城市社區(qū)治理科學化探析*

李青文

(安徽師范大學 法學院，安徽 蕪湖 241000)

隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和我國社會結構轉型步伐的加快，城市社區(qū)不管是作為公共空間還是作為私人的活動場所，其地位的重要性逐漸凸顯。特別是近幾年來，隨著城市化進程的不斷加快，越來越多的問題聚集到城市社區(qū)，使城市社區(qū)治理成為一個重要的探索領域。2017年6月中共中央、國務院《關于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》中指出全面提升城鄉(xiāng)社區(qū)治理法治化、科學化、精細化水平和組織化程度，促進城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。[1]黨的十九大報告中也明確指出打造共建共治共享的社會治理格局，提高社會治理的社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平，而科學化與社會化、法治化、智能化和專業(yè)化密不可分。運用法治思維和信息化手段構建協(xié)同高效的城市社區(qū)治理結構，已經(jīng)成為新時代城市社區(qū)治理的新趨勢和新要求。

一、 問題的提出：城市社區(qū)治理科學化的重要性和緊迫性

社區(qū)是社會的基本單元，通常認為：對社區(qū)最早進行研究的是滕尼斯，他認為社區(qū)是基于親族血緣關系而結合成的精神共同體。社區(qū)與社會不同，它更強調人們之間的相互關系、共同情感。城市社區(qū)是城市社會和空間結構的重要組成部分，是城市社會系統(tǒng)中最重要的社會組織方式之一，是城市的基本細胞和發(fā)展縮影。[2]隨著城市化進程的加快與商品房社區(qū)的不斷發(fā)展，城市社區(qū)治理的難度、廣度、深度和復雜度進一步加大。實際上，城市社區(qū)治理作為社會治理的微觀縮影，是一種地方性的結構性的制度安排和政策構建，是以有效的制度供給及其執(zhí)行力來促進國家治理體系完善的一種方式。[3]自改革開放和社會主義市場經(jīng)濟體制建立以來，城市社區(qū)治理便在大城市當中掀起了一場改革熱潮，并出現(xiàn)了北京模式、上海模式、沈陽模式、南京模式等等。黨的十八屆三中全會提出要推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要想實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，必須實現(xiàn)城市社區(qū)治理的科學化。特別是進入新時代，在我國社會的主要矛盾已經(jīng)發(fā)生了根本性的變化的背景下，如何提升社區(qū)治理和服務創(chuàng)新能力，滿足社區(qū)居民對美好生活的需要顯得尤為迫切。因此，城市社區(qū)治理科學化顯得尤為的重要和緊迫。

(一)體制轉型和新時代矛盾的轉變要求社區(qū)具備更多功能。社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和發(fā)展，從某種程度上瓦解了企事業(yè)單位控制著社會管理的各種功能。單位制的衰落促使“單位人”向“社會人”轉變，社區(qū)代替“單位”，充當城市基層社會管理與服務的基本主體的角色。[4]城市居民實現(xiàn)政治權力的方式也發(fā)生了改變，城市社區(qū)逐漸成為居民實現(xiàn)政治權力的重要場所。更重要的是，由于新時代我國社會的主要矛盾轉變?yōu)槿嗣駥θ找婷篮蒙钚璧淖非笊?，這種美好的生活不僅指對物質的追求，更是人們對精神生活的追求。如前所述，按照滕尼斯的觀點，社區(qū)是一個共同體，以具有信任、互惠等共同情感為特征。這些特征契合了當前我國城市社區(qū)居民對精神生活的需求的特征。此外，在市場化、社會化的推動下，城市社區(qū)人口老齡化、離退休人員、下崗人員逐漸增多，這就客觀上要求城市社區(qū)具有更多的社會保障功能。

(二)政府職能的轉變對城市社區(qū)治理提出了更高的要求。當前，隨著市場經(jīng)濟體制在全面深化改革的進程中不斷完善，政府轉變職能變得越來越主動、方式越來越多樣化。一方面，基層政府通過建立大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡，全面跟蹤了解社區(qū)居民的基本需求，例如建立社區(qū)服務移動客戶端、社區(qū)微信公眾號、官方微博等全方位的了解社區(qū)居民對公共物品與服務多樣化需求。另一方面，政府通過以項目制的方式向社會組織購買公共產(chǎn)品與服務，提升了公共服務供給的質量和效率。這不僅有助于利用社會組織的專業(yè)性與公益性提高公共服務的質量，還有有利于培育社會組織共同參與社區(qū)事務的治理，完善社區(qū)的治理。

(三)社區(qū)自治要求城市社區(qū)治理更高效。我國社會發(fā)展進入新時代，社區(qū)治理現(xiàn)代化也進入了一個新時期，創(chuàng)新社會治理體系，打造共建共治共享的社會治理格局的任務需要城市社區(qū)多方共同參與。要建立健全基層黨和政府領導的基層群眾自治機制，不斷擴大基層民主，完善民主體制機制。居民委員會是城市社區(qū)實現(xiàn)自治的基本方式，業(yè)主委員會是城市居民真正意義上實現(xiàn)自我管理、自我服務、自我監(jiān)督的自治方式。要不斷的發(fā)揮社區(qū)組織在基層群眾中的作用，鼓勵居民參與社區(qū)事務的監(jiān)督與管理，不斷增強社會生機與活力，這些都是新時代社區(qū)自治的新要求。

二、 城市社區(qū)治理存在的問題

當前城市社區(qū)治理取得了一定的成效，但與新時代對城市社區(qū)治理提出的新要求還有一定的差距，主要表現(xiàn)在治理結構、治理功能、治理制度和治理手段等方面。

(一) 城市社區(qū)治理主體結構不平衡。對城市社區(qū)治理結構的研究是從社區(qū)建設之后開始的。所謂城市社區(qū)治理結構是指社區(qū)內不同治理主體依靠資源，進行互動的、以地域為基礎、相互作用的權利模式。[5]101由于我國經(jīng)濟、社會轉型的程度不一，目前我國城市社區(qū)治理結構存在政府主導型、社區(qū)自治型和政府與社區(qū)合作型三種治理模式。而在今后的發(fā)展中，政府與社區(qū)合作型的治理結構與社區(qū)自治型的治理結構應當是主要的兩種模式。[5]5在城市社區(qū)治理實踐中，逐步形成了社區(qū)黨組織、居民委員會、業(yè)主委員會、駐區(qū)單位、“兩新”組織以及居民個人等多元化社區(qū)治理參與格局。然而事實上，在城市社區(qū)治理的中存在治理主體角色的缺位、越位、錯位等現(xiàn)象。這表現(xiàn)在：第一，政府組織的角色錯位。在社區(qū)治理中，政府并不是社區(qū)事務與管理的唯一主體，還需要政府以外的其他非政府組織、社區(qū)組織、居委會等多元主體參與社區(qū)事務的共治。政府應當將權力下放到社區(qū)，讓社區(qū)組織、居委會、業(yè)主委員會有更多的自治權。但是在現(xiàn)實中，政府包辦了很大一部分社區(qū)事務，導致社區(qū)自治流于形式。第二，居民委員會功能的缺位。理論上，基民委員會是群眾性的自治組織，但是在實踐過程中，作為政府派出機構的街道辦事處卻將自身的職能轉嫁到居委會身上，居委會逐漸成為街道辦事處了“一條腿”，使之行政色彩較為濃厚。實際上，街道辦事處與居委會不存在領導與被領導的關系，但在工作實際中，居委會的自治章程由街道辦事處制定，街道決定了居委會的干部任免權、財權、決策權、考核權等，居委會的自治功能部分喪失。第三，居民參與社區(qū)治理的熱情不高。一方面，出于經(jīng)濟人的角度考慮，居民參與社區(qū)事務主要是取決于是否對自己有利，如果參與該活動對自己沒有帶來收益，他便不會參與。另一方便，從需要的角度來考慮，當前城市居民更期望的是精神方面的享受以及自我實現(xiàn)的需求，如果社區(qū)的各種治理活動不能滿足居民的需求，也會導致居民的低參與。

(二) 城市社區(qū)治理功能不完善。結構是功能的決定性因素，城市社區(qū)治理結構是否規(guī)范、科學、合理直接檢驗著組織功能能否發(fā)揮與實現(xiàn)。在街居制向社區(qū)制轉變的過程中，街居制集行政、管理、服務、自治于一身開始轉向社區(qū)各治理主體。社區(qū)雖然開始承擔了大量的社會管理與服務的功能，但是這些功能大多是不健全的。首先，社區(qū)黨組織是社區(qū)治理的領導核心，但是由于基層政府對社區(qū)事務的介入，使得居委會充當政府在社區(qū)辦事的“準政府”角色，社區(qū)黨組織卻成了人們遺忘的一角。其次，社區(qū)自我管理、自我服務等自治功能不足。政府對社區(qū)事務等介入使得居委會在實際運轉中早已脫離基層自治組織的法理屬性，退變?yōu)閲艺嗟哪┥噎h(huán)節(jié)，扮演著國家代理人的‘準政府’角色。[6]最后，居民對社區(qū)公共服務的需求得不到有效滿足。一方面，隨著我國經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，居民對公共物品的需求越來越高，但是城市社區(qū)的許多基礎服務設施參差不齊，無法滿足居民的文化娛樂消費服務、公益性服務。另一方面，隨著下崗人員、流動人口、退休人員的不斷增多，社區(qū)內的社會保障服務依然不能滿足需要。

(三) 城市社區(qū)治理制度不規(guī)范。社區(qū)治理要發(fā)揮合力作用，必須有一系列的規(guī)范、制度、秩序與運行機制。[7]既要有組織與組織之間、組織與成員之間解決問題的一套規(guī)則，又要確定對越軌者相應的限度。作為政府派出機構的街道還沒有明確的規(guī)定其職責和管轄的范圍，或者已經(jīng)明確了其職責和管轄范圍卻因為沒有一套良好的制度而不能較好的執(zhí)行。居委會是社區(qū)內的群眾自治組織，《中華人民共和國城市居民委員會組織法》第二條明確規(guī)定：“居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”，[8]但實際上并不是真正意義上的“主人”或“主體”，社區(qū)居委會承擔了大部分政府的事務，具有管理或控制與自治的雙重性。社區(qū)內的各種社會組織、駐區(qū)單位、業(yè)主委員也是城社區(qū)治理的主體，但是彼此之間卻沒有形成有效的整合，對于社區(qū)內的建設者和破壞者，社區(qū)內也缺乏相應的法律法規(guī)進行獎懲。社區(qū)內各主體之間缺乏相應的規(guī)則對其進行監(jiān)督，尤其是街道辦事處對社區(qū)事務的介入，若沒有專門的監(jiān)督機關，也可能會導致權力的濫用。

(四) 城市社區(qū)治理手段不科學。良好的制度需要有科學的技術和方法去實現(xiàn)高效的管理。城市社區(qū)治理的本質是以居民的需求為主，為社區(qū)提供公共產(chǎn)品與服務。在互聯(lián)網(wǎng)技術快速發(fā)展的時代，部分城市社區(qū)的治理手段依然較為落后。一是治理方式傳統(tǒng)化。街道辦事處對社區(qū)的治理仍舊是以行政命令的手段進行管理，社區(qū)自治組織對街道的命令只有服從權而沒有建議權。二是新技術、新技能應用的層次較低。目前城市社區(qū)采用較多的是微博，微信、客戶端來實現(xiàn)社區(qū)治理，在互聯(lián)互通的網(wǎng)絡時代，技術的種類日益增多，功能也在不斷的升級換代，社區(qū)沒能較好的將新技術、新功能及時的運用到社區(qū)治理當中來。三是信息化程度較低。由于社區(qū)內各組織之間對信息的要求不同，所以在收集、分析數(shù)據(jù)的時候所投入的人力、財力、物力不同，不能較強的整合所有信息，各部門之間又缺少相應的溝通與交流，容易出現(xiàn)信息壁壘和信息孤島等現(xiàn)象。

三、 城市社區(qū)治理科學化的價值分析

破除城市社區(qū)治理存在的上述問題，必須“對癥下藥”。筆者從構建一核多元的治理結構、創(chuàng)新社區(qū)服務功能、健全社區(qū)治理結構法治保障和提升社區(qū)治理的信息化四個方面進行了城市社區(qū)治理科學化的價值分析。

(一) 維護“一核”與發(fā)揮“多元”，打造協(xié)同高效的治理格局。十九大報告指出要完善黨委領導、政府負責、社會協(xié)同公眾參與、法制保障的治理格局。為此，要構建“一核多元”的治理結構，所謂“一核”是指中國共產(chǎn)黨是唯一領導核心，“多元”包括政府、社區(qū)居委會、社區(qū)社會組織、駐區(qū)單位、居民等主體。[9]長期以來，在構建一核多元的社區(qū)治理格局的過程中，往往過多強調了社區(qū)兩委的作用，忽視了社區(qū)其他治理主體。或者說社區(qū)兩委對社區(qū)其他治理主體的領導或控制較多，致使這些治理主體沒有發(fā)揮應有的價值。消除這種現(xiàn)象就必須在維護社區(qū)黨組織的領導核心的地位的同時，激發(fā)其它治理主體參與社區(qū)治理的積極性，充分發(fā)揮它們的作用。具體說來，第一，要維護社區(qū)黨組織的領導核心地位。黨政軍民學，東南西北中，黨是一切工作的領導核心。以黨建引領社區(qū)治理也是新時代社區(qū)治理出現(xiàn)的一個新的特征。在實踐中，福建鼓樓的“135”黨建工作模式是社會治理成效的有益探索。這個模式要求：首先，要加強政治上的領導，做好科學決策的能力。要明確自身的定位，站在群眾的角度去思考問題，對涉及社區(qū)成員集體利益的要傾聽專家或民主的心聲，鼓勵社區(qū)居民參與社區(qū)事務，不斷推進科學決策、民主決策。其次，要充分發(fā)動社區(qū)黨員的先鋒模范作用。社區(qū)黨員、黨代表嵌入社區(qū)事務會對社區(qū)居民起著良好的擴散效應。黨員要積極參與社區(qū)事務，增強對社區(qū)的歸屬感和榮譽感，是社區(qū)為我家。最后，要加強對流動黨員、離退休黨員的科學管理，使他們在社區(qū)中再次找到親切感和歸屬感。第二，激發(fā)社區(qū)社會組織、社區(qū)居民的活力，充分發(fā)揮它們的參與社區(qū)治理的重要作用。十九大報告指出推動社會治理向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調節(jié)、居民自治良性互動。具體說來，可以重點發(fā)展公益性慈善類的社會組織、科教文衛(wèi)體類的社會組織和志愿服務類的社會組織，完善社會組織的立法和分類管理，促使社會組織法治化、專業(yè)化、科學化，在社會治理中扮演著重要的角色。在激發(fā)社區(qū)居民方面，必須要擯棄過去的宣傳動員等運動化方式。社區(qū)兩委必須要俯下身子傾聽民意，遇事要協(xié)商，尊重居民的需求偏好，真正做到全心全意服務居民，而不是搞形象工程，這樣才能得到居民的認可，避免出現(xiàn)居民對社區(qū)事務的“不感興趣”和“弱參與”等問題。

(二) 加強功能性融合，實現(xiàn)城市社區(qū)治理民主化。功能性融合是實現(xiàn)城市社區(qū)治理科學化的重要載體。所謂功能性融合，就是通過治理主體之間的相互協(xié)調來整合各方面的資源，發(fā)揮社區(qū)作為利益和生活共同體的整體功能。[10]如前所述，“單位人”轉變?yōu)椤吧鐣恕敝螅趸藛挝坏膹秃闲怨δ?，社區(qū)承擔著越來越多的管理與服務功能。共治與自治的融合共生是城市治理科學化的新趨勢，不同的社區(qū)公共產(chǎn)品與服務由不同的組織承擔，既符合共建共享共治的格局，有體現(xiàn)了多元共治的內涵。一是要加強社區(qū)服務功能的整合。運用科學技術與知識，不斷提高社區(qū)專業(yè)化水平，為社區(qū)提供更加便捷的基礎設施與服務。二是要加強基層管理功能的整合。不僅要運用科學的方法加強對外來人口的管理，還要加強對社區(qū)社會治安、社區(qū)秩序的管理。三是要加強文化教育功能的整合。一方面既要定期舉辦各種文化娛樂活動，培養(yǎng)居民的興趣愛好，增強居民對社區(qū)的參與度；又要創(chuàng)新文化的內容與形式，借助民主的力量與科技的手段，打造本社區(qū)的文化品牌，用品牌促進城市社區(qū)的發(fā)展。另一方面要不斷加強對社區(qū)居民的教育和培訓，充分利用科學技術，加大對社區(qū)居民的教育，不斷增加社區(qū)居民的知識水平。四要強化社會保障功能的整合。要不斷加強對殘疾人、孤獨老人、弱勢群體以及貧困戶的保障力度。逐步完善社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生保障制度，保險制度、福利保障等。五是要強化社會參與功能的整合。居民參與是社區(qū)發(fā)展的動力和基礎居民參與的程度與社區(qū)治理的成效成正相關。社區(qū)治理主體要為居民提供政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)等各方面的參與機會，增強居民的社區(qū)認同感、歸屬感與榮譽感。

(三) 完善法律法規(guī)，提升城市社區(qū)治理法治化。秩序是城市社區(qū)治理科學化的基礎，良好的秩序需要完善的法律法規(guī)來維持。亨廷頓曾把制度供給的不足，看作是社會政治不穩(wěn)定的根源。[11]優(yōu)良的制度是政府、市場、社區(qū)三者互動的前提與基礎。首先，完善治理主體的法律邊界，明確其職責、權利義務。對公共事務重新界定，根據(jù)公共事務的程度、性質做出劃分，從而明確政府、自治組織、其他社會組織各自承當?shù)穆氊煼秶徒槿氤潭?。[12]其次，完善居民參與城市社區(qū)治理的制度。通過民主評議制度、居民代表大會制度、聽證制度、信訪舉報制度的構建與組合，增加居民了解社區(qū)事務的途徑，提高居民主人翁的地位。最后，完善監(jiān)督約束機制。權力會導致腐敗，絕對的權力會導致絕對的腐敗。要想阻止權力的濫用，必須通過良好的制度要約束，把權力關進制度的籠子里，讓權力在陽光下運行。一要建立內部監(jiān)督機制。加強對各治理主體之間的監(jiān)督，確保街道辦事處、居委會、業(yè)主委員會等在治理過程中的合法性與正當性。二要建立居民與政府的互動監(jiān)督機制。加強制度的建立，讓居民參與政府事務的管理，對政府工作人員的績效考核、評估進行監(jiān)督。三是要開放網(wǎng)絡監(jiān)督平臺。群眾的眼睛是雪亮的，社區(qū)事務治理的好壞是由群眾說了算。上海市寶山區(qū)就是通過“社區(qū)通”大大提高了居民參與社區(qū)事務的管理與監(jiān)督。

(四) 融入互聯(lián)網(wǎng)技術，創(chuàng)新城市社區(qū)治理手段信息化。信息技術的快速發(fā)展是城市社區(qū)治理科學化的“催化劑”。特別是互聯(lián)網(wǎng)技術的運用，不僅打破了政府壟斷資源的局面，而且還可以消除政府與居民之間由于身份的差距帶的數(shù)字與階級鴻溝。要充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術，實現(xiàn)居民服務“最后一公里”。一方面，不僅要通過互聯(lián)網(wǎng)技術不斷完善社區(qū)微信公眾號、微博、智慧社區(qū)APP等網(wǎng)絡技術，滿足居民的線上需求，而且還要不完善相關基礎服務設施，滿足居民的線下需求，形成線上與線下雙向互動，開創(chuàng)社區(qū)治理的e時代。在社區(qū)治理中，應該大膽地運用云計算、大數(shù)據(jù)、移動互聯(lián)網(wǎng)等“互聯(lián)網(wǎng)+”新技術，實現(xiàn)社區(qū)工作的減負增效。[13]竹西社區(qū)就是通過“互聯(lián)網(wǎng)+各種平臺”滿足了居民的個性化需求。另一方面，要通過網(wǎng)絡技術平臺，做好新技術的開發(fā)與運用，實現(xiàn)信息資源的共享。要推動政府部門聯(lián)合社會各方通過網(wǎng)絡參與社區(qū)事務的管理。街道黨組織要充分利用互聯(lián)網(wǎng)對城市社區(qū)居民的外來人口、流動黨員、離退休黨員進行精準統(tǒng)計與精準分析，做到科學管理動態(tài)化。要加強對老年人、殘疾人、弱勢群體的幫扶，確保每一位居民都能通過互聯(lián)網(wǎng)參與社區(qū)事務。要借助互聯(lián)網(wǎng)實現(xiàn)政府、黨組織、居委會、業(yè)主委員會、物流公司等之間的溝通交流，使原來的人—人的溝通轉變?yōu)槿恕獧C—人的溝通機制。