周口市農(nóng)村土地確權(quán)存在的問題與對策

齊振宇

（周口市川匯區(qū)農(nóng)林局，河南 周口 466000）

農(nóng)村土地是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會生活的基礎(chǔ)，農(nóng)村土地確權(quán)對土地規(guī)?；鬓D(zhuǎn)、經(jīng)營起著積極的推動作用，是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要條件，同時對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展也起著重要作用。河南省周口市農(nóng)村土地情況比較復(fù)雜，土地確權(quán)辦證工作存在諸多問題和矛盾。發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、解決問題，對順利開展農(nóng)村土地確權(quán)辦證工作具有積極的意義。

1 存在的主要問題

1.1 認(rèn)識不足

一些農(nóng)村群眾和干部存在小農(nóng)意識，認(rèn)為農(nóng)民只要有地種就行，有證無證都一樣；一些長期在外務(wù)工的農(nóng)民對土地的權(quán)益認(rèn)識不足，對土地確權(quán)缺乏積極性；一些土地承包人對確權(quán)工作有異議，出現(xiàn)抵觸情緒，不愿配合工作；部分基層政府關(guān)注的是經(jīng)濟發(fā)展，對土地確權(quán)的重要性認(rèn)識不足，不愿意扎實有效地開展工作。

1.2 相關(guān)法律法規(guī)、政策制度不健全

目前，我國已建立了全方位、多層次的農(nóng)業(yè)法律法規(guī)，但一些法律法規(guī)是多年前制定的，時過境遷，已經(jīng)不符合現(xiàn)實需求，甚至還有一些相互矛盾。例如，《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》《中華人民共和國民法通則》等對“農(nóng)村土地歸集體所有”中“集體”一詞含義界定不明確，稱呼各不相同。在農(nóng)民權(quán)益和耕地保護方面，《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第26條規(guī)定“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包地”，而《中華人民共和國土地管理法》第37條規(guī)定“承包經(jīng)營耕地的單位或者個人連續(xù)二年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位應(yīng)當(dāng)終止承包合同，收回發(fā)包的耕地”，二者相互矛盾。此類情況還有很多，這些不健全的法律法規(guī)、政策制度給農(nóng)村土地確權(quán)工作造成了嚴(yán)重阻礙。

1.3 缺乏人力、財力支持

農(nóng)村土地確權(quán)是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要順利開展工作，離不開大量人力、財力等方面的支持。高質(zhì)量的土地確權(quán)工作需要使用先進的技術(shù)和測量設(shè)備，需要任用大量具有相關(guān)專業(yè)技術(shù)和管理經(jīng)驗的復(fù)合型人才。然而，周口市廣大農(nóng)村缺乏此類人員，從行政部門臨時抽調(diào)一些人員組成的土地確權(quán)隊伍缺乏專業(yè)技術(shù)和經(jīng)驗，大大影響了土地確權(quán)工作的效率和質(zhì)量。另外，一些地方政府財政緊張，投入資金嚴(yán)重不足，影響確權(quán)工作的順利開展。

1.4 土地確權(quán)面積不準(zhǔn)確

在1998—1999年土地第二次延包過程中，一些農(nóng)村把土地按水肥條件不同劃分，在簽訂承包合同過程中，一些農(nóng)戶按應(yīng)分面積記錄，一些農(nóng)戶按實分面積記錄，好地賴地折算比例不同，導(dǎo)致不同地方統(tǒng)計的面積不一樣。此外，開荒新增地、房屋等建設(shè)占用部分土地、承包戶之間土地的互換、承包地調(diào)整等，都會造成農(nóng)戶承包土地面積與實際土地面積不一樣。

1.5 人地不符情況嚴(yán)重

“增人不增地，減人不減地”的第二輪土地承包政策，致使一些農(nóng)戶在承包土地的過程中，土地沒有得到及時調(diào)整。一些增人不增地農(nóng)民，一些因土地依法被征用農(nóng)民，一些由于離異、死亡等造成主人變更農(nóng)民，一些產(chǎn)權(quán)有糾紛的農(nóng)民，承包地由于沒有得到及時調(diào)整，都想借此機會爭取自己的權(quán)益，為達目的甚至采用上訴、糾纏等過激手段，引發(fā)諸多社會矛盾。

1.6 相關(guān)檔案資料缺失

一些農(nóng)村行政村檔案資料管理不善、保存材料不完整或者兩委班子變動頻繁，檔案資料交接不及時，造成材料缺失，特別是土地承包材料的缺失，給土地確權(quán)工作造成嚴(yán)重阻礙。

2 解決問題的對策

2.1 加強宣傳，提高認(rèn)識

政府有關(guān)部門應(yīng)組織得力專業(yè)人員深入農(nóng)村、農(nóng)戶，采用各種靈活方式方法，向廣大農(nóng)村基層干部和農(nóng)戶做好宣傳工作，讓他們充分了解土地確權(quán)的重要意義。宣傳可以采用多樣化的方式，可以派人到農(nóng)村張貼標(biāo)語、發(fā)放宣傳手冊，也可以借助廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體進行宣傳。有條件的地方，可以組織農(nóng)民參加相關(guān)法律法規(guī)知識學(xué)習(xí)班，開展一些文化活動等向廣大農(nóng)戶宣傳土地確權(quán)知識，從而提高廣大農(nóng)民群眾的認(rèn)識。

2.2 建立健全相關(guān)政策和法律法規(guī)

完善相關(guān)法律法規(guī)，使土地確權(quán)工作的開展有保障、有依據(jù)。在政策方面，處理實際問題時，應(yīng)給予工作人員一定的自由空間，避免處理問題過度死板。在保留一定自主性和靈活性的基礎(chǔ)上，要盡快完善有關(guān)法律法規(guī)，妥善解決確權(quán)工作中出現(xiàn)的矛盾和問題。在監(jiān)督管理方面，要完善監(jiān)督管理機制，做好確權(quán)工作全程監(jiān)督，采用多種監(jiān)督方式，如官方微博、微信、投訴熱線等，加大信息公開力度，使廣大農(nóng)戶了解土地確權(quán)工作信息，從而接受廣大農(nóng)民的監(jiān)督。

2.3 加大財力投入，加強人員專業(yè)素質(zhì)培訓(xùn)

根據(jù)周口市廣大農(nóng)村缺乏土地確權(quán)人才的現(xiàn)狀，地方政府應(yīng)高度重視，加大資金投入，加強技術(shù)培訓(xùn)。一方面，加大工作人員土地確權(quán)相關(guān)流程、制度、作業(yè)原則等崗前培訓(xùn)力度，加強對工作人員使用設(shè)備、準(zhǔn)確測繪等專業(yè)技能的培訓(xùn)。同時，積極引進相關(guān)技術(shù)人才。另一方面，加強土地確權(quán)工作人員同廣大農(nóng)民群眾溝通能力的培訓(xùn)，提高同農(nóng)民協(xié)商和解決土地糾紛的能力。

2.4 結(jié)合實際，化解矛盾

在農(nóng)村土地確權(quán)工作中，對可能出現(xiàn)的問題和矛盾，可采取如下3種解決方法。一是政府調(diào)派有關(guān)人員組成土地確權(quán)工作組，加大宣傳力度，做好問題和矛盾的防控工作。對于問題集中、矛盾大的地方，工作組進村入戶，首先把歷史遺留問題解決掉，再進行土地確權(quán)。二是對第二輪土地承包面積有異議的，要嚴(yán)格遵循原政策，有問題的解決問題，協(xié)議不全的要補充完善。切實做到合同與經(jīng)營權(quán)證一致，確保土地確權(quán)工作順利開展。三是設(shè)立土地糾紛調(diào)解機構(gòu)。對土地確權(quán)中出現(xiàn)的土地糾紛，要結(jié)合當(dāng)前實際和歷史遺留問題，客觀公正地加以解決，切實維護農(nóng)戶的合法權(quán)益。對當(dāng)前不能解決的問題，應(yīng)記錄在案，鄉(xiāng)村兩級共同研究解決，土地確權(quán)先按現(xiàn)狀進行。

2.5 調(diào)查核實，接受監(jiān)督

根據(jù)周口市一些農(nóng)村土地承包材料缺失和土地確權(quán)面積數(shù)字不準(zhǔn)的情況，在實際工作中可以分5個階段進行，即試點、發(fā)動、調(diào)查摸底、清查核實和權(quán)證發(fā)放依序開展。為了更好地接受群眾監(jiān)督，要保證各階段統(tǒng)計、核實、測繪等各項數(shù)據(jù)準(zhǔn)確無誤，并公示于眾。一是詳細(xì)準(zhǔn)確地填寫“農(nóng)村集體土地經(jīng)營情況統(tǒng)計表”“農(nóng)村土地承包現(xiàn)狀情況統(tǒng)計表”等表格，切實摸清被調(diào)查村土地性質(zhì)及現(xiàn)狀。二是對繪制空間位置圖和實施清查后面積進行公示。清查結(jié)束后，將農(nóng)戶承包地魚鱗圖進行公示，各戶簽字蓋章，接受群眾監(jiān)督。三是建立健全登記簿。將農(nóng)戶承包土地的地塊位置及四至邊界等信息輸入微機，按照不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的原則，編制土地承包經(jīng)營權(quán)登記簿，確保土地確權(quán)工作順利完成。