交在我國(guó)城市的引入和發(fā)展提供了很高的可行性。不同于傳統(tǒng)公交先由公交管理部門規(guī)劃好線路后固定車輛運(yùn)行頻次、站點(diǎn)及行程路線，定制公交的乘客可通過網(wǎng)站或手機(jī)APP自主選擇乘車起訖點(diǎn)、乘車時(shí)間等信息，運(yùn)營(yíng)方通過大數(shù)據(jù)以及智能交通系統(tǒng)高效地調(diào)度車輛資源、規(guī)劃行車路線。顯然科技支持下的定制公交對(duì)于乘客和運(yùn)營(yíng)者都是更為便捷的。

2．快速靈活

不同于傳統(tǒng)公交系統(tǒng)設(shè)置多個(gè)固定站點(diǎn)的模式，定制公交以中間不?？?、無上下車乘客的“一站直達(dá)”的模式確保其運(yùn)行速度。這種一站直達(dá)的模式需要提前依據(jù)乘客所指定的起訖點(diǎn)先規(guī)劃處一條最佳線路，但這一線路并不固定，當(dāng)出現(xiàn)交通擁堵或其他特殊情況影響車輛快速同行時(shí)，定制公交可以靈活調(diào)整以確保用最短的時(shí)間完成任務(wù)。與此同時(shí)，相關(guān)法規(guī)還可以給予定制公交走公交專用道的權(quán)利，以鼓勵(lì)定制公交的發(fā)展。

3．緩解高峰期的交通擁堵

對(duì)大城市來說，早晚上下班期間的交通運(yùn)行狀況異常擁堵，普通公交車在其固定路線上往往行車?yán)щy。這樣一來，原本乘坐公交車的上班族就更加偏向于打車或自駕車——由此交通狀況更加擁堵，形成惡性循環(huán)。定制公交的開通可以使很多上班族在早晚高峰避開擁堵路段，節(jié)約上下班時(shí)間成本，早晚高峰的交通擁堵也可以因此得到緩解。

4．減少污染、保護(hù)環(huán)境

當(dāng)前中國(guó)的城市環(huán)境污染問題日益嚴(yán)峻，霧霾成為越來越多城市難解的困擾。而霧霾問題的主要原因之一就是大量的機(jī)動(dòng)車尾氣排放無法得到有效控制，從而引發(fā)大氣污染，進(jìn)而危害市民健康、制約城市發(fā)展。政府基于這一考慮，不斷倡導(dǎo)綠色出行、減少尾氣排放、防止大氣污染，定制公交作為城市公共交通體系的一員，有能力為綠色交通做出貢獻(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，運(yùn)行一輛45座的定制公交大巴，大約可以減少20多輛私家車出行，這無疑是符合綠色出行倡議的[1]。

5．乘車環(huán)境舒適

因?yàn)槎ㄖ乒贿\(yùn)用的是乘客選擇—運(yùn)營(yíng)方響應(yīng)的車輛開通模式，所以運(yùn)營(yíng)方可以根據(jù)乘客人數(shù)配置車輛資源，從而確保一人一座。在車型的選擇方面，旅游大巴、商業(yè)大巴等服務(wù)設(shè)施齊全的優(yōu)質(zhì)車型，可以更好地服務(wù)乘客，從而吸引更多客源。當(dāng)然，定制公交的乘車費(fèi)用也要比普通公交和地鐵費(fèi)用高，但理論上仍然可以做到低于出租車價(jià)格。

(二)定制公交與其他交通方式的區(qū)別

影響乘客選擇出行交通工具的因素有很多種，包括交通工具運(yùn)行時(shí)間、乘坐費(fèi)用、便捷度以及服務(wù)質(zhì)量等。幾種常規(guī)的公共交通工具在各方面有一定互補(bǔ)，如地鐵和普通公交比出租車更便宜但運(yùn)行速度和服務(wù)質(zhì)量不及出租車，那么定制公交為我們探索一種介于二者之間的公共交通方式提供了新的視角。

1．與小汽車的區(qū)別

不論是自駕車、出租車還是網(wǎng)約車，早晚高峰期都無法避開道路擁堵。但定制公交可以走公交專用道，可以在一定程度上優(yōu)先于小汽車避開擁堵。同時(shí)，定制公交的票價(jià)也遠(yuǎn)低于乘坐出租車和網(wǎng)約車的費(fèi)用，但在服務(wù)上仍然是一人一座，并且擁有軟座、車載電視和無線網(wǎng)絡(luò)等服務(wù)，性價(jià)比遠(yuǎn)高于后者。與自駕車相比，乘坐定制公交可以使通勤上班族避免消耗精力自己開車所帶來的疲勞。

2．與地鐵和普通公交的區(qū)別

前文提到過，普通公交由公交管理部門先行規(guī)劃路線和站點(diǎn)，線路開通后固定性強(qiáng)，不宜輕易更改。同時(shí)，普通公交和地鐵?？空据^多，上下客次數(shù)頻繁。而定制公交確定了起訖點(diǎn)，實(shí)行“一站到底”，并且可以根據(jù)交通狀況調(diào)整路線，更加靈活快捷。而且常規(guī)公交和地鐵無法確保一人一座，在高峰時(shí)段車廂內(nèi)往往異常擁擠，車廂外往往連上車都成問題，這些無疑都嚴(yán)重影響了乘客的乘車體驗(yàn)。相比之下，定制公交極大地提高了服務(wù)質(zhì)量，也正是因?yàn)楦咂焚|(zhì)的服務(wù)，定制公交的乘車費(fèi)用也要比地鐵和普通公交更高。

三、經(jīng)濟(jì)法視角下定制公交的規(guī)制建議

隨著定制公交的發(fā)展，越來越多的城市開通了這一新型公共交通模式。青島成為國(guó)內(nèi)第一個(gè)開通定制公交的城市，首批線路的實(shí)際載客率達(dá)到了100%[2]，截止到2018年青島已相繼開通百余條定制公交線路，并且新線路與滴滴出行深度合作，最大程度地滿足市民的出行需求。與青島定制公交良好的發(fā)展勢(shì)頭不同，定制公交在南京則遭遇了“水土不服”的尷尬境地。

在南京，揚(yáng)子公交最早開通了橋北直達(dá)新街口等核心商圈的定制公交，但不久便遇冷。因?yàn)榈罔F三號(hào)線的開通使得市民更愿意乘坐地鐵，該線路的定制公交短時(shí)間內(nèi)就從八條減少到了兩條。可見，在定制公交的線路規(guī)劃上，公交企業(yè)應(yīng)該詳細(xì)分析開通該線路后的競(jìng)爭(zhēng)力以及潛在的客源情況。政府應(yīng)當(dāng)給予公交企業(yè)適當(dāng)?shù)膸椭?，如幫助其了解其他交通方式的工程進(jìn)度、協(xié)助其調(diào)查分析市民的出行狀況，尤其是乘車起訖點(diǎn)、乘車時(shí)間、次數(shù)乃至出行目的等等。除了具體的支持措施，政府還應(yīng)該在立法方面對(duì)定制公交的運(yùn)行和發(fā)展予以規(guī)范。

(一)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法視角下的公交乘客

當(dāng)前大部分定制公交的約車模式是先預(yù)約，預(yù)約成功后付款，最后憑付款憑證或身份憑證乘車。有的定制公交企業(yè)由于管理不規(guī)范，在乘客付款后上車前臨時(shí)變更上車地點(diǎn)，而變更后對(duì)乘客通知不及時(shí)甚至不通知乘客——很明顯這嚴(yán)重侵害了乘客作為消費(fèi)者的合法權(quán)益。前文提到過，定制公交主要服務(wù)于通勤的上班族，乘客基于合理信賴選擇定制公交以最大程度節(jié)約時(shí)間成本。政府應(yīng)當(dāng)制定和發(fā)布相應(yīng)政府規(guī)章或政策性文件，懲治相關(guān)公交企業(yè)的不法行為，以規(guī)范引導(dǎo)定制公交的發(fā)展

(二)嚴(yán)格規(guī)范市場(chǎng)準(zhǔn)入條件

以南京為例，近些年除了公交企業(yè)外，小豬巴士、嗒嗒巴士等純民營(yíng)定制巴士平臺(tái)也相繼上線，這些社會(huì)平臺(tái)的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件非常寬松，平臺(tái)質(zhì)量良莠不齊，乘客的權(quán)益也因此難以得到有效保障。當(dāng)然，政府也不能一刀切地禁止社會(huì)平臺(tái)進(jìn)入定制公交市場(chǎng)，而應(yīng)該在資質(zhì)條件、資產(chǎn)規(guī)模和管理能力等方面對(duì)這類企業(yè)進(jìn)入定制公交市場(chǎng)設(shè)置準(zhǔn)入門檻要求。畢竟，有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)才能促進(jìn)行業(yè)發(fā)展，但基于定制公交的公益性屬性，合理的規(guī)范也是必不可少的。

(三)相關(guān)政策法規(guī)的支持

社會(huì)平臺(tái)租用的巴士往往是旅游大巴，這些旅游大巴能否在城市范圍內(nèi)開展定制公交業(yè)務(wù)還沒有明確的法律規(guī)定，因此具有涉嫌超范圍經(jīng)營(yíng)的法律風(fēng)險(xiǎn)，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)允許其租用旅游大巴還是禁止租用旅游大巴、只允許自營(yíng)車輛上路作出規(guī)定。與此同時(shí)，前文提到的定制公交可以走公交專用道，也需要相關(guān)政策文件予以明確規(guī)定。此外，定制公交起訖點(diǎn)需要足夠的停車空間和乘客等候平臺(tái)，這也需要道路管理部門、交通管理部門和運(yùn)輸管理部門同公交企業(yè)之間密切協(xié)作，這同樣需要相關(guān)政策文件的指導(dǎo)從而建立長(zhǎng)效的溝通機(jī)制，以確保定制公交的順利運(yùn)行和有序發(fā)展。

(四)對(duì)定制公交提供財(cái)政補(bǔ)貼

定制公交對(duì)緩解交通擁堵、抑制環(huán)境污染等方面具有很大的作用，其公益性屬性也為政府財(cái)政補(bǔ)貼的正當(dāng)性提供了支持。政府提供財(cái)政補(bǔ)貼可以降低定制公交的票價(jià)，從而促使更多市民選擇定制公交出行，以達(dá)到城市交通環(huán)境的良性循環(huán)。同其他行業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼一樣，定制公交補(bǔ)貼也需要嚴(yán)格、規(guī)范的成本核算，在補(bǔ)貼和票價(jià)之間形成合理聯(lián)動(dòng)，從而達(dá)到社會(huì)公共總成本的最小化和社會(huì)福利收益的最大化[3]。