關(guān)于江西省重要濕地征占用政策的思考
——基于林地征占用視角的橫向比較

劉勇平 溫輪勝

（江西省萬載縣林業(yè)局，江西萬載 336100）

1 加強重要濕地征占用管理的意義

濕地和海洋、森林并稱為三大自然生態(tài)系統(tǒng)，又被稱為“地球之腎”，它具有多重生態(tài)功能，包括涵養(yǎng)水源、凈化水質(zhì)、保持生物多樣性和提供棲息地等，除此之外，濕地還能向人們提供多種經(jīng)濟價值，如水產(chǎn)養(yǎng)殖、旅游等。自古以來，人們依水而居，據(jù)統(tǒng)計，有九成以上的人類城市位于河道湖泊旁，濕地對人類的生存和發(fā)展有著重要作用。然而，在很長一段時間內(nèi)，人們對于濕地的功能認識不足，對保護濕地的意義缺乏正確認知，將濕地看作荒地、野水，列為待開發(fā)用地，甚至隨意圍墾、填埋，沒有將濕地和森林一樣進行嚴格保護。

近年來，國家對濕地保護工作的重視程度不斷提高，習(xí)總書記在十九大報告中明確提出“強化濕地保護與恢復(fù)”的目標任務(wù)，《江西省濕地保護條例》也規(guī)定“濕地分為重要濕地和一般濕地，省重要濕地的名錄由省人民政府林業(yè)主管部門會同有關(guān)部門審核，報省人民政府批準后公布?！边@既凸現(xiàn)了國家和省政府加強濕地保護管理的決心，也為江西省濕地分級管理提供了法律依據(jù)。

2 當前重要濕地征占用制度簡述

依據(jù)《江西省保護條例》第三十一條規(guī)定“進行勘查、開采礦藏和各項建設(shè)工程，應(yīng)當不占或者少占重要濕地，確需占用或者征收重要濕地的，應(yīng)當符合土地利用總體規(guī)劃，征得省級林業(yè)主管部門的同意，并進行環(huán)境影響評價，依照有關(guān)土地管理法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理審批手續(xù)?！睋?jù)此條款，江西省于2014年12月出臺了《江西省重要濕地征占用審核管理辦法》（以下簡稱“《辦法》”），目前江西省重要濕地征占用的流程、規(guī)定都源自此《辦法》。

《辦法》對重要濕地征占用規(guī)定如下：征占用流程由計劃使用重要濕地的主體提出申請，由重要濕地所在地（縣、區(qū)）林業(yè)主管部門初審并現(xiàn)地查驗，填寫查驗表并隨申請表送至設(shè)區(qū)市林業(yè)主管部門復(fù)審，通過后報送省級林業(yè)主管部門，省級林業(yè)主管部門批準后反饋。

通過對《辦法》的解讀，不難發(fā)現(xiàn)，這個流程與當下實施多年，較為成熟的林地征占用管理流程較為一致，但二者之間也有不同：一是林地要進行恢復(fù)，濕地征占用則沒有恢復(fù)的要求。二是林地恢復(fù)涉及費用問題，濕地則不涉及此問題。三是根據(jù)國家林業(yè)局第35號局長令有關(guān)要求，林地征占用地塊在規(guī)定年限內(nèi)如未開工，則要按照要求收回地塊，濕地這方面沒有明確要求。

3 重要濕地征占用制度存在的不足

3.1 數(shù)據(jù)共享不完整 濕地的斑塊位置、面積數(shù)據(jù)、四至坐標和矢量數(shù)據(jù)是確定濕地征占用斑塊的位置和面積的重要前提，然而，在早期的第2次濕地資源調(diào)查期間，國家雖然下發(fā)了文件，由各縣區(qū)林業(yè)局工作人員進行了實地調(diào)查，但調(diào)查結(jié)果在國家層面匯總后進行了再調(diào)整，最終的數(shù)據(jù)到各縣區(qū)僅為一個濕地總量數(shù)據(jù)，沒有具體的斑塊數(shù)據(jù)，這種數(shù)據(jù)共享不完整的問題將影響濕地征占用過程中的現(xiàn)地復(fù)核效率與精度。

3.2 濕地邊界難確定 由于數(shù)據(jù)共享不完整，基層濕地數(shù)據(jù)缺失，單純依據(jù)現(xiàn)地查驗時的情況，將難以明確濕地邊界。濕地受氣候和上游供水等情況的影響，邊界即使在一個年度內(nèi)都常常大幅變化，這對現(xiàn)地查驗濕地面積造成不小的阻礙。

3.3 占補平衡未出臺 2017年出臺的《濕地保護修復(fù)制度方案》要求對濕地要進行全面保護，“先補后占，占補平衡”，但目前占補平衡的具體管理辦法尚未出臺，地方出于經(jīng)濟建設(shè)目的，不時需要使用濕地，但占補平衡管理制度的缺失，使得地方林業(yè)主管部門難以同步達成全面保護和占補平衡的保護要求。

4 重要濕地征占用制度需要突破的幾個方面

4.1 全面保護 國務(wù)院下發(fā)的《濕地保護修復(fù)制度方案》和省政府下發(fā)的《濕地保護修復(fù)制度方案》都明確提出了對濕地進行全面保護的要求。但依筆者理解，全面保護濕地就意味著對濕地的任何占用都將納入監(jiān)管和審核范圍，這就需要對重要濕地征占用制度進行調(diào)整，或是提升全部濕地的保護級別，或是將“重要”字樣去除，但如果是前者，則“重要濕地”這個概念將不再有意義。因此，如果要將《濕地保護修復(fù)制度方案》落實到位，就有必要對現(xiàn)行的法律法規(guī)進行調(diào)整理順。

4.2 占補平衡 占補平衡是《濕地保護修復(fù)制度方案》提出的另一項要求，但如何確定占用面積？在哪里進行補償，補償標準如何，是僅按同等面積進行補償，還是必須整塊進行補償不得零星計算面積？同理，相同的濕地面積并不意味著相同的濕地生態(tài)功能。因此，要將濕地占補平衡落到實處，有必要出臺更詳細、更明確的管理制度，從而避免各地對政策的理解和執(zhí)行尺度不一。

4.3 分級管理 《江西省濕地保護條例》將濕地分類為重要濕地和一般濕地，并明確重要濕地的征占用流程為縣、市、省逐級審核，但對于一般濕地并無明確規(guī)定。在如今要求對濕地資源進行全面保護的形式下，要想做好一般濕地保護，急需更加詳細的管理制度予以支持。