解讀《中小企業(yè)促進法》

彭舜禹

第

十二屆全國人大常委會第二十九次會議表決通過的、新修訂的《中華人民共和國中小企業(yè)促進法》（以下簡稱《促進法》），已于2018年1月1日起實施。此次《促進法》的修訂，在注重繼承與銜接的同時，堅持發(fā)揮市場的決定作用、強化政府的支持力度、著力解決突出問題、注重增強法律的可操作性，是今后一段時期我國中小企業(yè)發(fā)展的重要法律保障。

中小企業(yè)發(fā)展面臨的困境

作為市場經(jīng)濟國家重要的市場經(jīng)濟主體之一，中小企業(yè)在穩(wěn)定經(jīng)濟增長、助推產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、擴大就業(yè)渠道、增加稅收來源等方面一直發(fā)揮著重要的作用。但是隨著我國經(jīng)濟由飛速發(fā)展的“黃金時期”轉(zhuǎn)變?yōu)橹懈咚侔l(fā)展的“新常態(tài)”，中小企業(yè)也進入了發(fā)展的特定時期，與此相應(yīng)的現(xiàn)實中制約中小企業(yè)的發(fā)展的諸多困境，亦亟待改善。

一是經(jīng)營成本持續(xù)上升。企業(yè)成本的上升是市場經(jīng)營主體普遍面臨的一個問題，但是對于中小企業(yè)來說，經(jīng)營成本的上升帶來的不僅是利潤空間，更是生存空間的擠壓。中小企業(yè)經(jīng)營成本持續(xù)上升的直接原因主要有兩個：一方面來源于勞動力成本的上升，另一方面來源于生產(chǎn)資料銷售價格的上漲。勞動力成本上升的因素是多方面的，“人口紅利”逐步消失推動勞動力成本上升，用人單位也必須正視勞動者的福利待遇提升的必要性，以及基本薪酬外的勞動者關(guān)聯(lián)成本提高等現(xiàn)實問題。加之近年來生產(chǎn)資料銷售價格上漲，使得企業(yè)在采購生產(chǎn)資料時購進價格攀升，這種情況下也會直接影響企業(yè)經(jīng)營成本。

二是缺乏核心競爭力。中小企業(yè)多為粗放型、勞動密集型、微利型企業(yè)，相當一部分處在產(chǎn)業(yè)鏈的中低端，產(chǎn)品的技術(shù)含量較低，產(chǎn)品的附加值不高，這種產(chǎn)品在市場中自然沒有競爭力。中小企業(yè)技術(shù)競爭力不足，從內(nèi)部看，主要問題是因為中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新投入意愿不足，由于創(chuàng)新需要較大投入，而投入難以很快得到相應(yīng)回報，因此中小企業(yè)更愿意把資金投入到周期短、回報率高的項目中，以獲得近期的、現(xiàn)實的經(jīng)濟利益；從外部看，主要問題是技術(shù)創(chuàng)新的社會環(huán)境不完善，這種“不完善”表現(xiàn)在多個方面，例如科技體制對中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的保障力度不夠、稅政策對中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的支持力度不足、針對中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的服務(wù)支持體系不完善等等，這些因素共同促成了中小企業(yè)普遍缺乏技術(shù)等競爭力的情況。

三是內(nèi)部管理機制不健全。中小企業(yè)由于規(guī)模較小、人數(shù)較少的特點，往往會以一種簡單化的組織結(jié)構(gòu)方式進行管理。例如不少小企業(yè)存在“家族式”管理模式，這種管理模式在創(chuàng)業(yè)初期有利于提高決策效率，但是企業(yè)發(fā)展到一定階段后，“家族式”管理則不利于作出科學的決策，任人唯親現(xiàn)象又會導致人力資源匱乏等，制約了企業(yè)的長遠發(fā)展。還有企業(yè)雖然按照公司法的規(guī)定確立了內(nèi)部治理機制，但內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)不合理、不科學，造成組織結(jié)構(gòu)分化不明顯、成員之間分工不明確、部門職能權(quán)責不清，內(nèi)部機制癥結(jié)阻礙了企業(yè)的正常運轉(zhuǎn)和抵御風險的能力，進而對企業(yè)發(fā)展帶來負面影響。

四是融資渠道不暢。資金是中小企業(yè)發(fā)展必不可少的生產(chǎn)要素，穩(wěn)定的現(xiàn)金流是中小企業(yè)發(fā)展的必要條件。而我國中小企業(yè)發(fā)展面臨的突出問題之一，則是資金的匱乏、融資渠道的不暢。中小企業(yè)“融資難”問題的產(chǎn)生主要有以下原因：第一，中小企業(yè)自身經(jīng)營波動較大，抗風險能力較差，信用評級較低，在客觀上導致融資難度偏高；第二，中小企業(yè)財務(wù)制度不健全或不規(guī)范的現(xiàn)象較為突出，導致金融機構(gòu)難以獲得可靠的財務(wù)信息，無法對企業(yè)經(jīng)營的真實狀況做出判斷；第三，融資存在不理性現(xiàn)象，使得中小企業(yè)忽視企業(yè)成長規(guī)律，盲目擴張，過度融資，或者違反貸款用途，導致銀行貸款不良率上升；第四，公共信用服務(wù)體系不健全，金融機構(gòu)與企業(yè)之間的信息共享機制未建立，加劇了企業(yè)與銀行的信息不對稱，降低了中小企業(yè)獲得貸款的可能性。因此，除了少部分管理水平較高、擁有優(yōu)質(zhì)資源的中小企業(yè)容易得到金融機構(gòu)的資金支持外，大部分中小企業(yè)營運資金短缺成為常態(tài)。

五是稅收負擔偏高。盡管近年來國家陸續(xù)出臺了一系列為中小企業(yè)減輕稅費負擔的政策，但我國目前稅費負擔相對偏高的局面仍然存在。主要表現(xiàn)在：中小企業(yè)納稅人認定標準不統(tǒng)一，現(xiàn)行法律條文中并沒有“中小企業(yè)”這一特定納稅人的標準，導致“重復性”征稅的現(xiàn)象；我國目前還沒有形成關(guān)于中小企業(yè)的系統(tǒng)性稅收優(yōu)惠，各種稅收法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、通知等零散規(guī)定，中小企業(yè)稅收優(yōu)惠政策缺乏針對性；隨著社保繳費基數(shù)的上浮，中小企業(yè)的社保費用支出也在增加；稅收征管方式不盡合理，稅務(wù)機關(guān)自由裁量權(quán)過大，增加中小企業(yè)隱性負擔等等。

《促進法》修訂的亮點

本次對中小企業(yè)促進法的修訂，正是立足當前我國中小企業(yè)的實際發(fā)展狀況，在財稅支持、融資促進、創(chuàng)業(yè)扶持、市場開拓、權(quán)益保護等方面增加規(guī)定相應(yīng)的具體措施，將實踐中行之有效的政策和做法上升為法律，回應(yīng)中小企業(yè)訴求和呼聲，著力解決中小企業(yè)面臨的負擔重、融資難等突出問題，進一步改善中小企業(yè)經(jīng)營環(huán)境，促進中小企業(yè)持續(xù)健康發(fā)展?！洞龠M法》在法律框架上由7 章擴展為10 章，由45 條增加為61 條，在內(nèi)容上更加豐富，在措施上更加具體，在政策上更加具有針對性，其亮點主要體現(xiàn)在以下六個方面：

一是明確中央政府和地方政府的權(quán)責范圍。以往負責企業(yè)工作的政府部門分散，法律實施責任主體界定不清，易導致政策零散、職能弱化，不利于法律的實施。為此，《促進法》明確了中央和地方的權(quán)責范圍。從中央層面來說，第五條第二款規(guī)定“國務(wù)院負責中小企業(yè)促進工作綜合管理的部門組織實施促進中小企業(yè)發(fā)展政策，對中小企業(yè)促進工作進行宏觀指導、綜合協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查”；從地方層面來說，第五條第四款規(guī)定“縣級以上地方各級人民政府根據(jù)實際情況建立中小企業(yè)促進工作協(xié)調(diào)機制，明確相應(yīng)的負責中小企業(yè)促進工作綜合管理的部門，負責本行政區(qū)域內(nèi)的中小企業(yè)促進工作”。

二是加大財稅支持力度?！洞龠M法》總結(jié)了國家近年來各類財稅扶持政策的實踐經(jīng)驗，重點從中小企業(yè)發(fā)展專項資金、中小企業(yè)發(fā)展基金和稅收優(yōu)惠政策等三方面對財稅支持相關(guān)政策做出規(guī)范。在中小企業(yè)發(fā)展專項資金方面，第八條明確規(guī)定“中央財政應(yīng)當在本級預(yù)算中設(shè)立中小企業(yè)科目，安排中小企業(yè)發(fā)展專項資金?？h級以上地方各級人民政府應(yīng)當根據(jù)實際情況，在本級財政預(yù)算中安排中小企業(yè)發(fā)展專項資金”。在中小企業(yè)發(fā)展基金方面，第十條規(guī)定“國家設(shè)立中小企業(yè)發(fā)展基金。國家中小企業(yè)發(fā)展基金應(yīng)當遵循政策性導向和市場化運作原則，主要用于引導和帶動社會資金支持初創(chuàng)期中小企業(yè)，促進創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新”。在稅收優(yōu)惠政策方面，第十一條規(guī)定“國家實行有利于小型微型企業(yè)發(fā)展的稅收政策，對符合條件的小型微型企業(yè)按照規(guī)定實行緩征、減征、免征企業(yè)所得稅、增值稅等措施，簡化稅收征管程序，減輕小型微型企業(yè)稅收負擔”，將部分現(xiàn)行的稅收優(yōu)惠政策上升為了法律，賦予了稅收優(yōu)惠政策穩(wěn)定性與延續(xù)性。

三是進一步優(yōu)化融資環(huán)境。為了回應(yīng)“融資難”這一制約中小企業(yè)發(fā)展的突出問題，《促進法》將“融資促進”單設(shè)一章，體現(xiàn)了對促進中小企業(yè)融資工作的重視程度。該章從宏觀調(diào)控、金融監(jiān)管、普惠金融、融資方式等層面多措并舉，全方位優(yōu)化中小企業(yè)的融資環(huán)境。在宏觀調(diào)控層面，明確提出央行應(yīng)當綜合運用貨幣政策工具鼓勵和引導金融機構(gòu)加大對中小企業(yè)的信貸支持，改善中小企業(yè)融資環(huán)境；在金融監(jiān)管層面，進一步提出國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)對金融機構(gòu)開展中小企業(yè)金融服務(wù)應(yīng)當制定差異化監(jiān)管政策，采取合理提高中小企業(yè)不良貸款容忍度等措施，引導金融機構(gòu)增加中小企業(yè)融資規(guī)模和比重；在普惠金融層面，推動中小銀行、非存款類放貸機構(gòu)和互聯(lián)網(wǎng)金融有序健康發(fā)展，引導銀行業(yè)金融機構(gòu)向縣域和鄉(xiāng)鎮(zhèn)等中小企業(yè)金融服務(wù)薄弱地區(qū)延伸網(wǎng)點和業(yè)務(wù)，國有大型商業(yè)銀行應(yīng)當設(shè)立普惠金融機構(gòu)，為中小企業(yè)提供金融服務(wù)；在融資方式層面，提出健全多層次資本市場體系，多渠道推動股權(quán)融資，發(fā)展并規(guī)范債券市場，促進中小企業(yè)利用多種方式直接融資。

四是支持創(chuàng)新發(fā)展?！洞龠M法》將“技術(shù)創(chuàng)新”章節(jié)修改為“創(chuàng)新支持”，在鼓勵中小企業(yè)技術(shù)和產(chǎn)品創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，增加了管理模式和商業(yè)模式創(chuàng)新，使創(chuàng)新的內(nèi)涵更加豐富。此外，《促進法》進一步突出了新一代信息技術(shù)在中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展中的重要作用，例如第三十二條規(guī)定“國家支持中小企業(yè)在研發(fā)設(shè)計、生產(chǎn)制造、運營管理等環(huán)節(jié)應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代技術(shù)手段，創(chuàng)新生產(chǎn)方式，提高生產(chǎn)經(jīng)營效率”。

五是加強對權(quán)益的保護。市場經(jīng)濟是體現(xiàn)公平的經(jīng)濟，市場主體之間地位平等是市場經(jīng)濟不可侵犯的原則。為了使中小企業(yè)的權(quán)益獲得更加充分、平等的保護，《促進法》增設(shè)“權(quán)益保護”專章，規(guī)定國家保護中小企業(yè)及其出資人的財產(chǎn)權(quán)和其他合法權(quán)益，設(shè)立拖欠貨款解決條款，保護中小企業(yè)的合法權(quán)益，規(guī)定國家機關(guān)、事業(yè)單位和大型企業(yè)不得違約拖欠中小企業(yè)的貨物、工程、服務(wù)款項。

六是重視監(jiān)督檢查?！洞龠M法》增設(shè)“監(jiān)督檢查”專章，旨在加強法律執(zhí)行情況監(jiān)督檢查，保障法律的有效實施。明確提出了縣級以上人民政府應(yīng)當定期組織開展對中小企業(yè)促進工作情況的監(jiān)督檢查，國務(wù)院負責中小企業(yè)促進工作綜合管理的部門應(yīng)當委托第三方機構(gòu)定期開展中小企業(yè)發(fā)展環(huán)境評估，并向社會公布。對縣級以上人民政府及有關(guān)部門對中小企業(yè)發(fā)展專項資金、中小企業(yè)發(fā)展基金管理和使用情況的評估和監(jiān)督做出規(guī)定。對強制或者變相強制中小企業(yè)參加考核，評比、表彰、培訓等活動的行為以及違法向中小企業(yè)收費、罰款、攤派財務(wù)等行為的查處做出了相關(guān)規(guī)定。

破解中小企業(yè)發(fā)展困境的關(guān)鍵

中小企業(yè)是活躍市場的基本力量，也是社會穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)。從長遠來看，保障和促進中小企業(yè)發(fā)展，事關(guān)中國經(jīng)濟的活力與繁榮，事關(guān)推進大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，對于推動中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級具有重要意義。但徒法不足以自行，《促進法》需要政府、社會、市場多方落實推進，并通過政策、制度和措施的推動實施，切實解決中小企業(yè)的發(fā)展困境。

一是通過財稅支持降低企業(yè)發(fā)展成本。近些年來，國家在政策層面為減輕中小企業(yè)稅收做了很大的努力，有效減輕了中小企業(yè)稅收負擔。例如，財政部、國家稅務(wù)總局聯(lián)合下發(fā)了《擴大享受企業(yè)所得稅優(yōu)惠小微企業(yè)范圍》和《提高科技型中小企業(yè)研發(fā)費用稅前加計扣除比例》等文件，規(guī)定繼續(xù)完善營改增試點政策，將增值稅稅率檔次由四檔減并至三檔，擴大減稅效應(yīng)使其適用于廣大中小企業(yè)，降低中小企業(yè)發(fā)展成本?！洞龠M法》也對財稅支持相關(guān)政策做出規(guī)范，但是對于稅收主體、稅收征管方式方面并未做明確具體的規(guī)定。對此，筆者認為還應(yīng)當從以下方面進行細化：首先是科學合理地制定中小企業(yè)的界定標準，完善稅收優(yōu)惠制度。2011年，國家發(fā)改委研究制定了《中小企業(yè)劃型標準規(guī)定》，以從業(yè)人員數(shù)、營業(yè)收入、資產(chǎn)總額為主要標準，以行業(yè)特點為輔助參考標準來界定我國中小企業(yè)，這反映出我國界定中小企業(yè)的方法主要采取定量標準。但采取這種方式往往會忽視對定性標準的界定，沒有考慮到中小企業(yè)的行業(yè)地位和本質(zhì)特征，造成中小企業(yè)界定范圍過于寬泛。國家應(yīng)當有機結(jié)合定性標準和定量標準兩個方面的指標，制定更加科學、合理的中小企業(yè)界定標準，促使我國有關(guān)稅收優(yōu)惠制度更加完善，實施更加高效。其次是完善稅收征管制度，構(gòu)建公平有效的稅收環(huán)境。完善稅收征管程序包含多個方面，例如要簡化稅收征管程序，構(gòu)建“一站式”流程，降低納稅人因納稅上的程序負擔；加強稅收服務(wù)，完善稅務(wù)代理制度；加強對稅收征管自由裁量權(quán)的監(jiān)控，創(chuàng)新并完善稅務(wù)執(zhí)法自由裁量權(quán)的司法審查制度等等。

二是通過金融支持降低融資成本。中小企業(yè)融資困難主要體現(xiàn)在貸款難、擔保難、上市難、債券發(fā)行難四個方面。針對這四個方面的困難，《促進法》關(guān)于宏觀調(diào)控、普惠金融等法律規(guī)定，需要通過政策、制度等配套實施。針對貸款難問題，國家應(yīng)通過著力發(fā)展中小金融機構(gòu)，使其更好地服務(wù)于中小企業(yè)融資。因為中小金融機構(gòu)在搶占大型國有企業(yè)和優(yōu)質(zhì)民營企業(yè)方面難以與大型商業(yè)銀行競爭，所以中小金融機構(gòu)更傾向于服務(wù)中小企業(yè)。針對擔保難問題，在《促進法》的實施過程中，還應(yīng)進一步完善中小企業(yè)的信用擔保制度，使其向規(guī)范化方向發(fā)展，明確信用擔保機構(gòu)組織形式、設(shè)立條件及運作程序，信用擔保資金的管理和使用等等。針對上市難問題，國家應(yīng)大力發(fā)展直接融資，完善主板、中小板、創(chuàng)業(yè)板、全國中小企業(yè)股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)和地方產(chǎn)權(quán)交易中心等多層次股權(quán)融資市場并實施精細化管理，有針對性地滿足不同企業(yè)的股權(quán)融資需求。針對債券發(fā)行難問題，建議進一步完善中小企業(yè)債券制度，例如增加企業(yè)債券品種，增加投資者認券選擇；規(guī)定發(fā)行主體、發(fā)行機制多元化等等。

三是通過鼓勵技術(shù)創(chuàng)新培育中小企業(yè)發(fā)展新動力。技術(shù)創(chuàng)新是國家基于轉(zhuǎn)型發(fā)展需要和國內(nèi)創(chuàng)新潛力提出的重大戰(zhàn)略，對于破解中小企業(yè)的發(fā)展困境同樣具有促進作用。在工業(yè)和信息化部發(fā)布的《促進中小企業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2016-2020年）》中，提到今后5年我國中小企業(yè)創(chuàng)新能力進一步增強，科技型中小企業(yè)的創(chuàng)新帶動作用進一步增強。國家發(fā)改委、科技部、教育部等多家單位聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于支持中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的若干政策》，也通過“鼓勵加大研發(fā)投入、支持建立研發(fā)機構(gòu)、鼓勵發(fā)明創(chuàng)造和標準制定”等方式提升中小企業(yè)的自主創(chuàng)新能力，充分發(fā)揮其在建設(shè)創(chuàng)新型國家中的重要作用。除此之外，國家還應(yīng)當通過建立技術(shù)創(chuàng)新服務(wù)體系，例如加大創(chuàng)業(yè)服務(wù)、建立公共技術(shù)支持平臺、培育技術(shù)中介服務(wù)機構(gòu)等等，激勵中小企業(yè)自主創(chuàng)新。

四是通過監(jiān)督檢查落實法律的實施。沒有監(jiān)督檢查機制，中小企業(yè)促進將停留法律文本層面?！洞龠M法》中進一步明確了中小企業(yè)促進工作的管理體制，強化了中小企業(yè)管理部門監(jiān)督檢查職能，注重對法律的落實。但相關(guān)法律規(guī)定過于籠統(tǒng)，例如規(guī)定“國務(wù)院負責中小企業(yè)促進工作綜合管理的部門應(yīng)當委托第三方機構(gòu)定期開展中小企業(yè)發(fā)展環(huán)境評估”中第三方機構(gòu)如何選擇，規(guī)定“縣級以上人民政府應(yīng)當定期組織開展對中小企業(yè)發(fā)展專項資金、中小企業(yè)發(fā)展基金使用效果的企業(yè)評價、社會評價和資金使用動態(tài)評估，并將評價和評估情況及時向社會公布，接受社會監(jiān)督”中監(jiān)督的方式應(yīng)當如何進行，法律并沒有做出明確的規(guī)定，而應(yīng)該通過具體的規(guī)定和制度予以明確。

中小企業(yè)是改革開放40年來的重要參與者、見證者、受益者，是穩(wěn)定經(jīng)濟增長、助推產(chǎn)業(yè)升級、促進就業(yè)、改善民生的基礎(chǔ)力量，也是市場經(jīng)濟條件下數(shù)量最大、最具活力的企業(yè)群體。黨的十九大報告明確提出要支持民營企業(yè)發(fā)展，加強對中小企業(yè)創(chuàng)新支持，這將進一步激發(fā)和保護企業(yè)家精神，廣大中小企業(yè)將迎來新的歷史機遇，進入新的發(fā)展階段?！洞龠M法》的修訂與完善，尤其是相關(guān)配套制度與機制的落地實施，則是保障中小企業(yè)擁有更多“獲得感”的關(guān)鍵所在。

（責任編輯 姜懿翀）

作者單位系中央財經(jīng)大學法學院