鄉(xiāng)村振興背景下黃河故道流域土地資源配置現(xiàn)狀及對策

周 娜

（徐州市國土資源局，江蘇 徐州 221000）

1 統(tǒng)籌土地資源配置與推進鄉(xiāng)村振興的背景與意義

1.1 統(tǒng)籌土地資源配置與推進鄉(xiāng)村振興的背景

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨中央做出的重大戰(zhàn)略部署，是“強、富、美、高”新徐州建設(shè)的重大任務(wù)，也是廣大農(nóng)民群眾的殷切期盼。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程的必然選擇，也是實現(xiàn)江蘇省徐州市人民富裕的必然要求。

對土地資源進行合理配置不僅能穩(wěn)步推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，而且能實現(xiàn)未來城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展。在鄉(xiāng)村振興過程中，土地作為農(nóng)民的基本生存資源和生產(chǎn)生活保障，需要進行更好地分配與優(yōu)化，突出其在鄉(xiāng)村振興中的重要作用。

徐州市自然條件優(yōu)越，農(nóng)耕歷史悠久，是江蘇省農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)和糧食主產(chǎn)省。徐州市工農(nóng)、城鄉(xiāng)之間發(fā)展較為協(xié)調(diào)。自黨的十八大召開以來，徐州市上下認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平系列重要講話，特別是視察徐州市的重要講話精神，全面落實中央加強“三農(nóng)”工作的決策部署，扎實推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，持續(xù)改善農(nóng)村民生，全面深化農(nóng)村改革，為全市經(jīng)濟社會發(fā)展提供了有力支撐。

1.2 統(tǒng)籌土地資源配置與推進鄉(xiāng)村振興的意義

首先，統(tǒng)籌土地資源配置與推進鄉(xiāng)村振興是深入貫徹落實中央、省、市決策部署的最終決定，促進黃河故道流域鄉(xiāng)村振興工作圍繞率先全面建成小康社會和“邁上新臺階、建設(shè)新江蘇”的目標(biāo)，以“更加注重減少相對貧困、縮小收入差距、促進共同富?！睘榭偠ㄎ坏闹匾e措。2018年是全面貫徹落實黨的十九大精神的開局之年，也是實施脫貧致富奔小康工程承上啟下的關(guān)鍵一年，做好鄉(xiāng)村振興工作，對確保徐州市如期完成脫貧致富奔小康的工程任務(wù)與建成更高水平的小康社會具有十分重要的意義。

其次，由于土地具有資源、資產(chǎn)和資本性等多重屬性，土地資源是農(nóng)民生產(chǎn)、生活的空間載體和增收致富核心。在鄉(xiāng)村振興工作中，國土資源系統(tǒng)在用地保障、資源開發(fā)和土地綜合整治方面具有重要作用。

2 徐州市黃河故道流域土地資源配置現(xiàn)狀

徐州市黃河故道流域是蘇北地區(qū)發(fā)展的“貧困帶”，經(jīng)濟社會發(fā)展與土地利用存在較多矛盾和問題。該流域具有區(qū)域發(fā)展邊緣性和過渡性“雙重”區(qū)位特征，經(jīng)濟發(fā)展不均衡，貧困人口比重較大；同時土地利用粗放，空間布局不合理，農(nóng)業(yè)人口多，農(nóng)村居民點多而分散，耕地保護壓力較大。但是，該流域集聚著2個國家級開發(fā)區(qū)和多個省級工業(yè)園區(qū)，是徐州市未來經(jīng)濟發(fā)展的重要地帶。

黃河故道流域在徐州市境內(nèi)涉及豐縣、沛縣、邳州市、睢寧縣和城區(qū)（銅山區(qū)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、新城區(qū)），共計62個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道），土地總面積5 968.5 km2，占徐州市土地總面積的53%。2016年，黃河故道流域總?cè)丝跒?54萬人，占徐州市域總?cè)丝诘?7.3%，可見黃河故道流域是徐州市乃至全省土地綜合整治的重點區(qū)域，也是徐州市傳統(tǒng)的重要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)，未利用地開發(fā)潛力較高。

3 黃河故道流域土地資源配置存在的問題

3.1 村莊布局散亂，土地利用粗放

徐州市黃河故道流域內(nèi)共有行政村1 088個，農(nóng)村居民點用地面積7.5萬hm2，占建設(shè)用地總面積的60.8%；人均農(nóng)村建設(shè)用地為265.7 m2，遠(yuǎn)高于國家農(nóng)村最高人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)。但是，由于徐州市過去長期缺少村莊規(guī)劃，使得村莊建設(shè)長時間處于無序狀態(tài)，莊體布局散亂，再加上黃河故道流域又屬于貧困地區(qū)，造成黃河故道流域農(nóng)村居民點布局散亂，基礎(chǔ)配套設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施配套不足。

3.2 工礦用地分布廣、塌陷多、危害大

徐州市黃河故道流域內(nèi)煤礦、石膏礦較多，采礦跡地分布廣泛，采礦用地面積約6 300 hm2，主要集中于黃河故道流域中部及沛縣東北部。雖然采礦用地僅占流域總面積的1.0%，但實際受采礦影響的范圍要遠(yuǎn)高于實際采礦用地面積。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，全流域采煤塌陷地大于2萬hm2。

3.3 風(fēng)貌不明顯，居住環(huán)境差

徐州市黃河故道流域農(nóng)村居民多根據(jù)自己的經(jīng)濟狀況與喜好建設(shè)房屋，造成流域內(nèi)建筑分布混亂，缺乏整體規(guī)劃控制。另外，村民建房受經(jīng)濟條件、建筑專業(yè)技術(shù)水平及基礎(chǔ)設(shè)施配套等因素影響，房屋功能布局不合理，建筑物內(nèi)水、電等配套不全，居住質(zhì)量不高，加之村民環(huán)境衛(wèi)生意識薄弱，使得村莊衛(wèi)生環(huán)境非常差。

4 鄉(xiāng)村振興背景下黃河故道流域土地資源配置建議

4.1 工程措施

4.1.1 大力實施黃河故道流域土地綜合整治。2018年“中央一號文件”要求建立高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等新增耕地指標(biāo)，并將所得收益通過支出預(yù)算全部用于鞏固脫貧攻堅成果和支持實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。徐州市從2012年開始啟動黃河故道綜合開發(fā)計劃，結(jié)合黃河故道沿線土地利用特點，徐州市國土資源局創(chuàng)造性地提出了“黃河故道流域土地綜合整治”工作思路，并首次引入“流域”概念，整個工程涉及4縣3區(qū)、62個鎮(zhèn)（辦事處），總?cè)丝?50余萬，土地總面積56.2萬hm2。經(jīng)統(tǒng)計分析，理論上農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾潛力達(dá)4.0萬hm2。2015年以來，徐州市在流域內(nèi)安排實施各類土地整治項目近4.0萬hm2，爭取省級土地整治資金約6億元，產(chǎn)生各類指標(biāo)5 440 hm2［1］。

4.1.2 搶抓增減掛鉤指標(biāo)交易政策機遇，為脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興籌集資金。推進黃河故道流域增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)，完善市場化運作機制，指標(biāo)流轉(zhuǎn)收益主要用于搬遷農(nóng)民安置補償、農(nóng)村土地整治、涉農(nóng)基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)村公共服務(wù)配套設(shè)施建設(shè)等工作。2017年，徐州市國土資源局成功爭取增減掛鉤指標(biāo)跨縣區(qū)流轉(zhuǎn)，突破了增減掛鉤指標(biāo)只能在縣域內(nèi)流轉(zhuǎn)的限制，為促進鄉(xiāng)村振興提供了寶貴的空間和資金支持。2017—2018年，徐州市黃河故道流域內(nèi)共交易增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)約400 hm2，交易金額42.4億元，為深入推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施提供了強有力的資金支持。

4.1.3 開展農(nóng)村閑置低效土地調(diào)查，大力實施萬村土地綜合整治。為認(rèn)真貫徹落實中央、省、市等文件精神，徐州市開展了農(nóng)村內(nèi)部閑置低效土地調(diào)查工作，利用影像分析等技術(shù)手段，將篩選出符合條件的地塊納入萬村整治項目庫中。并按照市政府辦公室《關(guān)于實施“萬村土地綜合整治”工作的意見》的要求，開展萬村土地綜合整治工作。

4.1.4 以黃河故道流域土地綜合整治為主要抓手，充分挖掘農(nóng)村存量建設(shè)用地潛力。通過優(yōu)化土地利用空間布局，科學(xué)配置土地資源，提高耕地質(zhì)量及節(jié)約集約用地水平；改善農(nóng)村整體面貌和基礎(chǔ)設(shè)施條件，優(yōu)化農(nóng)村生活理念、生產(chǎn)方式與生產(chǎn)結(jié)構(gòu)。

4.1.5 加快村級土地利用規(guī)劃編制和實施。根據(jù)《土地利用總體規(guī)劃管理辦法》和《國土資源部關(guān)于有序開展村土地利用規(guī)劃編制工作的指導(dǎo)意見》等有關(guān)要求，結(jié)合徐州市實際情況，因地制宜地開展了豐縣趙莊鎮(zhèn)大劉集村、銅山區(qū)倪園村、大許鎮(zhèn)鄭廟村等土地利用工程。通過村土地利用規(guī)劃編制，為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、農(nóng)村土地制度改革試點、特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)和全域旅游發(fā)展等項目提供了詳細(xì)的規(guī)劃與引導(dǎo)［2］。

4.2 政策建議

4.2.1 以政策為依托，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用。充分利用國土資源部和省國土資源廳關(guān)于增減掛鉤指標(biāo)向貧困地區(qū)傾斜以及加大經(jīng)濟薄弱地區(qū)土地綜合整治力度等政策，對黃河故道流域重點鎮(zhèn)開展土地整治工作。同時，為保證扶貧項目效益最大化，探索建立政府主導(dǎo)、國土搭臺、規(guī)劃先行、公眾參與以及多部門協(xié)助的管理模式。

4.2.2 健全制度規(guī)范。根據(jù)上級有關(guān)文件精神，結(jié)合實際出臺相關(guān)文件，指導(dǎo)各項工作的開展。例如，豐縣出臺了《縣政府關(guān)于推進2017年增減掛鉤工作的意見》《關(guān)于加快推進新農(nóng)村建設(shè)的意見》等文件，銅山區(qū)出臺了《關(guān)于調(diào)整銅山區(qū)耕地占補平衡項目管理和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤復(fù)墾有關(guān)規(guī)定的通知》《徐州市銅山區(qū)農(nóng)村村民集中居住試點實施意見的通知》等一系列涉及振興農(nóng)村、保障脫貧攻堅工作順利進行的土地政策［3］。

4.2.3 強化工作考核。將增減掛鉤等重點工作納入對各縣年度重點經(jīng)濟發(fā)展考核事項之中，對工作責(zé)任落實情況、項目申報、實施進度等進行督導(dǎo)和考核，評選出增減掛鉤工作先進單位，對成績突出的個人給予獎勵。

4.2.4 人才引領(lǐng)，村民參與。發(fā)揮人才引領(lǐng)積極作用，以項目回遷、資金回流、人才回歸等形式助力鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展，做大、做強、做優(yōu)特色產(chǎn)業(yè)，建設(shè)“鄉(xiāng)土人才+鄉(xiāng)土產(chǎn)業(yè)+特色小鎮(zhèn)”的發(fā)展模式，達(dá)到“帶領(lǐng)技術(shù)傳承、帶強產(chǎn)業(yè)發(fā)展、帶動群眾致富”的目標(biāo)。