批而未供土地成因及對(duì)策分析
——以遼寧省法庫(kù)縣為例

于德順 常曉飛

（1.遼寧省法庫(kù)縣土地儲(chǔ)備中心，遼寧法庫(kù) 110400；2.遼寧省沈陽(yáng)市國(guó)土資源行政執(zhí)法支隊(duì)法庫(kù)大隊(duì)，遼寧法庫(kù) 110400）

批而未供土地是指自1999年修訂的《土地管理法》實(shí)施以來(lái)，依法經(jīng)國(guó)務(wù)院或省級(jí)人民政府批準(zhǔn)土地征用或農(nóng)地轉(zhuǎn)用而未供應(yīng)出去的土地。

2012年以來(lái)，遼寧省法庫(kù)縣土地供應(yīng)量下降較為明顯。2013-2017年，法庫(kù)全縣供地總量約616 hm2，年均123 hm2。其中2013、2014年高于平均水平，2015、2016、2017年均低于平均水平。近年來(lái)，法庫(kù)縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較快，用地需求突出，每年征地量都比較大，在國(guó)家土地督察沈陽(yáng)局的專項(xiàng)督查中發(fā)現(xiàn)，2012-2016年法庫(kù)縣共批準(zhǔn)新增建設(shè)用地面積893 hm2，已供應(yīng)土地616 hm2，批而未供土地277 hm2，批而未供土地占同期批準(zhǔn)建設(shè)用地的31%。

自中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)召開(kāi)以來(lái)，國(guó)家十分重視土地資源的節(jié)約集約利用問(wèn)題，大量批而未供土地的出現(xiàn)，意味著我國(guó)土地粗放利用問(wèn)題已十分突出，嚴(yán)重制約著當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展，背離了建設(shè)生態(tài)美麗中國(guó)的戰(zhàn)略，解決資源環(huán)境問(wèn)題已迫在眉睫。

1 批而未供土地成因分析

批而未供土地成因復(fù)雜，影響因素較多，與政府管理、企業(yè)用地、征地拆遷、用地審批等方面都存在一定的關(guān)聯(lián)性。

1.1 政府原因造成的批而未供土地 政府規(guī)劃思路調(diào)整或招商引資方向改變，一些建設(shè)項(xiàng)目在用途、選址、布局等方面發(fā)生了變化，先前確定的建設(shè)項(xiàng)目流失或取消，造成了土地報(bào)批后無(wú)供地項(xiàng)目；政府投資的公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施用地，由于資金短缺或項(xiàng)目主體未確定，造成部分城市道路、綠化、廣場(chǎng)等用地未能辦理供地手續(xù)；地方政府不重視土地供地計(jì)劃，對(duì)土地供給缺乏行之有效的管控，又過(guò)度依賴土地財(cái)政，對(duì)企業(yè)用地需求不加以合理控制，往往造成土地供應(yīng)量過(guò)大，超出了企業(yè)實(shí)際用地需求，同時(shí)對(duì)企業(yè)用地未進(jìn)行合理規(guī)劃管制，產(chǎn)生了一些難以供地的零星地塊，進(jìn)而產(chǎn)生了批而未供土地[1]。未落實(shí)項(xiàng)目、應(yīng)辦理劃撥手續(xù)的、難以單獨(dú)供地的批而未供土地占法庫(kù)縣批而未供土地總量的61%。

1.2 企業(yè)方面造成的批而未供土地 一些地方政府通過(guò)招商引資，引進(jìn)了一些企業(yè)落戶，企業(yè)以較為低廉的價(jià)格購(gòu)買了土地，還有甚至只是繳納了部分定金，企業(yè)在拿到土地后，在面對(duì)市場(chǎng)、行業(yè)經(jīng)濟(jì)蕭條不景氣，或是企業(yè)自身資金周轉(zhuǎn)不足的情況下，多數(shù)企業(yè)往往不會(huì)去辦理供地手續(xù)，導(dǎo)致了未供即用土地的產(chǎn)生。未供即用的批而未供土地占法庫(kù)縣批而未供土地總量的17%。

1.3 征地拆遷難造成的批而未供土地 征地拆遷難主要由被征地農(nóng)民對(duì)實(shí)際征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與期望補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差距較大的這個(gè)客觀現(xiàn)象產(chǎn)生的。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，土地價(jià)格日益上漲，但補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整相對(duì)于土地價(jià)格的變化存在嚴(yán)重滯后性，被征地農(nóng)民提出的要求無(wú)法滿足，就不愿意配合征地拆遷，還有就是歷史遺留下來(lái)的征地拆遷糾紛問(wèn)題，一直未得到有效解決，種種矛盾的存在導(dǎo)致征地拆遷工作難度極大，周期過(guò)長(zhǎng)，從而產(chǎn)生了批而未供土地。這類批而未供土地占法庫(kù)縣批而未供土地總量的22%。

2 對(duì)策建議

2.1 積極盤活存量，強(qiáng)化規(guī)劃管控 地方政府在土地管理工作中要嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家對(duì)土地利用調(diào)控管理等方面的文件政策，要在盤活存量土地方面做足工作，新建項(xiàng)目盡量選址存量土地，合理控制新增用地，不能只顧自身利益，只看中土地出讓帶來(lái)的暫時(shí)性收益，切實(shí)提高土地利用效率和土地價(jià)值，適當(dāng)調(diào)整征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)有效地從管理源頭上改變思想認(rèn)識(shí)；積極推動(dòng)和開(kāi)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃等多規(guī)合一工作，努力實(shí)現(xiàn)優(yōu)化空間布局、有效配置土地資源、提高政府空間管控水平和治理能力的目標(biāo)。

2.2 加強(qiáng)土地儲(chǔ)備，實(shí)施差別化用地政策 對(duì)于一級(jí)市場(chǎng)內(nèi)的土地全部納入到土地儲(chǔ)備庫(kù)進(jìn)行管理，切實(shí)做好土地一級(jí)開(kāi)發(fā)工作，盡量減少因征地拆遷問(wèn)題推諉扯皮造成交付后無(wú)法使用土地，發(fā)揮土地效益，積極做好批而未用土地的臨時(shí)利用和管護(hù)工作；積極施行差別化用地政策，支持培育發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)用地，轉(zhuǎn)變土地利用方式，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，針對(duì)不同細(xì)分用途下的土地，制定差異化用地標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)工業(yè)用地，可以探索實(shí)施長(zhǎng)期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合的彈性用地政策。2.3 強(qiáng)化土地利用動(dòng)態(tài)巡查工作，嚴(yán)厲查處違法用地 嚴(yán)格按照國(guó)土資源部關(guān)于建立土地利用動(dòng)態(tài)巡查制度的工作要求，切實(shí)開(kāi)展土地利用動(dòng)態(tài)巡查工作，落實(shí)專崗專人，健全巡查隊(duì)伍，依托土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與監(jiān)管系統(tǒng)，通過(guò)建設(shè)項(xiàng)目跟蹤、信息現(xiàn)場(chǎng)公示、開(kāi)竣工申報(bào)、現(xiàn)場(chǎng)核查、跟蹤管理和竣工驗(yàn)收等手段，定期公開(kāi)土地利用信息，公布批而未供、閑置土地等情況，發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督及輿論作用，實(shí)現(xiàn)對(duì)建設(shè)用地批后開(kāi)發(fā)利用的全過(guò)程監(jiān)管。同時(shí)，建立聯(lián)合執(zhí)法體系，部門聯(lián)動(dòng)，加大執(zhí)法力度，針對(duì)已圈占土地建設(shè)使用卻又未辦理土地供應(yīng)手續(xù)的用地單位，要求限期辦理土地手續(xù)，預(yù)期不辦理的，要按照違法用地查處程序，依法依規(guī)嚴(yán)肅查處。

[1]葉鋒.產(chǎn)業(yè)用地批而未用盤活需破多重難題[N].中國(guó)信息報(bào)，2014-06-06.