農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)：類型、原因及域外經(jīng)驗(yàn)

史明燦

(河南農(nóng)業(yè)職業(yè)學(xué)院，河南鄭州 451450)

農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款創(chuàng)新充分拓寬了農(nóng)戶抵押物范圍，在一定程度上破解了農(nóng)戶(農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體)貸款無(wú)有效抵押品的困境，推動(dòng)了農(nóng)村金融服務(wù)效率的大幅度提升。然而，作為一種新型的金融產(chǎn)品，隨著在全國(guó)農(nóng)村范圍的逐步展開(kāi)，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)處置風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)等負(fù)面因素也日漸凸顯出來(lái)，如不能有效識(shí)別并給予完善的防范，會(huì)給我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)及農(nóng)村金融安全帶來(lái)巨大的負(fù)面影響，從而制約我國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)直接抵押貸款業(yè)務(wù)的推廣步伐。筆者以農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)直貸模式為研究對(duì)象，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)分析方法，對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款面臨的風(fēng)險(xiǎn)及其形成原因進(jìn)行分析，以期為揭示我國(guó)農(nóng)村土地抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)形成的一般規(guī)律，更好地把握農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)防控的關(guān)鍵點(diǎn)提供理論依據(jù)。

1 農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)類型

1.1 法律政策風(fēng)險(xiǎn)

雖然國(guó)家農(nóng)業(yè)部專門印發(fā)了《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》，然而按照《物權(quán)法》的規(guī)定，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)是被法律所禁止的，即從法理的視角來(lái)說(shuō)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款部分試點(diǎn)地區(qū)仍然不能真正(完全)規(guī)避巨大法律風(fēng)險(xiǎn)。一旦農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款當(dāng)事主體之間發(fā)生訴訟糾紛，如果抵押貸款人(農(nóng)戶)提出抵押品(農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán))違犯《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》等法律相關(guān)規(guī)定，而主張土地抵押貸款條款無(wú)效時(shí)，那么，對(duì)于農(nóng)村信用社等提供土地抵押貸款的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)來(lái)講，這無(wú)疑是特別棘手的難題。盡管地方各級(jí)政府針對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了一定程度的補(bǔ)償，但由于政策覆蓋面比較窄小，未能對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)進(jìn)行十分有效風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控，也就是說(shuō)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不健全，是農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)面臨的主要政策性風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，由于目前農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)僅是局部試點(diǎn)，缺乏規(guī)范的頂層設(shè)計(jì)，不同政策間的沖突仍然存在，使得農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)推廣面臨巨大的政策性風(fēng)險(xiǎn)[1]。

1.2 市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)

目前，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款仍處于試驗(yàn)(探索)階段，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率比較高。農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款對(duì)象是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)，相對(duì)于第二、三產(chǎn)業(yè)來(lái)說(shuō)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)很容易受天氣等自然條件(因素)與供給、需求等市場(chǎng)環(huán)境的“雙重”影響，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況大起大落發(fā)生概率較高，與此同時(shí)，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)也較大，谷賤傷農(nóng)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。調(diào)查顯示，2014年以來(lái)，河南省農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格出現(xiàn)大面積下跌，相關(guān)貸款的風(fēng)險(xiǎn)明顯增加，農(nóng)業(yè)不良貸款比重已高達(dá)10.5%。

1.3 抵押品變現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)

一旦農(nóng)戶(農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)，按照《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》《物權(quán)法》相關(guān)規(guī)定，就要對(duì)抵押土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，然而，我國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)渠道(媒介)仍不太完善，直接提高了農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)費(fèi)用(成本)，極大地制約了農(nóng)村土地抵押權(quán)的變現(xiàn)環(huán)節(jié)。

1.4 估價(jià)風(fēng)險(xiǎn)

抵押物(農(nóng)村土地)價(jià)值直接決定抵押貸款額度，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是以農(nóng)用地為基礎(chǔ)而衍生出的一種用益物權(quán)，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)深深根植于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境與自然環(huán)境之中，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)價(jià)值必須通過(guò)專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估。然而，根據(jù)各試點(diǎn)農(nóng)村地區(qū)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國(guó)農(nóng)村土地價(jià)格評(píng)估機(jī)制尚不完善，缺少專業(yè)、權(quán)威的第三方性質(zhì)的農(nóng)村土地價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致農(nóng)村土地價(jià)格估價(jià)不準(zhǔn)確，不能準(zhǔn)確地反映出農(nóng)村土地的真實(shí)價(jià)值，價(jià)格被低估估價(jià)風(fēng)險(xiǎn)較大[2]。

1.5 信用風(fēng)險(xiǎn)

信用是農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)大范圍推廣的重要基礎(chǔ)，然而，在農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)操作過(guò)程，信貸人員對(duì)抵押貸款人(借款人)系列信息了解甚少，抵押貸款人(借款人)利用信息優(yōu)勢(shì)，偽造(隱瞞)個(gè)人征信資料，騙取農(nóng)村信用社貸款的行為時(shí)有發(fā)生，信用風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在以下2個(gè)方面：(1)在發(fā)放抵押貸款過(guò)程中，對(duì)抵押貸款人(借款人)的資信審查不嚴(yán)格，沒(méi)有完全對(duì)抵押貸款人(借款人)資信及還貸能力進(jìn)行嚴(yán)格審查，而是以政府(協(xié)會(huì)、村委會(huì))提供的資信擔(dān)保為依據(jù)，導(dǎo)致這一關(guān)鍵性審查環(huán)節(jié)形同虛設(shè)，增加了信用風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率。(2)抵押貸款人(借款人)的財(cái)務(wù)狀況不透明，導(dǎo)致信用風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。如在發(fā)放農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)部分農(nóng)村合作社財(cái)務(wù)制度透明性不高，根本無(wú)法提供詳細(xì)財(cái)務(wù)報(bào)告，導(dǎo)致農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)難以對(duì)抵押貸款人的還貸能力(水平)作出十分準(zhǔn)確的判斷，增加了信用風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率。此外，農(nóng)戶普遍信用不太好，一旦農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況不好，他們就會(huì)選擇有意或無(wú)意違約，增加了金融機(jī)構(gòu)的信用風(fēng)險(xiǎn)概率[3]。

1.6 抵押物處置時(shí)效性風(fēng)險(xiǎn)

首先，抵押物(農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán))流轉(zhuǎn)比較困難，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，盡管一部分農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)建立了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易中心，農(nóng)戶參與農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的積極性不是太高，由于能夠接收農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的絕大多數(shù)部門為專業(yè)合作社，而農(nóng)村合作社的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)計(jì)劃相對(duì)穩(wěn)定，接受其他農(nóng)戶的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)數(shù)量也十分有限。因此，在現(xiàn)有管理體制之下，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)交易(流轉(zhuǎn))規(guī)模較小，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)交易活動(dòng)的活躍度較低。其次，農(nóng)村地經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)效性比較強(qiáng)，由于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)周期的差異，有的農(nóng)產(chǎn)品生長(zhǎng)周期為1～3年，有的農(nóng)產(chǎn)品生長(zhǎng)周期則在4～6年，因此，在不同的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)收益也不相同，導(dǎo)致農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值也存在差異。在處置農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，一定要注重其有實(shí)效性，否則，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值就難以實(shí)現(xiàn)。

1.7 違約貸款補(bǔ)償風(fēng)險(xiǎn)

在開(kāi)展農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押業(yè)務(wù)的實(shí)踐過(guò)程中，由于農(nóng)業(yè)貸款面臨的風(fēng)險(xiǎn)較高，農(nóng)村信用社等金融機(jī)構(gòu)面臨著高額經(jīng)濟(jì)損失的可能性，如果這些經(jīng)濟(jì)損失單單依靠農(nóng)村信用社等農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)自己來(lái)彌補(bǔ)，必然會(huì)影響其提供此項(xiàng)業(yè)務(wù)的積極性。農(nóng)村信用社等農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)很難準(zhǔn)確測(cè)度農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)面臨的風(fēng)險(xiǎn)大小，從而事先提取一定比例的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金；此外，由于農(nóng)村征信體系建設(shè)剛剛起步，一旦出現(xiàn)大規(guī)模抵押貸款農(nóng)戶違約，在目前政府沒(méi)有給予農(nóng)村信用社等農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)在抵押貸款業(yè)務(wù)范圍內(nèi)一定利息補(bǔ)貼的前提下，農(nóng)村信用社等農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)不得不承擔(dān)相應(yīng)貸款風(fēng)險(xiǎn)，從而缺乏開(kāi)展農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的內(nèi)在動(dòng)力。

2 農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款模式風(fēng)險(xiǎn)形成原因

2.1 抵押品處置難度大

2.1.1 抵押品變現(xiàn)難 目前，我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息渠道(途徑)不暢，“要流轉(zhuǎn)的，流轉(zhuǎn)不出，要出租的，租不出去”，農(nóng)村地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)費(fèi)用(成本)較高，極大地制約了農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的變現(xiàn)進(jìn)程。

2.1.2 抵押品執(zhí)行難 按照土地抵押貸款合同約定，一旦農(nóng)戶無(wú)法按時(shí)償還貸款，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)就會(huì)被金融機(jī)構(gòu)(銀行)處置，然而，對(duì)相當(dāng)一部分的農(nóng)戶家庭來(lái)說(shuō)，土地占據(jù)十分重要的地位，抵押物由哪個(gè)部門(機(jī)構(gòu))來(lái)處置、如何執(zhí)行等操作過(guò)程難度很大，金融機(jī)構(gòu)對(duì)此心生畏懼。

2.2 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的弱質(zhì)性

預(yù)期農(nóng)業(yè)純收益是農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)直接抵押貸款的第一還款來(lái)源，然而，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)本身的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)與自然風(fēng)險(xiǎn)觥籌交錯(cuò)，在防災(zāi)抗旱能力有限的情況之下，農(nóng)業(yè)仍然存在很大程度的靠天吃飯現(xiàn)象。與此同時(shí)，“谷賤傷農(nóng)”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，無(wú)論是災(zāi)害年還是豐收年，農(nóng)業(yè)收入增長(zhǎng)空間十分有限，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)可謂是無(wú)處不在。再加上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)管理能力較弱，對(duì)市場(chǎng)波動(dòng)和自然災(zāi)害的防范能力不強(qiáng)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體經(jīng)營(yíng)活動(dòng)仍存在一定程度的靠天吃飯的成分，進(jìn)一步加大了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)收益的不確定性，加大了農(nóng)村土地抵押貸款業(yè)務(wù)面臨的風(fēng)險(xiǎn)。

2.3 農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制不健全

在農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制不健全情形下，一旦農(nóng)戶違約，農(nóng)民將失去農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，也就意味著失去了最后的社會(huì)保障。另外，由于我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制還不十分完善，損失發(fā)生時(shí)，由于缺少相應(yīng)的救助體系與保險(xiǎn)機(jī)制，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體就會(huì)面臨巨大風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)經(jīng)濟(jì)損失通過(guò)農(nóng)村土地直接抵押轉(zhuǎn)嫁給金融機(jī)構(gòu)時(shí)，將會(huì)發(fā)生第一還款來(lái)源風(fēng)險(xiǎn)[4]。

2.4 立法規(guī)定存在漏洞

在農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)當(dāng)事雙方發(fā)生糾紛時(shí)，如果農(nóng)村土地抵押貸款人(農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體)提出抵押品(農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán))違反相關(guān)法律規(guī)定，而主張土地抵押貸款合同(協(xié)議)無(wú)效時(shí)，那么，對(duì)于農(nóng)村信用社等金融機(jī)構(gòu)來(lái)講，這無(wú)疑是一件非常棘手的事情，必然會(huì)增加金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率。

2.5 政策穩(wěn)定性差

目前，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)僅限于局部試點(diǎn)，而且主要是基于政府行政力量推動(dòng)的，具有較強(qiáng)的政策性，一旦政府換屆或政府工作重心(任務(wù))發(fā)生轉(zhuǎn)移，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)必然面臨著發(fā)展動(dòng)力不足的風(fēng)險(xiǎn)。

2.6 土地價(jià)值評(píng)估體系不健全

農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是以農(nóng)用地為基礎(chǔ)而衍生出的一種用益物權(quán)，其深深根植于經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境和自然環(huán)境之中，其市場(chǎng)價(jià)值必須通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行評(píng)估。然而，我國(guó)農(nóng)村土地價(jià)格評(píng)估機(jī)制尚不完善，缺少專業(yè)、權(quán)威的第三方性質(zhì)的農(nóng)村土地價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)，傳遞平臺(tái)或手段相對(duì)落后，沒(méi)有客觀、統(tǒng)一的土地價(jià)值評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，直接影響了農(nóng)村土地抵押貸款業(yè)務(wù)的健康發(fā)展。

2.7 信用機(jī)制不完善

農(nóng)村信用社等金融機(jī)構(gòu)相關(guān)人員對(duì)抵押貸款人(借款人)相關(guān)信息了解甚少，抵押貸款人利用信息優(yōu)勢(shì)，偽造、隱瞞個(gè)人信用資料等手段，騙取農(nóng)村信用社的行為時(shí)有發(fā)生。首先，在貸款發(fā)放過(guò)程中，農(nóng)村信用社對(duì)抵押貸款人的資信審查不夠嚴(yán)格，這一關(guān)鍵性環(huán)節(jié)形同虛設(shè)，增加了貸款信用風(fēng)險(xiǎn)。其次，部分農(nóng)村信用社財(cái)務(wù)制度不夠透明，不能及時(shí)提供財(cái)務(wù)報(bào)告，導(dǎo)致農(nóng)村信用社不能對(duì)抵押貸款人的還貸能力作出準(zhǔn)確的判斷，增加了信用風(fēng)險(xiǎn)[5]。

3 域外農(nóng)村土地抵押實(shí)踐中風(fēng)險(xiǎn)釋緩經(jīng)驗(yàn)分析

3.1 法律關(guān)系主體的風(fēng)險(xiǎn)釋緩

3.1.1 債務(wù)人 法國(guó)對(duì)農(nóng)地抵押法律關(guān)系中的相關(guān)債務(wù)人設(shè)置了有限制條件，如抵押融資的農(nóng)民年齡必須在15～35歲，教育經(jīng)歷上至少要畢業(yè)于農(nóng)業(yè)學(xué)校，并且在農(nóng)場(chǎng)實(shí)習(xí)時(shí)間不少于1年。此外，抵押融資人必須親自經(jīng)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)，并承諾長(zhǎng)期從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)并制定年度經(jīng)營(yíng)預(yù)算等。

3.1.2 抵押權(quán)人(債權(quán)人) 我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)和俄羅斯對(duì)抵押權(quán)人(債權(quán)人)有限制條件。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)明確規(guī)定，內(nèi)地公民、法人、團(tuán)體或其他機(jī)構(gòu)(組織)，或其在第三地區(qū)投資性公司，未經(jīng)主管機(jī)關(guān)(組織)許可，不得在臺(tái)灣地區(qū)取得、設(shè)定或移轉(zhuǎn)農(nóng)村土地抵押權(quán)。俄羅斯允許農(nóng)民開(kāi)展農(nóng)村土地抵押融資、出售、繼承、租賃或作為入股的股金等一系列活動(dòng)，然而不允許農(nóng)民將農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓給外國(guó)人、外資超過(guò)50%的合資性企業(yè)。

3.1.3 抵押人 《越南土地法》對(duì)于不同主體的農(nóng)村土地使用權(quán)人(國(guó)內(nèi)的個(gè)人、家庭和組織，以及定居在外國(guó)的越南人、外國(guó)組織或個(gè)人)在設(shè)定土地抵押權(quán)方面分別作了規(guī)定，以防止農(nóng)村土地向少數(shù)人(團(tuán)體)集中，實(shí)現(xiàn)土地抵押中的高效率與公正、公平：(1)對(duì)使用農(nóng)村土地的組織，一般不能行使《越南土地法》第106條規(guī)定的抵押、出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、再出租、繼承、贈(zèng)送和投資等相關(guān)權(quán)利；(2)在越南投資租用農(nóng)村土地使用權(quán)的機(jī)構(gòu)(組織)、家庭、個(gè)人，以及定居在外國(guó)的越南人，賦予其一定條件(限制性)的抵押權(quán)；(3)外國(guó)組織、個(gè)人、家庭只能通過(guò)支付租金的方式來(lái)獲得農(nóng)村土地使用權(quán)。

3.2 抵押客體從國(guó)外的立法

目前，各國(guó)的農(nóng)村土地立法意圖皆表現(xiàn)出對(duì)農(nóng)村土地的所有權(quán)絕對(duì)性加以嚴(yán)格限制，以全面提升農(nóng)村土地使用人的法律地位，最大可能地?cái)U(kuò)充其所享權(quán)能，與此同時(shí)，展現(xiàn)出農(nóng)村土地所有權(quán)向土地用益權(quán)讓步的意圖。

德國(guó)規(guī)定融資抵押物的范圍為單獨(dú)的不動(dòng)產(chǎn)、作為共有財(cái)產(chǎn)的一部分不動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)財(cái)產(chǎn)物權(quán)(如長(zhǎng)期租賃權(quán))、一項(xiàng)不動(dòng)財(cái)產(chǎn)的組成部分以及產(chǎn)品和附屬財(cái)產(chǎn)、收入、要求定期給付的權(quán)利(如農(nóng)村土地租金、農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)的保險(xiǎn)、農(nóng)地用益權(quán)、農(nóng)地征用賠償金、在農(nóng)村土地上建筑的房屋的繼承居住權(quán)與收益權(quán))。

日本一些單行法、礦業(yè)法、農(nóng)業(yè)漁業(yè)法、農(nóng)林業(yè)法等明確規(guī)定，采礦權(quán)、漁業(yè)權(quán)、林業(yè)權(quán)等非農(nóng)村土地物權(quán)可以成為抵押權(quán)的客體(即構(gòu)成準(zhǔn)抵押)。此外，日本國(guó)家還非常嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)村土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性質(zhì)，其流轉(zhuǎn)一般須經(jīng)日本行政長(zhǎng)官的許可。

在農(nóng)村土地上設(shè)定抵押權(quán)時(shí)，由于農(nóng)村土地所有權(quán)、使用收益權(quán)二者均沒(méi)有發(fā)生實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)移，因此，并不需要行政長(zhǎng)官的許可。然而，在農(nóng)地抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)，卻可能發(fā)生農(nóng)村土地所有權(quán)或使用收益權(quán)的權(quán)屬移轉(zhuǎn)，此時(shí)，必需要經(jīng)過(guò)行政長(zhǎng)官的許可。

3.3 抵押運(yùn)行過(guò)程的風(fēng)險(xiǎn)釋緩

基于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的脆弱性與高風(fēng)險(xiǎn)性，域外地區(qū)對(duì)農(nóng)村土地抵押融資的運(yùn)行建立起了多層次的風(fēng)險(xiǎn)防范與保障機(jī)制。

3.3.1 對(duì)抵押物面積的限制 為確保農(nóng)民的基本生存利益，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)對(duì)抵押融資的土地面積予以一定限制性規(guī)定，如設(shè)定他項(xiàng)權(quán)利的最高金額，以不超過(guò)設(shè)定當(dāng)期公告(示)農(nóng)村土地現(xiàn)值與承受耕地面積二者乘積的3.5倍為限。

3.3.2 對(duì)抵押物價(jià)值的限定 抵押物(農(nóng)村土地)價(jià)值過(guò)高或過(guò)低都會(huì)不利于農(nóng)村土地抵押融資業(yè)務(wù)的全面開(kāi)展，唯有在農(nóng)民與金融機(jī)構(gòu)(組織)之間利益權(quán)衡，設(shè)置一個(gè)比較合理的比例。如湖南省漢壽縣明文規(guī)定，抵押融資額度最高不超過(guò)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)及地上種(養(yǎng))殖物評(píng)估價(jià)值的60%；浙江省寧波市的抵押融資最高額度不得超過(guò)農(nóng)村房屋和農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)剩余年限價(jià)值的60%。

3.3.3 對(duì)抵押期限的限制 在絕大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)，以農(nóng)村土地為抵押融資目標(biāo)更主要是全面解決對(duì)農(nóng)村土地改良、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)土地租賃與買賣等長(zhǎng)期性投資問(wèn)題，以全面穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和支撐本國(guó)(地區(qū))農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化建設(shè)，如美國(guó)、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)農(nóng)村土地抵押融資短期期限在3～5年，德國(guó)、日本規(guī)定農(nóng)村土地抵押融資短期期限短期的也在10年左右，而長(zhǎng)期融資期限一般可以達(dá)到30～60年。

3.4 融資流程

3.4.1 德國(guó) 目前，德國(guó)已經(jīng)形成了以農(nóng)村土地抵押信用合作社、聯(lián)合合作銀行為融資主體的金融體系。首先，農(nóng)民(農(nóng)場(chǎng)主)必須撰寫(xiě)抵押融資申請(qǐng)書(shū)，并攜帶農(nóng)村土地所有權(quán)證書(shū)(土地所有權(quán)證明性文件)到信用合作社辦理融資手續(xù)，在對(duì)農(nóng)村土地價(jià)格(價(jià)值)進(jìn)行核實(shí)、評(píng)估之后，農(nóng)民(農(nóng)場(chǎng)主)才能與德國(guó)聯(lián)合合作社銀行簽訂融資協(xié)議(圖1)。

3.4.2 美國(guó) 首先，農(nóng)民家庭(抵押融資人)將農(nóng)村土地所有權(quán)證書(shū)(所有權(quán)證明文件)呈遞給合作社，并填寫(xiě)農(nóng)村土地抵押融資申請(qǐng)書(shū)，如融資的實(shí)際用途、融資期限、融資額度等，若此次農(nóng)村抵押融資申請(qǐng)被批準(zhǔn)，農(nóng)村融資合作社就會(huì)在抵押申請(qǐng)書(shū)上簽字(蓋章)，并將此申請(qǐng)書(shū)提交給聯(lián)邦土地銀行，進(jìn)行再次審查，聯(lián)邦土地銀行(金融機(jī)構(gòu))審查通過(guò)之后，農(nóng)村信用合作社獲得融資，最后農(nóng)村信用合作社將融資轉(zhuǎn)交(移)給融資申請(qǐng)人(圖2)。

4 農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)防控策略

4.1 完善農(nóng)村土地抵押相關(guān)法律

修改我國(guó)《物權(quán)法》《農(nóng)村土地承包法》相關(guān)法律，取消對(duì)農(nóng)村土地抵押貸款的限制性條款，讓農(nóng)民真正享有完整的農(nóng)村土地占有、使用、收益、處理等權(quán)益，構(gòu)建內(nèi)在統(tǒng)一、邏輯一致的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款法律框架，為農(nóng)村土地抵押貸款業(yè)務(wù)在全國(guó)范圍內(nèi)推廣提供良好的法律環(huán)境。

4.2 加快農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記工作

完善的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度是我國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)可持續(xù)開(kāi)展的制度基礎(chǔ)，為此，必須穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)工作，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的“確權(quán)頒證”“還權(quán)賦能”“三權(quán)分離”，為農(nóng)戶獲得穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)收益提供良好的制度基礎(chǔ)。

4.3 完善農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押價(jià)值評(píng)估體系

4.3.1 組建第三方的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu) 操作過(guò)程中，可由該中介機(jī)構(gòu)(組織)單獨(dú)對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，也可由農(nóng)戶與農(nóng)村信用社等金融機(jī)構(gòu)協(xié)商來(lái)確定，不能低于土地的基準(zhǔn)價(jià)值。

4.3.2 完善農(nóng)村土地抵押價(jià)值評(píng)估方法 由于農(nóng)村土地價(jià)值高低會(huì)受自然條件、地理位置、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益等方面因素影響，因此，在對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值進(jìn)行評(píng)估時(shí)，應(yīng)充分考慮到抵押土地承包期限、流轉(zhuǎn)價(jià)格、地面農(nóng)作物(種類)價(jià)值、農(nóng)產(chǎn)品預(yù)期收益等各種因素，可參照以下公式：土地經(jīng)營(yíng)權(quán)評(píng)估價(jià)值=年平均凈收益×經(jīng)營(yíng)期限+地上(含地下)附著物價(jià)值。

4.4 全程監(jiān)控農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款過(guò)程

4.4.1 將按正常還貸環(huán)節(jié)作為風(fēng)險(xiǎn)防控的重要節(jié)點(diǎn) 處置抵押物(農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán))來(lái)償付抵押貸款是農(nóng)戶迫不得已的次優(yōu)選擇，理想的結(jié)果還是正常償還貸款，以實(shí)現(xiàn)對(duì)抵押債務(wù)的清償，應(yīng)將抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)管理的重心(核心)放在確保借款農(nóng)戶(農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體)有能力及時(shí)、足額償還銀行債務(wù)上。農(nóng)村信用社等金融機(jī)構(gòu)要合理確定抵押貸款的額度、期限、利率與貸款對(duì)象，盡量避免超出抵押借款人(農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體)償還債務(wù)能力，度授信；在貸款對(duì)象上，選擇那些生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)水平較高、經(jīng)濟(jì)實(shí)力比較雄厚的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體(如種糧大戶、農(nóng)業(yè)合作社等)為主要貸款對(duì)象，待條件成熟時(shí)，再拓展到其他小型農(nóng)戶。

4.4.2 合理設(shè)計(jì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)處置限制性條件 由于農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的特殊性，直接處置(拍賣、流轉(zhuǎn))土地經(jīng)營(yíng)權(quán)會(huì)對(duì)農(nóng)戶日常生計(jì)帶來(lái)不確性風(fēng)險(xiǎn)，因此，必須合理設(shè)計(jì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)處置限制性條件?？梢砸?guī)定，一定比例(如15%左右)的農(nóng)地不得由于無(wú)力償還銀行貸款而被強(qiáng)制處置(拍賣、流轉(zhuǎn))，或者在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押之初，就強(qiáng)制保留一定比例(如20%左右)承包土地不能用來(lái)抵押貸款，以保證農(nóng)民的基本生活不受太大影響。與此同時(shí)，可在抵押土地被清償拍賣之前，必須經(jīng)過(guò)人民法院調(diào)解這一強(qiáng)制性環(huán)節(jié)，讓抵押貸款人(農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體)有充裕時(shí)間去找尋其他償還貸款途徑，可有效地避免因自然災(zāi)害(偶然因素)的發(fā)生，農(nóng)戶只是暫時(shí)性無(wú)力償還抵押貸款時(shí)，拍賣清償貸款程序過(guò)早地被啟動(dòng)[6]。

4.5 因地制宜創(chuàng)新抵押貸款模式

首先，在不具備開(kāi)展農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)“直接型”抵押貸款條件的農(nóng)村地區(qū)，建議采用“間接型”農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款模式作為過(guò)渡。其次，積極探索農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款模式，如“公司擔(dān)保+農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款”“農(nóng)業(yè)合作組織+農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款”“保險(xiǎn)+農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款”等多種抵押貸款模式，最大程度地降低風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別[7]。

4.6 建立健全多主體、多層次的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

(1)完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。政府部門可在保險(xiǎn)費(fèi)用上給予參保農(nóng)戶一定比例的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，以激發(fā)農(nóng)民參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的積極性。(2)建立完善的信用擔(dān)保體系。在全面掌握抵押融資人(農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體)基本資料的基礎(chǔ)之上，建立以第三方機(jī)構(gòu)(組織)為主體的信用擔(dān)保體系，擔(dān)保形式可多元化，如農(nóng)業(yè)龍頭公司(企業(yè))擔(dān)保、農(nóng)民合作社擔(dān)保、農(nóng)戶聯(lián)保等等[8]。(3)建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金。當(dāng)?shù)盅嘿J款人(農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體)不能及時(shí)、足額償還銀行抵押貸款時(shí)，可以按照違約貸款額度一定比例，用風(fēng)險(xiǎn)基金彌補(bǔ)農(nóng)村信用社等金融機(jī)構(gòu)由于提供抵押貸款造成的經(jīng)濟(jì)損失。