民族地區(qū)農(nóng)牧民政治參與的現(xiàn)狀及影響因素分析
——基于內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)百村千戶抽樣調(diào)查的實證研究

蘇日娜

(內(nèi)蒙古社會科學院 政治學與法學研究所，呼和浩特 010010)

政治參與源自西方政治學，是指普通公民通過各種合法方式參加政治活動，并影響政治體系的構(gòu)成、運行方式、運行規(guī)則和政策過程的行為[1]。政治參與是農(nóng)村政治民主化的重要內(nèi)容，自20世紀80年代村民委員會被正式確定為農(nóng)村基層群眾性自治組織以來，基層群眾民主開始萌芽。到21世紀初，村民自治蓬勃發(fā)展，農(nóng)村群眾的政治參與成為民主政治發(fā)展的重要內(nèi)容。農(nóng)民在村民自治中的地位和作用日益明顯，致使農(nóng)民政治參與問題逐漸得到國內(nèi)政界、學界的普遍關(guān)注。農(nóng)村基層民主得到了快速發(fā)展，民主選舉成為了絕大部分農(nóng)村產(chǎn)生當家人的主要方式，農(nóng)民的民主意識、權(quán)利意識和主體意識也逐漸增強。然而，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，村民自治制度的實施遇到了一些阻礙，其對實現(xiàn)民主的推動作用也逐漸減弱。一些農(nóng)村已經(jīng)嘗試著轉(zhuǎn)變農(nóng)村基層群眾政治參與的模式，通過“社區(qū)理事會”“農(nóng)民議會”等創(chuàng)新模式，來進一步推動基層民主的發(fā)展。實際上，無論何種創(chuàng)新模式，其核心就是增加村民自治中群眾的參與度，使從前僅限于村委會層面的村民自治制度真正成為廣大基層群眾參與其中的村民自治制度?；诖耍疚膶⒏鶕?jù)2015年內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)百村千戶抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，在基層民主發(fā)展的框架下來討論目前農(nóng)村牧區(qū)政治參與的狀況，并運用回歸分析法對農(nóng)牧民政治參與的影響因素進行分析。

本文分析所用的數(shù)據(jù)來源于作者在2015年參與的“內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)百村千戶現(xiàn)狀抽樣調(diào)查”(下簡稱“百村千戶”問卷調(diào)查)。調(diào)查采用分層多段抽樣和簡單隨機抽樣相結(jié)合的方法，依據(jù)內(nèi)蒙古從東到西從南到北的地理空間、民族分布，結(jié)合行政區(qū)劃與對應的農(nóng)牧業(yè)不同經(jīng)濟類型，同時突出內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)村牧區(qū)少數(shù)民族聚居區(qū)與三種經(jīng)濟類型的各自特點，分為典型牧業(yè)區(qū)、半農(nóng)半牧業(yè)區(qū)、農(nóng)業(yè)區(qū)三種經(jīng)濟類型區(qū)域。調(diào)查共收回有效樣本1011個。

1 內(nèi)蒙古農(nóng)牧民政治參與現(xiàn)狀

根據(jù)肖唐鏢等人對政治參與行為的類型分析，政治參與行為包括投票參與、競選參與、溝通與接觸型參與、維權(quán)抗爭型參與四種類型[2]。投票參與，即村干部民主選舉投票，基層民主選舉是農(nóng)村民主發(fā)展和政治參與的主要內(nèi)容之一，目前村委會干部的民主投票選舉已經(jīng)在我國絕大部分農(nóng)村牧區(qū)實現(xiàn)。競選參與，主要是農(nóng)村精英的政治參與行為，在本次調(diào)查中并沒有涉及。溝通與接觸型參與，包括“直接向上級領(lǐng)導反映意見”“向有關(guān)部門反映意見”“聯(lián)系新聞媒體反映意見”“到法院起訴”“請政府以外有辦法的人幫忙”[2]等。在農(nóng)村牧區(qū)，溝通與接觸型參與主要表現(xiàn)為參與村民大會、參與村民代表會議、有問題找村干部等。維權(quán)抗爭型參與，包括“團結(jié)大家一起去理論或聯(lián)名提出要求”“上訪、游行、示威、靜坐”[3]等。在農(nóng)村牧區(qū)的維權(quán)抗爭型參與多以上訪的形式表現(xiàn)出來。下面將通過“百村千戶”問卷的調(diào)查數(shù)據(jù)和訪談筆記，梳理并展現(xiàn)內(nèi)蒙古農(nóng)牧民政治參與的現(xiàn)狀。

1.1 投票參與

村干部的民主選舉，就是按照憲法、村委會組織法、村委會選舉辦法等法律法規(guī)，由村民直接選舉或罷免村委會干部。由農(nóng)民直接選舉村民委員會，是在憲法和法律范圍內(nèi)開展的村民自治活動中最重要的內(nèi)容，也是基層民主制度最重要的體現(xiàn)?！鞍俅迩簟眴柧碚{(diào)查結(jié)果表明，現(xiàn)階段嘎查村“兩委”的換屆選舉已在內(nèi)蒙古自治區(qū)普遍推行和實施，各嘎查村的農(nóng)牧民在選舉中投票率較高；參與投票的動機多為主動的；并且在選舉過程中遇到的拉票、賄選問題也比較少。

對于“最近一次村委會選舉中您參加投票了嗎”這一調(diào)查，在獲取的983個有效樣本中，有900個受訪者參加了投票，占比91.6%。由此可以看出，總體上，農(nóng)牧民在投票這一民主選舉過程中的參與率較高，但仍然有不到一成的農(nóng)牧民因為各種原因沒有參與到民主選舉的過程中。對于“您為什么參加投票”這一調(diào)查，在獲取的919個有效樣本中，有85%的受訪者是為了選出能干的人而去參加投票的，這說明大部分參與投票的農(nóng)牧民的參與動機是主動的、積極的。然而，還有8.2%的農(nóng)牧民是因為被村干部動員而去參加投票的，雖然這部分的農(nóng)牧民屬于少數(shù)，但仍然說明少部分農(nóng)牧民的參與意識和民主意識有待增強。另外，還有少數(shù)農(nóng)牧民是因為人情(被親戚朋友勸說)和“隨大流”而參與投票的。在“上次選舉村干部前，您或您的家人遇到過哪些拉選票的情況”這一調(diào)查中，有78.6%農(nóng)牧民回答“沒遇到過”，說明拉票行為在嘎查村的民主選舉中并不是普遍行為。當然，在這些回答“沒遇到過”拉票行為的農(nóng)牧民中，也存在隱瞞真實情況的個案；還有可能是由于長期生活在嘎查村這個熟人社會、人情社會中，一部分農(nóng)牧民并沒有意識到自己遇到的就是拉票行為等等。另外還有兩成左右的農(nóng)牧民遇到過說服、請客吃飯、送禮、許愿給好處等拉票的情況。

1.2 溝通與接觸型參與

參與村民大會和村民代表會議屬于接觸溝通型參與，是農(nóng)牧民參與基層治理的主要平臺，也是農(nóng)牧民利益表達和訴求表達的重要渠道。“百村千戶”問卷調(diào)查結(jié)果表明，現(xiàn)階段五成以上的嘎查村在一年內(nèi)能夠召開兩次以上村民代表會議，但村民大會召開頻率低，農(nóng)牧民進行民主表達的直接渠道不夠暢通；農(nóng)牧民在會議上參與的積極性高，但有效參與程度低；在村級重大事務的決策中農(nóng)牧民的參與程度不足。

從村民代表會議的召開情況來看，調(diào)查顯示，將近七成的嘎查村在一年內(nèi)召開過村民代表會議，說明大部分嘎查村都能通過村民代表會議這種方式進行民主決策。其中32.1%的嘎查村召開過4次以上村民代表會議，25.5%的嘎查村召開過2—3次村民代表會議，11.3%的嘎查村一年內(nèi)僅召開過1次村民代表會議。除此之外，仍然有8.8%的嘎查村一年內(nèi)沒有召開過村民代表會議，以及22.3%的農(nóng)牧民不知道有沒有召開過村民代表會議，說明仍有一部分農(nóng)牧民沒有通過召開村民代表會議這種方式參與到民主決策中來。

村民大會是比村民代表會議更為民主的參與方式，村民大會是每個村民都可以參與、都可以發(fā)聲的平臺和渠道，它不存在村民代表有時并不能真正代表村民利益的情況。然而，由于村民大會的召集難度較大，因此其召開的頻率并沒有村民代表會議那么高。調(diào)查顯示，只有34.5%的嘎查村在三年內(nèi)召開過4次以上村民大會，也就是說只有三成左右的嘎查村能夠保證一年至少召開一次村民大會；另外有31.7%的嘎查村在三年內(nèi)召開過2—3次村民大會，18%的嘎查村在三年內(nèi)僅召開過1次村民大會，還有15.8%的嘎查村三年內(nèi)都沒有召開過村民大會。由此可見，嘎查村中參與治理的主體——農(nóng)牧民并沒有被充分地納入到民主決策的體制中來，農(nóng)牧民進行民主表達的直接渠道不夠暢通。

從村民在會議上的發(fā)言情況來看，有48.8%的農(nóng)牧民能夠在村民大會上積極發(fā)言，有32.8%的農(nóng)牧民在村民大會上偶爾發(fā)言，而只有18.4%的農(nóng)牧民在會議上不發(fā)言，這說明大部分農(nóng)牧民在村民大會上的表現(xiàn)是積極的，他們愿意參與到事關(guān)切身利益的村務治理中。雖然農(nóng)牧民在村民大會上的發(fā)言積極性比較高，但實際的參與情況卻并不樂觀。調(diào)查顯示，只有三成左右的嘎查村在召開村民大會時，村民在會議上的發(fā)言時間可占會議總時長的一半及以上，其中80%以上時間是村民發(fā)言的占6.4%，占會議發(fā)言時間一半以上的為25.1%；占會議發(fā)言時間三分之一的為28.4%；而40.1%的嘎查村，其農(nóng)牧民在村民大會上的發(fā)言時間只占總時長的10%或以下。這對于一年僅開一次甚至三年僅開一次的村民大會的農(nóng)牧民來說，參與民主決策的程度顯然是不足的。

農(nóng)村、嘎查重大事務決策是基層民主決策的主要內(nèi)容，也是與農(nóng)牧民切身利益關(guān)系重大的事件，與瑣碎的村務日常管理相比，農(nóng)牧民對村級重大事務更加關(guān)注，也更加愿意參與到相關(guān)的決策中。農(nóng)村、嘎查的“一事一議”項目、扶貧項目、“十個全覆蓋”項目等都屬于村級重大事務。在針對村級重大事務決定方式的調(diào)查中，由村民大會決定“一事一議”項目、扶貧項目、“十個全覆蓋”項目等村級重大事務的僅占16.8%，由村民代表會議決定的占21.7%，由村長、村支書決定的占10%左右，由上級機關(guān)決定的占19.1%，甚至還有三成多的農(nóng)牧民并不知道村級重大事務到底是由誰說了算。由此可見，普通的農(nóng)牧民是很難參與到村級重大事務的決策中的，這種不民主的因素阻礙了農(nóng)牧民通過參與來維護自身利益與權(quán)利的渠道，也在一定程度上打擊了農(nóng)牧民參與治理的積極性。

1.3 維權(quán)抗爭型參與

在眾多維權(quán)抗爭型參與的表現(xiàn)中，上訪可能是農(nóng)村牧區(qū)比較普遍的一種維權(quán)抗爭型參與。農(nóng)牧民的上訪以小規(guī)模的居多，群體性上訪較少?！鞍俅迩簟眴柧碚{(diào)查結(jié)果表明，有近兩成的農(nóng)牧民有過上訪行為，且造成農(nóng)牧民上訪的因素主要有土地分配問題、集體資產(chǎn)處置問題、村級財務賬目問題等。

調(diào)查顯示，在問及“近年來您村有村民上訪嗎”時，有19.1%的村民回答是肯定的。這說明有近兩成的村民采取過上訪這種抗爭型參與方式來解決問題和糾紛。在問及“村民會議上村民的提議被否決后如何行為”，也有10.6%的村民選擇以上訪的方式解決問題。

在進一步調(diào)查上訪反映的主要問題時，結(jié)果顯示，除了其他(29.7%)以外，排在前三的問題分別是違規(guī)發(fā)包土地問題(22.5%)、集體資產(chǎn)處置問題(16.9%)、村級財務賬目問題(12.4%)，這些問題都是與農(nóng)牧民切身利益關(guān)系密切的問題，也是在農(nóng)村牧區(qū)普遍存在又難以妥善解決的問題。因此，當農(nóng)牧民無法通過投票參與、接觸與溝通型參與等制度型政治參與來解決問題時，只能選擇上訪這種非制度型政治參與來維護自身利益子。由此可見，加強投票選舉的公正性、拓寬有序政治參與渠道與途徑，是維護農(nóng)村牧區(qū)社會穩(wěn)定以及農(nóng)牧民利益的重要方式。

2 民族地區(qū)農(nóng)牧民政治參與的影響因素分析

在已有的研究中，對于影響農(nóng)民政治參與的因素分析成果豐富，主要涉及農(nóng)民參與選舉的理性選擇動機[4]，經(jīng)濟發(fā)展背景下經(jīng)濟主體地位的確定[5]，政治參與機制建設[6]等方面的內(nèi)容。此外，農(nóng)民性別、年齡、受教育程度、收入水平、政治面貌等個體特征也是研究的重點[7-9]。投票參與是農(nóng)民政治參與的重要組成部分，關(guān)于農(nóng)民投票參與行為影響因素的研究與農(nóng)民政治參與影響因素的研究大體一致。除了以上提到的幾個方面，還有學者提出農(nóng)民是否參與投票還取決于一些“外部因素”[10]。根據(jù)上述討論，下面我們將基于“內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)百村千戶現(xiàn)狀抽樣調(diào)查”的數(shù)據(jù)，利用Logistic回歸模型，主要考察“干群關(guān)系”和“政策補貼”這兩個外部因素對農(nóng)牧民投票參與的影響。

2.1 農(nóng)牧民投票參與及相關(guān)變量的描述統(tǒng)計

在影響農(nóng)牧民投票參與的各種因素中，性別、年齡、受教育程度、政治面貌等人口學變量，是投票率產(chǎn)生差異的原因之一。本次調(diào)查中，在有性別信息的1008份樣本中，男性806人，占80%；女性202人，占20%。其中男性的投票率為92.1%，女性的投票率為89.3%，男性的投票率稍高于女性。

在有年齡信息的1003份樣本中，18～44歲的青年人有311人，占31%；45～59歲的中年人有475人，占47.4%；60歲及以上的老年人有217人，占21.6%。其中青年人的投票率為93.7%，中年人的投票率為92.4%，老年人的投票率為86.8%。可以看出，隨著年齡的增長，投票率呈下降趨勢。

在有受教育程度信息的1007份樣本中，小學以下學歷的有87人，占8.6%；小學及初中學歷的有757人，占75.2%；高中及中專學歷的有146人，占14.5%；大學及以上學歷的有17人，占1.7%。其中具有小學以下學歷的農(nóng)牧民投票率為83.1%，具有小學及初中學歷的農(nóng)牧民投票率為91.4%，具有高中及中專學歷的農(nóng)牧民投票率為96.4%，具有大學及以上的農(nóng)牧民投票率為100%。可見受教育程度越高、文化水平越高，參與投票的可能性就越大。

在有政治面貌信息的1012個樣本中，黨員有210人，占20.8%；非黨員有802人，占79.2%。其中黨員的投票率為94.6%，非黨員的投票率為90.8%，可見政治面貌的不同對于投票參與造成的差異并不顯著。

除了人口學變量之外，在本次調(diào)查中還考察了“外部因素”對農(nóng)牧民投票參與產(chǎn)生的不同影響。有研究認為，“村民是否參加選舉還取決于一些‘外部激勵’，也就是村莊治理對于村民個人及其家庭生活的影響程度。如果這種影響程度越大，村民應該有更強烈的參加投票的動機?！盵10]179在本研究中，我們用“農(nóng)牧民與村干部關(guān)系是否和諧”與“農(nóng)牧民是否享受政策補貼”這兩個變量來度量村莊治理及政策等外部因素對農(nóng)牧民投票參與的影響。

對農(nóng)牧民投票參與采取二分類題目進行測量(是=1，否=0)，同時加入相關(guān)人口學統(tǒng)計變量進行描述統(tǒng)計分析，結(jié)果見表1。983份有效數(shù)據(jù)的統(tǒng)計結(jié)果顯示：被試的投票參與率比較高，均值為0.844，標準差0.278。從相關(guān)分析的結(jié)果來看，年齡、教育程度、與村干部關(guān)系、是否享受政策補貼等變量，均與投票參與之間具有顯著的相關(guān)，在隨后的統(tǒng)計分析中將會對上述變量加以控制。

表1 農(nóng)牧民投票參與及相關(guān)變量的描述統(tǒng)計結(jié)果

注：p<0.05，p<0.01，p<0.001

2.2 農(nóng)牧民投票參與影響因素的回歸分析

在此回歸模型中，將“農(nóng)牧民是否參與投票選舉”設為因變量，數(shù)據(jù)為典型的二分類變量(是=1，否=0)，對數(shù)據(jù)簡單處理分析(見表2)可以看出，在有效的983個樣本中，在村委會選舉中參加投票率為 91.6%。將“與村干部關(guān)系”和“是否享受政策補貼”兩項設為核心自變量。其中，在干群關(guān)系的回應中，88%的農(nóng)牧民認為與村干部關(guān)系和諧，10.6%的農(nóng)牧民認為與村干部有矛盾，還有1.4%的農(nóng)牧民認為與村干部的關(guān)系是沖突對立的。由此可以看出，絕大部分農(nóng)村牧區(qū)的干群關(guān)系是和諧穩(wěn)定的。在“是否享受政策補貼”的785個有效樣本中，93.8%的農(nóng)牧民享受到了政策補貼，還有6.2%的少數(shù)農(nóng)牧民沒有享受政策補貼，其中的原因可能是因為土地經(jīng)營承包權(quán)問題而享受不到政策補貼，或是在補貼分配中存在不合理的情況。參考以往研究文獻發(fā)現(xiàn)，農(nóng)牧民的投票參與行為還可能受到其個體特征的影響，因此，在研究中將性別、年齡、受教育程度、政治面貌等作為控制變量加以控制，進而分析核心自變量與因變量之間的關(guān)系是否顯著。

表2 農(nóng)牧民投票參與影響因素的回歸分析結(jié)果

注：表格中為非標準化回歸系數(shù)，括號中為標準誤。+P<0.1，p<0.05，p<0.01，p<0.001。

從分析結(jié)果可以看出，干群關(guān)系對于農(nóng)牧民是否參與民主選舉的投票行為具有顯著的正向影響(p≤0.001)，并且與村干部關(guān)系有矛盾的農(nóng)牧民相比，與村干部關(guān)系和諧的農(nóng)牧民投票參與的可能性要高30%左右。農(nóng)牧民與村干部的關(guān)系，在一定程度上代表了農(nóng)牧民對村干部的認可和信任。對村干部信任的農(nóng)牧民會認為投票選舉是一種能夠選出為農(nóng)民群眾辦事、維護農(nóng)民群眾利益的干部的方式，因此會更加傾向于參與投票；而與村干部關(guān)系有矛盾甚至沖突對立的農(nóng)牧民，在本質(zhì)上是不認可和不信任村干部的，他們會認為即使去參加投票也不能夠選出維護自己利益的人，從而把村干部選舉看作是一種“走形式”的產(chǎn)生干部的方式，因而在投票參與中也會比較冷漠。在對“政策補貼”這個自變量與因變量的分析中發(fā)現(xiàn)，“是否享受政策補貼”與農(nóng)牧民是否參與民主選舉的投票行為也具有顯著的正向影響(p≤0.05)，并且享受到政策補貼的農(nóng)牧民參與投票的可能性是沒有享受政策補貼的農(nóng)牧民的兩倍多。農(nóng)村牧區(qū)的政策補貼多與土地的經(jīng)營承包權(quán)有著密切的關(guān)系，但是，目前，農(nóng)村牧區(qū)有很多因為嫁娶或其他原因而失去土地經(jīng)營承包權(quán)進而不能享受政策補貼的現(xiàn)象依然存在。這些沒有享受到政策補貼的農(nóng)牧民，或是因為與村內(nèi)事務關(guān)系不密切，或是因為沒有享受補貼而心存不滿，因此表現(xiàn)在參與民主選舉投票方面也不夠積極主動。除了兩個核心自變量與因變量具有顯著關(guān)系外，性別、年齡、受教育程度和政治面貌四個控制變量的分析結(jié)果顯示，性別、年齡和政治面貌都對因變量“是否參與投票”不具有顯著影響。而受教育程度對農(nóng)牧民是否參與民主選舉的投票行為具有顯著的正向影響，即學歷水平越高的農(nóng)牧民越傾向于參與投票，這與歐美發(fā)達國家一些學者的研究結(jié)果相符。

3 分析與討論

本文通過實地調(diào)研資料總結(jié)和展現(xiàn)了農(nóng)村牧區(qū)政治參與的現(xiàn)狀，并對農(nóng)牧民政治參與的影響因素進行了分析，發(fā)現(xiàn)除了個體特征外，“干群關(guān)系”“政策補貼”等外部因素也對農(nóng)牧民是否進行政治參與活動具有顯著的影響。因此，在村民自治的背景下，推進農(nóng)牧民的政治參與，擴大農(nóng)村的基層民主，不僅要依靠農(nóng)民提高自身的素質(zhì)和覺悟，更要關(guān)注政策、制度等相對于農(nóng)牧民自身來說的“外部因素”的重要影響，使得農(nóng)牧民有更多渠道和機會、以更大的積極性和主動性參與到農(nóng)村的民主建設中來。

第一，在對農(nóng)牧民進行實地走訪調(diào)研的基礎上，我們發(fā)現(xiàn)內(nèi)蒙古地區(qū)的大部分農(nóng)村牧區(qū)也已經(jīng)建立起了有效的民主管理模式。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，基層治理的結(jié)構(gòu)和模式也在發(fā)生著相應的變化，以往那種以政府和村級權(quán)力機構(gòu)為主體、以強制和命令進行管理的模式，正在朝著鼓勵廣大農(nóng)牧民和農(nóng)牧民組織積極參與的多元主體治理模式發(fā)展。然而，在發(fā)展中，農(nóng)牧民的政治參與也遇到了一些困境。在農(nóng)村牧區(qū)，農(nóng)牧民最主要的政治參與方式是參與村民大會或村民代表會議。村民在村民大會上集體討論涉及全村村民利益的重大問題，是村民“發(fā)聲”的主要渠道。村民大會不僅是監(jiān)督和制約村委會以及村干部的組織保證，還是村民行使最基本的民主權(quán)利的主要形式。然而，通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，作為實現(xiàn)基層直接民主的基本形式的村民大會，在大部分嘎查村出現(xiàn)了召開難、召開頻率低等問題，導致農(nóng)牧民進行民主表達和參與村莊治理的直接渠道不夠暢通。因此，創(chuàng)新參與形式，拓寬參與渠道，讓農(nóng)牧民能夠通過更多的方式、更高效的平臺參與到村務管理中，嘎查村的民主建設和治理成效才會有新的突破。

第二，加強對農(nóng)民的宣傳教育，提高農(nóng)民的參與素質(zhì)和參與能力，是增加農(nóng)民參與行為的必要條件。我國農(nóng)民文化素質(zhì)水平普遍偏低，文盲半文盲率高，這嚴重制約了農(nóng)民的參與意愿、參與能力以及政治效能感。政治效能感與參與行為之間有著十分密切的關(guān)系。政治效能感高的人，往往在參與方面也更加積極主動；相反，低水平的政治效能感往往存在于政治冷漠的人群中。在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，很多農(nóng)牧民對參與村莊治理表現(xiàn)出冷漠的態(tài)度和心理，其主要原因是這些農(nóng)牧民的政治效能感不足，認為自己的參與與否的行為不會對村莊治理的效果產(chǎn)生任何影響，即使有一些影響也是微乎其微的，因此政治參與的積極性也很低。除此之外，由于沒有良好的文化素質(zhì)和一定程度的文化水平，農(nóng)牧民對保障其參與權(quán)利的相關(guān)法律制度缺乏了解，因此在如何通過參與來有效維護自己的合法權(quán)益方面并沒有深刻的認識。文化水平不高還影響了農(nóng)牧民的理性分析能力，有的農(nóng)牧民認為參與村務治理是浪費時間，甚至自愿放棄參與的權(quán)利。因此，制定支持農(nóng)村教育事業(yè)發(fā)展的政策，加大對教育的投入，提高農(nóng)民群體的受教育水平，將有利于更多的農(nóng)民積極參與到村莊治理中。

第三，農(nóng)牧民的組織化程度低是影響其政治參與的一個主要障礙，一盤散沙的農(nóng)牧民很難對村干部和村級組織具有制約力和影響力。農(nóng)牧民以個體的身份進行利益表達需要很高的時間成本、人力物力成本，很多時候以個體為單位的農(nóng)牧民都無法承擔，因而無法進行持續(xù)的利益表達。另外，農(nóng)牧民個體的“呼聲”相對來說較小，很難引起上級機關(guān)足夠的重視，并且個體的農(nóng)牧民也只能反映少數(shù)人的利益。因此，需要把分散的、以個體為單位的農(nóng)牧民組織起來，發(fā)揮農(nóng)村民間組織的作用。村民組織具有貼近農(nóng)民、反映不同農(nóng)民群體利益訴求、整合和協(xié)調(diào)廣大農(nóng)民利益等優(yōu)勢，是農(nóng)村社會治理的重要依靠力量。發(fā)展和壯大村民組織，不僅有利于加快農(nóng)村政治民主化的進程，并且可以快速、有效、直接地了解民情表達民意，有效促進問題的解決和矛盾的化解。民意反映得越及時，就越不容易引發(fā)對抗性矛盾。因此，在政府的引導、扶持與監(jiān)督下，鼓勵不同類型村民組織充分發(fā)展，形成政府、村級黨政組織、農(nóng)村社會組織、村民組織等多元化組織形態(tài)相互協(xié)調(diào)、共同努力的局面，以提升農(nóng)村社會公共事務服務水平，最終形成農(nóng)村多元化社會治理的良好格局。