新時代脫貧攻堅工作存在的問題及對策思考*

楊娟華，薛玉琴

(青島大學 馬克思主義學院，山東 青島 266071)

黨的十九大報告指出：“讓貧困人口和貧困地區(qū)同全國一道進入全面小康社會是我們黨的莊嚴承諾，要確保到2020年我國現(xiàn)行標準下農村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，做到脫真貧，真脫貧?！盵1]這就對新時代脫貧攻堅工作提出了新的要求。認清新時代條件下脫貧攻堅工作中存在的問題與不足，采取切實有效的措施，推動脫貧攻堅工作取得實效，對于全面建成小康社會，促進人民共同富裕具有重要的理論意義和實踐意義。

一、我國扶貧工作取得的歷史性成就

新中國成立以后，以毛澤東為核心的第一代中央領導集體致力于改變中國社會貧窮落后的面貌，通過土地革命、社會主義三大改造以及在探索社會主義建設道路中提出的一系列合理化政策等措施，在反貧困方面取得了很大的成就。經過不懈努力，我國在現(xiàn)代工業(yè)基礎幾乎是零的情況下，逐步建立起獨立的而且門類相對比較齊全的工業(yè)體系和國民經濟體系，推動了經濟社會的發(fā)展，人民的物質生活水平也有了很大提升，廣大農民有了基本的生產資料與生活保障，全國絕大多數人口的溫飽問題有所解決，擺脫了普遍貧窮的局面，初步彰顯了社會主義制度在反貧困方面的優(yōu)越性。

1978年改革開放以來，我國政府在全國范圍內實施有計劃有組織的扶貧開發(fā)，以解決貧困人口的溫飽為主要目標，我國的減貧事業(yè)取得了突出成就。 1978年-1985年我國農村進行了多項改革，這一階段主要實行家庭聯(lián)產承包責任制與統(tǒng)分結合的雙層經營體制以及中央進行的區(qū)域性的專項扶持工作，這些因素的綜合作用使得農村經濟和社會發(fā)生了很大的變化，80年代中期中國農村已經基本解決了溫飽問題。據統(tǒng)計：“1978年中國農村貧困人口有2.5億之多，貧困發(fā)生率高達30.7%，約占世界貧困人口的1/4。這七年，我國農村的絕對貧困人口從2.5億人減少到1.25億人，下降50%，年均減少1786萬人。”[2]1986年-1993年，是我國貧困人口穩(wěn)定減少的時期，國家扶貧戰(zhàn)略也由傳統(tǒng)的“救濟式”轉變?yōu)椤伴_發(fā)式”。這一階段，中央統(tǒng)一規(guī)劃部署，集中力量解決貧困地區(qū)群眾的溫飽問題，農村絕對貧困人口大幅下降，標志著我國扶貧開發(fā)進入了一個新的階段。

1994年國務院制定并實施了《國家八七扶貧攻堅計劃》，把扶貧工作進一步深入推進，廣泛動員社會各方力量，集中人力、物力、財力解決貧困地區(qū)人口的溫飽問題，取得突出成就，“2000年底，農村絕對貧困人口從1994年的7000萬人，減少到2000年的2600萬人，貧困發(fā)生率下降到3%。”[2]我國政府確定的到二十世紀末為解決農村貧困人口溫飽問題的目標基本實現(xiàn)。

進入21世紀，我國政府又制定了《中國農村扶貧開發(fā)綱要(2001-2010)》，我國的扶貧事業(yè)取得重大進展，農村貧困人口的生存和溫飽問題基本解決，貧困地區(qū)經濟全面發(fā)展，農村人均純收入逐年上升，人口素質明顯提升，文盲半文盲率下降，農村醫(yī)療條件，社會保障與環(huán)境等社會事業(yè)也取得重大進步。

黨的十八大以來，在習近平總書記精準扶貧，精準脫貧思想的指導下，我國的脫貧攻堅工作取得了令人矚目的成就，主要表現(xiàn)在：一是貧困人口大幅度減少，五年多來“脫貧攻堅戰(zhàn)取得了決定性進展，6000多萬貧困人口穩(wěn)定脫貧，貧困發(fā)生率從10.2%下降到4%以下。”[1]二是貧困地區(qū)的經濟發(fā)展速度明顯加快。一些地區(qū)在扶貧政策的指導下，發(fā)展本地特色產業(yè)，大大提高了貧困地區(qū)農村居民的收入水平，貧困地區(qū)群眾生活水平得到明顯改善，幸福指數也節(jié)節(jié)攀升。三是貧困地區(qū)的基礎設施建設明顯加強。如貧困地區(qū)交通、飲水與用電等問題得到明顯改善。

二、新時代脫貧攻堅工作存在的問題

當前，我國脫貧攻堅工作已經進入決勝階段，但是，由于多種因素的制約，扶貧、脫貧過程中仍存在一些問題，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

(一)扶貧信息公開制度不健全，精準識別與精準幫扶不到位

《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》指出：“貧困地區(qū)要建立扶貧公告公示制度，強化社會監(jiān)督，保障資金在陽光下運行?！盵3]然而，在精準扶貧，精準脫貧的實踐中，許多貧困地區(qū)對一些扶貧脫貧信息并沒有公開公示。貧困地區(qū)群眾由于信息蔽塞，不清楚甚至不知道國家下發(fā)的關于扶貧，脫貧的一些優(yōu)惠政策，對扶貧資金，扶貧項目更是知之甚少。扶貧信息公開制度的不健全，既使貧困群眾的知情權得不到保障，影響貧困地區(qū)群眾的獲得感與公平感，也給那些腐敗的不法分子預留了空間，影響脫貧攻堅工作的順利開展。

當前，精準識別與精準幫扶不到位也是我國扶貧工作面臨的主要問題。首先，精準識別不到位。習近平總書記強調：“扶貧必先識貧”，一些貧困地區(qū)扶貧的主要特點仍然是區(qū)域瞄準，沒有精準識別到戶。由于貧困人口識別標準和辦法相對單一，識別對象受指標控制，一些貧困對象不能或未被識別；還有一些貧困地區(qū)由于受到多種因素的干擾，導致貧困對象識別不準，比如：一些干部出于私心，暗箱操作，導致一些夠條件的貧困戶沒有被評上，而不夠條件的卻評上了；還有一些地方存在人情因素，為了進入扶貧名單，親人友人互作偽證等，在貧困識別過程中“假貧困”和“被脫貧”現(xiàn)象頻現(xiàn)，導致精準識別相當困難。其次，精準幫扶不到位。識別上的不精準，必然導致幫扶上的不精準。由于識別對象不精準，致貧原因不明確，導致幫扶措施相當粗放，不能真正發(fā)揮精準扶貧精準脫貧基本方略的實效，幫扶工作也不能因地制宜，因人施策。

(二)扶貧內生動力不足，自我發(fā)展能力弱

習近平總書記在河北阜平縣考察時指出：“貧困地區(qū)發(fā)展要靠內生動力，如果憑空救濟出一個新村，簡單改變村容村貌，內在活力不行，勞動力不能回流，沒有經濟上的持續(xù)來源，這個地方下一步還是有問題?！盵4]當前，在大部分貧困地區(qū)，傳統(tǒng)農業(yè)種植仍占很大比重，第二、三產業(yè)比重較小，經濟結構形式單一，產業(yè)結構不合理，一些地區(qū)扶貧仍以被動式“輸血”為主，主導產業(yè)不明顯，缺乏集體經濟，產業(yè)發(fā)展水平較低，且沒有完整的產業(yè)鏈，產業(yè)扶貧成效不顯著，脫貧內生動力嚴重不足。

在扶貧脫貧過程中，一些貧困地區(qū)為了趕進度，出業(yè)績，大包大攬，給貧困群眾送錢送物，忽視提高貧困群眾的自我發(fā)展能力，讓許多貧困群眾養(yǎng)成了“等靠要”的思想，安于現(xiàn)狀，僅僅依靠外界的幫扶而被動脫貧，一些貧困地區(qū)受教育程度又普遍較低，“貧困代際傳遞”現(xiàn)象嚴重，還有一些貧困人口非殘即病，健康狀況水平低，貧困地區(qū)人口自我發(fā)展能力普遍較弱。

(三)扶貧人才短缺

人才是當前扶貧最亟需的“造血干細胞”，是長久脫貧的關鍵所在。近些年，人才爭奪戰(zhàn)愈演愈烈，經濟發(fā)達地區(qū)對人才的吸引力越來越大，而那些貧困地區(qū)由于歷史的、現(xiàn)實的諸多因素，長期以來人才流失非常嚴重，貧困地區(qū)人才短缺已經成為貧困地區(qū)發(fā)展的重要制約因素。

一是鄉(xiāng)村基層干部人才短缺?；鶎痈刹渴菐ьI群眾脫貧致富的領頭人，一個優(yōu)秀的基層干部可以帶動一個村甚至一個鄉(xiāng)的發(fā)展，但由于貧困地區(qū)經濟基礎薄弱、基層工作辛苦、條件艱苦、工作難度大、矛盾較多，工資待遇低、發(fā)展空間有限等原因，部分基層干部工作缺乏積極性，只求穩(wěn)定不出問題，忽視對貧困群眾脫貧能力與發(fā)展能力培養(yǎng)；部分基層干部是當地村民兼任，他們以家庭農業(yè)生產為主，崗位工作則是副業(yè)，對精細、綜合且復雜的扶貧工作，在能力與經驗上明顯不足；還有部分基層干部剛成長起來就被調走，這些都影響著扶貧工作的進展。

二是專業(yè)化人才短缺。貧困地區(qū)要發(fā)展，需要大量人才，特別是專業(yè)化人才，然而由于貧困地區(qū)對人才沒有吸引力，不但沒有外來人才，本地人才也流失嚴重，一些大學生在學到知識，完成學業(yè)后都很少選擇回到家鄉(xiāng)，貧困地區(qū)發(fā)展主力是當地的“土專家”，在種植、養(yǎng)殖、病蟲害防治、產品加工等農業(yè)生產與產業(yè)發(fā)展的各個行業(yè)、各個領域都缺少專業(yè)人才。比如：一些貧困地區(qū)水土資源和農產品資源都比較豐富，但由于缺乏資源深度開發(fā)人才，只能賣原料、賣初級產品，很難形成產業(yè)化的發(fā)展。

三是缺乏具有高層次技能，能夠帶領群眾脫貧致富的“能人”。近年來，大量青壯年外出務工，造成貧困地區(qū)素質提升困難，這批人不乏有有能力的年輕人，他們有知識有頭腦，觀念先進，接受新事物的能力強，對貧困地區(qū)的風土人情、發(fā)展特點、資源狀況等都非常熟悉，只要稍加培訓，給予資金或政策的支持，就能帶領群眾脫貧致富。

(四)扶貧基礎設施和社會公共服務設施滯后

近年來 ，隨著國家扶貧開發(fā)力度的不斷擴大，一些貧困地區(qū)的基礎設施建設雖然有了明顯的改善，但依然滯后，成為貧困地區(qū)脫貧的一大制約因素。一是貧困農村地區(qū)多為土路或山路，交通不變，通達能力弱；二是水利設施嚴重不足，制約工農業(yè)發(fā)展；三是電力供應不足，用電質量不高，既影響人們的生活水平，也制約農村地區(qū)經濟發(fā)展等等，居住條件差，飲水難，信息蔽塞等問題也長期存在。

在貧困農村地區(qū)，教育、衛(wèi)生與文化等公共服務設施差也嚴重制約著脫貧攻堅工作的進程。一是貧困地區(qū)學校有大量危房存在，學校基礎設施配備不全，教育資源嚴重不均衡；二是醫(yī)療基礎設施差，醫(yī)療水平低，服務質量不高，缺乏專業(yè)醫(yī)療衛(wèi)生人才；三是對科技文化投入不足；上學難，看病難等問題在廣大貧困地區(qū)依然存在。

三、新時代推進脫貧攻堅工作的對策

當前，脫貧攻堅不僅僅是一個重大的經濟問題，同時也是一個重大的社會問題，因此，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，可以從以下幾個方面著力：

(一)加強精準識別，提高精準幫扶

習近平總書記在貴州召開部分省區(qū)市黨委主要負責同志座談會時強調：“扶貧開發(fā)貴在精準，重在精準，成敗之舉在于精準。”[5]在脫貧攻堅工作中，只有精準識別貧困人口，才能真正的做到精準幫扶，確保真扶貧，扶真貧。

首先可以利用發(fā)達的網絡技術，建立健全網絡信息平臺。通過建檔立卡，加強扶貧信息庫建設，對扶貧對象進行動態(tài)管理，確保貧困人員有進有出，確保貧困信息的真實性，可靠性。

其次，創(chuàng)新貧困人口的識別方式與識別標準，對識別辦法與識別標準進一步精細化。比如：不再把收入作為識別貧困人員的唯一指標，發(fā)揚基層民主，讓基層群眾按照他們自己的“標準”識別貧困人口，公開公正透明。

最后，審核評估，加強監(jiān)督檢查?；鶎痈刹繉ω毨藛T進行審核評估，堅決打擊那些漏報、虛報與瞞報行為，上級領導要加強監(jiān)督檢查，使貧困人口識別更加精準。精準識別人口之后，就要展開精準幫扶，針對不同的情況，找準致貧原因，是因病致貧、因殘致貧，還是因學致貧，還是因缺資金、缺技術、缺乏帶頭人和龍頭企業(yè)致貧等等，因地制宜，因人施策，這樣才能扶到實處，提高精準扶貧的針對性和有效性。

(二)實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，增強內生發(fā)展動力

習近平總書記在河北阜平縣考察扶貧開發(fā)工作時強調：“全面建成小康社會，最艱巨的任務在農村，特別是貧困地區(qū)。沒有農村的小康，特別是沒有貧困地區(qū)的小康，就沒有全面建成小康社會?！盵6]16全面建成小康社會，農村是短板，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，增強貧困群眾內生發(fā)展動力，是新時代全面建成小康社會的戰(zhàn)略性安排，也是推動脫貧攻堅工作的重要舉措。

首先，解決好“三農”問題。習近平總書記強調：“農業(yè)農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好‘三農’問題作為全黨工作的重中之重。”[1]新時代，解決好“三農”問題應做到：一是深入推進農業(yè)供給側結構性改革，因地制宜優(yōu)化調整種植結構，減少無效供給，增加有效供給，抓住市場需求；二是發(fā)展多種形式適度規(guī)模經營，加強新型經營主體培育，注重發(fā)展綠色農業(yè)，加快轉變農業(yè)生產方式，引導土地規(guī)范化、合法化流轉，引入現(xiàn)代生產要素、發(fā)展理念，推進農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展；三是根據貧困地區(qū)群眾的實際需要有針對性的加強農業(yè)技術知識培訓，普及科學知識，增強貧困地區(qū)群眾的個體發(fā)展能力，提升綜合素質。

其次，注重發(fā)展產業(yè)。授之以魚不如授之以漁，發(fā)展產業(yè)是脫貧的根本之策，是加快由“輸血式”扶貧向“造血式”扶貧的轉變，對實現(xiàn)農村地區(qū)的主動脫貧與可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。在農村發(fā)展產業(yè)，一是推進農產品深加工，延長農業(yè)產業(yè)鏈，提升農產品的附加值，促進農民增收；二是因時因地因村制宜，發(fā)展適合本村的特色產業(yè)，實現(xiàn)“一村一品”或“多村一品”，還能輻射帶動農村電子商務及物流配送等產業(yè)的發(fā)展；三是借鑒別村成功經驗，對取得成功的產業(yè)扶貧模式與案例進行推廣。比如山西省天鎮(zhèn)縣利用其區(qū)位優(yōu)勢與富余婦女勞動力資源，打造“天鎮(zhèn)保姆”品牌，向各大城市輸入多名勞動力，促進貧困人口就業(yè)，有效地實現(xiàn)多人脫貧。

最后，緊抓教育扶貧。學校是教育扶貧的主要基地，發(fā)展教育是減貧脫貧，切斷貧困代際傳遞的根本之舉，也是增強貧困地區(qū)內生發(fā)展動力的根本之措。因此，發(fā)展教育要合理分配政府、社會等在扶貧體系中的職能，提高教育扶貧的模式。一是發(fā)展多種層次的教育，滿足不同層次人員多樣化教育需求，不僅要辦好學前教育、義務教育、高等教育，還要辦好特殊教育、職業(yè)教育等，努力讓每個孩子都有機會享受公平而有質量的教育；二是加大貧困地區(qū)的教育經費投入，加強貧困地區(qū)學生資助體系建設，改善貧困地區(qū)辦學條件，確保農村教學點開全開好所有規(guī)定課程，配置優(yōu)質資源，不僅讓貧困地區(qū)學生能上學，而且能上“好學”；三是高度重視貧困地區(qū)教師隊伍建設，通過對教師進行資助和專業(yè)培訓，提高教師教育質量，讓貧困地區(qū)教師能夠留得住，并教得好。

(三)加強扶貧人才隊伍建設

人才是化解貧困的關鍵所在，針對當前的扶貧人才短缺問題，建設一支高效的精準扶貧人才隊伍，是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的基礎。

首先，加強鄉(xiāng)村基層干部人才隊伍建設。鄉(xiāng)村基層干部處在扶貧攻堅第一線，在帶領群眾脫貧致富中具有重要作用。因此，加強鄉(xiāng)村基層干部人才隊伍建設，一是從政策層面加強對鄉(xiāng)村基層干部人才的保障，完善人才管理制度，優(yōu)化鄉(xiāng)村發(fā)展環(huán)境，提高基層優(yōu)秀干部的工資待遇，加強鄉(xiāng)村基層干部在住房、醫(yī)療、子女教育等方面的保障力度，激發(fā)鄉(xiāng)村基層干部的工作積極性，讓扶貧人才不愿走，留得?。欢巧钊胪七M鄉(xiāng)村基層干部人員專職化進程，通過崗位化管理，給以制度化保障，提升規(guī)范化的服務，付以差異化的薪酬，激發(fā)鄉(xiāng)村基層干部的激情和活力，讓其心無旁騖的干事創(chuàng)業(yè)，同時還要培養(yǎng)一批有干勁的年輕干部，對他們進行例如經濟發(fā)展、公共服務、社會治理等方面的扶貧知識培訓，形成穩(wěn)定且持續(xù)的專業(yè)化扶貧隊伍。

其次，加強專業(yè)化人才隊伍建設。農業(yè)生產與產業(yè)發(fā)展等方面專業(yè)化人才的短缺制約著貧困地區(qū)經濟的發(fā)展，因此，必須加強專業(yè)化人才隊伍建設。一方面要大力培養(yǎng)本土人才，也要積極引進外來人才，加強對種植、養(yǎng)殖、病蟲害防治、農村電商、農業(yè)云計算等專業(yè)技術型人才的培養(yǎng)，并實施專業(yè)技術人員結對幫扶貧困地區(qū)的常態(tài)化機制，實現(xiàn)產業(yè)發(fā)展，技術指導全覆蓋。另一方面要加強農業(yè)技術推廣，提高農民農業(yè)技能和知識，培育更多新型農民，建設新農民隊伍，培養(yǎng)一批懂農業(yè)、愛農民、愛農村的工作隊伍。

最后，積極開展學習教育和職業(yè)技能培訓，提高貧困地區(qū)群眾素質，鼓勵支持一批“能人”先行，探索扶貧路徑，興辦產業(yè)，創(chuàng)辦企業(yè)，促進農村村集體經濟發(fā)展。推動實施優(yōu)惠政策，吸引大中專畢業(yè)生、大學生村官、優(yōu)秀農村青年回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，帶領貧困地區(qū)群眾脫貧致富。

(四)加強貧困地區(qū)基礎設施和公共服務設施建設

扶貧基礎設施和社會公共服務設施滯后，使貧困地區(qū)的發(fā)展缺乏有效地支撐，因此，必須加強貧困地區(qū)基礎設施和社會公共服務設施建設，改善貧困地區(qū)居民生產生活條件，保障貧困地區(qū)居民更多方面的服務。

首先，加強貧困地區(qū)基礎設施建設，一是加強農田水利設施建設，完善農田水利設施網絡，努力破解水制約和農田灌溉“最后一公里”問題，水利是農業(yè)的命脈，為農業(yè)生產發(fā)展提供便利，必須搞好這一工程，提高群眾抗災防災能力，改善貧困地區(qū)生產條件。二是加強農村電力發(fā)展，實施農村電網改造升級，提高貧困地區(qū)供電能力與可靠性，讓家家戶戶受益，為農業(yè)排灌，農產品加工，產業(yè)發(fā)展等提供充足動力。三是全面加強貧困地區(qū)交通建設，扎實推進“四好農村路”建設，實現(xiàn)貧困地區(qū)道路硬化，解決出行難問題，改善農村交通條件與發(fā)展環(huán)境，促進農村生產發(fā)展。此外，政府還要加大投入，深入推進貧困地區(qū)飲水安全建設，提高貧困地區(qū)自來水普及率；加強貧困地區(qū)清潔能源建設，改善貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境；加快推進貧困地區(qū)危房改造，改善貧困地區(qū)居民居住條件等，讓更多的基礎設施建設惠及民生。

其次，加強貧困地區(qū)公共服務設施建設，政府要統(tǒng)籌教育、醫(yī)療衛(wèi)生、科技、文化等方面的發(fā)展，解決貧困地區(qū)群眾上學難、看病難、養(yǎng)老難等問題。在貧困地區(qū)上學難問題上，繼續(xù)落實好農村義務教育“兩免一補”政策，提高困難家庭學生的生活補助標準；引進先進的教學設備，改善貧困地區(qū)教學條件；提高貧困地區(qū)教師薪資水平，改善貧困地區(qū)教育環(huán)境，推動農村教育事業(yè)發(fā)展。在貧困地區(qū)看病難問題上，可以加強農村醫(yī)療衛(wèi)生服務建設，完善農村合作醫(yī)療制度，實施多種醫(yī)療保障措施，擴大醫(yī)療保障覆蓋面；引進先進的醫(yī)療設備，改善貧困地區(qū)醫(yī)療條件；加強基層醫(yī)療專業(yè)人才隊伍建設，提高貧困地區(qū)的醫(yī)療服務水平。在養(yǎng)老難問題上，加強貧困地區(qū)社會保障制度建設，建立健全居民社會養(yǎng)老保險制度。政府還應加大資金投入，修建文化活動場所、休閑娛樂場所，提高貧困地區(qū)居民精神文化水平。

扶貧一直以來都是一個復雜性難題，受多種因素的影響，脫貧攻堅工作不可能一蹴而就，它是一個循序漸進的過程，新時代對待脫貧攻堅工作要與時俱進，不斷發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，貫徹落實習近平總書記精準扶貧、精準脫貧戰(zhàn)略思想，確保到2020年讓所有貧困人口和貧困地區(qū)同全國一道進入全面小康社會，實現(xiàn)第一個百年奮斗目標，堅決打贏這場脫貧攻堅戰(zhàn)。