民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的法治困境及與對策

鄭 勇

（湖南大學(xué) 法學(xué)院，湖南·長沙 410082）

民族地區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展關(guān)乎我國醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的深入進(jìn)行和民族地區(qū)群眾健康和醫(yī)療衛(wèi)生權(quán)益的切實(shí)保障。歷屆政府始終高度重視對發(fā)展民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的政策傾斜，不斷健全醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，全面推進(jìn)民族地區(qū)農(nóng)村合作醫(yī)療，逐步改善民族地區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生條件，不斷提高醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)的服務(wù)水平，初步構(gòu)建了民族地區(qū)基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系?，F(xiàn)階段，結(jié)合民族地區(qū)實(shí)際，在反映民族地區(qū)特點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)需要的基礎(chǔ)上，通過制定和完善相關(guān)立法，建立健全與之配套的實(shí)施保障機(jī)制，努力推動(dòng)民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生事務(wù)治理的法治化，是完善和發(fā)展民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的有益途徑；是建設(shè)社會主義法治國家的必然要求；是深入貫徹落實(shí)中央民族工作會議精神的題中之義；是落實(shí)《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》中“調(diào)整優(yōu)化健康服務(wù)體系”、“深化體制機(jī)制改革”和“加強(qiáng)健康法治建設(shè)”具體要求的重要舉措。

一、民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀與問題

由于自然環(huán)境、社會條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等方面的特殊性以及受歷史發(fā)展過程中諸多因素的影響，廣大民族地區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展相對滯后，仍然存在著基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、資金投入不足、人才短缺、服務(wù)水平較低等諸多突出問題，嚴(yán)重影響了醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的能力和水平，難以滿足民族地區(qū)民眾快速增長的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)需求，制約了民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系的完善和發(fā)展。

（一）醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，醫(yī)療衛(wèi)生資源供給相對匱乏。首先，相對我國其他地區(qū)，民族自治地區(qū)總體上不同程度地面臨著醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施欠賬多、底子薄、基礎(chǔ)差和醫(yī)療衛(wèi)生資源供給相對匱乏的矛盾和問題。民族地區(qū)享有的基本醫(yī)療衛(wèi)生資源總量和人均享有量都明顯低于其他地區(qū)。[1]其次，民族地區(qū)內(nèi)部醫(yī)療衛(wèi)生資源分布結(jié)構(gòu)不合理使上述情況更為嚴(yán)重。民族地區(qū)城市大型醫(yī)院基本上占據(jù)了絕大部分的資源，而城市社區(qū)醫(yī)院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、農(nóng)村和牧區(qū)的衛(wèi)生室的業(yè)務(wù)用房等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)能力明顯不足，各類醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)備設(shè)施落后陳舊、更新慢、維護(hù)差。以云南為例，在28個(gè)邊境民族縣的2229個(gè)行政村中，還有972個(gè)村衛(wèi)生室無業(yè)務(wù)用房，大部分村衛(wèi)生室僅有聽診器、血壓計(jì)、體溫表等“老三件”，鄉(xiāng)村醫(yī)生無藥品墊付資金，藥品非常缺乏。[2]作為民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系基礎(chǔ)的醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施和設(shè)備資源在可供性、可及性和公平性上都嚴(yán)重缺乏有力的支撐和保障。

（二）政府投入不足，缺少資金支持，不能滿足民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的需求。民族地區(qū)受自然地理環(huán)境限制和社會歷史條件的影響，在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和發(fā)展水平上與發(fā)達(dá)地區(qū)始終還存在較大差距。民族地區(qū)相對落后的經(jīng)濟(jì)和政府薄弱的財(cái)政基礎(chǔ)使得民族地區(qū)投入醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，難以支撐整個(gè)醫(yī)療衛(wèi)生體系的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和發(fā)展的需要。另外，民族地區(qū)由于受地方財(cái)力的制約，在所有實(shí)施的醫(yī)療衛(wèi)生建設(shè)項(xiàng)目中州、縣均難以按照相關(guān)立法的要求足額兌現(xiàn)項(xiàng)目所要求的配套經(jīng)費(fèi)，主要依靠中央和?。▍^(qū)）的引導(dǎo)資金和專項(xiàng)資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和作為發(fā)展資金。而在實(shí)際操作過程中，將中央政府和上級政府撥付的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)建設(shè)經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)資金拖欠、截留、擠占和挪作他用的情況時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重影響了這些資金的及時(shí)足額到位和使用效果。

（三） 醫(yī)療衛(wèi)生人才短缺，專業(yè)技術(shù)水平較低，“量”和“質(zhì)”的問題都相當(dāng)突出。首先，民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)因?yàn)槿鄙傥齼?yōu)秀人才的動(dòng)力和平臺而面臨專業(yè)人員總量和編制不足、人才引進(jìn)困難且流失嚴(yán)重等“量”的問題。民族地區(qū)工作環(huán)境和條件相對簡陋，待遇水平和發(fā)展空間相對較差，特別是某些地區(qū)人員編制和鼓勵(lì)優(yōu)惠政策遲遲得不到落實(shí)，人才隊(duì)伍普遍存在“培養(yǎng)難”、“引進(jìn)難”、“留下難”問題，缺編問題嚴(yán)重。一些位于邊遠(yuǎn)林區(qū)、牧區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村級衛(wèi)生室等基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)醫(yī)務(wù)人員更是嚴(yán)重匱乏。其次，從整體上來看，民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生技術(shù)人員專業(yè)基礎(chǔ)薄弱，學(xué)歷層次、業(yè)務(wù)能力和綜合素質(zhì)仍然處于較低水平，具有高學(xué)歷和高素質(zhì)的專業(yè)醫(yī)護(hù)人員所占比例較低，結(jié)構(gòu)不合理的問題嚴(yán)重。某些地區(qū)基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)專業(yè)醫(yī)護(hù)人員極少，大部分都是“赤腳醫(yī)生”，盡管實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富，但并沒有接受過正規(guī)和系統(tǒng)的專業(yè)培訓(xùn)，專業(yè)知識十分欠缺，有些甚至還不具備執(zhí)業(yè)資格。[3]

（四）醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系不完善，整體服務(wù)能力明顯不足，重大疾病疫情防控風(fēng)險(xiǎn)較大。目前，民族地區(qū)各級醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、配套設(shè)備、醫(yī)護(hù)人員配備及其專業(yè)技術(shù)水平存在的矛盾和問題，以及服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和資源布局不合理等各種因素綜合作用，導(dǎo)致整個(gè)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系功能不完善，整體服務(wù)能力明顯不足。與此同時(shí)，民族地區(qū)特別是基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)信息服務(wù)系統(tǒng)和實(shí)驗(yàn)室建設(shè)滯后，醫(yī)用物資儲備和藥品供應(yīng)保障水平普遍較低，基層各級疾病控制中心檢驗(yàn)室能力建設(shè)不足，醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)分工協(xié)作機(jī)制不健全，針對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急指揮和處置體系不完善，邊疆少數(shù)民族地區(qū)地方病、傳統(tǒng)烈性傳染病以及境外輸入的其他疾病等重大疾病和重大突發(fā)衛(wèi)生事件的防控風(fēng)險(xiǎn)較大。[4]

（五）與民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系相配套的新型合作醫(yī)療和醫(yī)療救助體系實(shí)際運(yùn)行效果有限。目前，新型合作醫(yī)療因其籌資渠道不暢、受益水平較低和報(bào)銷程序繁瑣而在民族地區(qū)實(shí)施過程中遇到了特殊困難，存在整體水平較低和保障能力較弱等問題。[5]另外，救助對象和救助標(biāo)準(zhǔn)界定不合理、醫(yī)療救助制度與其他相關(guān)醫(yī)療保障制度對接不足、救助服務(wù)監(jiān)督管理機(jī)制不健全，以及相關(guān)保障性立法的缺失等原因致使民族地區(qū)醫(yī)療救助體系存在諸多的問題，這一保障民族地區(qū)困難群眾基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)需求的社會救助制度實(shí)際運(yùn)行的效果有限。[6]

二、完善民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系的法治困境

一個(gè)體制的良好運(yùn)行需要多方面的共同作用，其中完善的法律規(guī)范體系以及保障其有效實(shí)施的監(jiān)督檢查機(jī)制是必不可少的。民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系存在的問題，表面上看是因?yàn)槿鄙儋Y金投入和財(cái)政保障而導(dǎo)致的醫(yī)療衛(wèi)生資源供給的嚴(yán)重匱乏和服務(wù)保障能力的長期缺失，深層次的原因則在于該體系在實(shí)際的運(yùn)作過程中缺乏完善的法律規(guī)范體系的制度保障以及與之相適應(yīng)的有效的實(shí)施機(jī)制。因此，有必要在厘清這一領(lǐng)域法律特性和立法現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，對民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域現(xiàn)有立法的缺陷及其實(shí)施過程中存在的問題進(jìn)行全面地分析和總結(jié)，認(rèn)真審視目前完善這一體系的法治困境所在。

（一）專門立法缺失，缺乏有效的制度保障。為加強(qiáng)對民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的調(diào)整，新修訂的《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》 （以下簡稱《自治法》）第40條專門對自治機(jī)關(guān)發(fā)展本地區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的相關(guān)職權(quán)進(jìn)行了概括規(guī)定。除此之外，至今沒有一部專門的法律、法規(guī)、條例等規(guī)范性法律文件相應(yīng)地在《自治法》的指導(dǎo)下,對民族地區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生事務(wù)做出過相應(yīng)的、集中的、系統(tǒng)的和具體的規(guī)定。[7]《自治法》作為實(shí)施憲法中民族區(qū)域自治制度的基本法律，其中大多數(shù)法律規(guī)范比較概括和原則，政策性、宣示性和勸導(dǎo)性的規(guī)范較多，缺乏可操作性。此外，全國人大常委會至今尚未對《自治法》制定實(shí)施細(xì)則或作出相關(guān)的法律解釋，《自治法》大部分的條文沒有量化、細(xì)化，用語模糊，缺乏規(guī)范性，實(shí)施效果有限。

（二）配套性行政立法規(guī)范嚴(yán)重滯后，亟待完善。制定配套行政法規(guī)是貫徹落實(shí)《自治法》的重要環(huán)節(jié)。長期以來，實(shí)施《自治法》的配套行政法規(guī)、規(guī)章、具體措施和辦法長期嚴(yán)重滯后是《自治法》實(shí)施困難和效果不佳的一個(gè)最主要的原因，也很大程度上影響了民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系的法制化和規(guī)范化的進(jìn)程?！蹲灾畏ā纷鳛檎{(diào)整民族關(guān)系和民族區(qū)域自治關(guān)系的基本法律，條文規(guī)定比較原則，而要全面貫徹實(shí)施，需要建立健全與之相配套的具體實(shí)施的法律規(guī)范體系。在民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)領(lǐng)域，除了缺少相應(yīng)的專門立法與《自治法》配套外，相關(guān)的行政法規(guī)也長期缺位。修訂后《自治法》第73條，特別規(guī)定了國務(wù)院及其下屬與有關(guān)部門和民族地區(qū)各級自治機(jī)關(guān)為實(shí)施憲法和《自治法》的規(guī)定而分別制定相應(yīng)配套性法律規(guī)范及其他規(guī)范性文件的職責(zé)。隨后，國務(wù)院于2005年頒布了《國務(wù)院實(shí)施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》 （以下簡稱《若干規(guī)定》）?！度舾梢?guī)定》作為實(shí)施《自治法》和完善民族法律法規(guī)體系的第一部系統(tǒng)性的行政法規(guī)，其第5條、第7條、第14條、第15條、第18條和第26條對發(fā)展民族地區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)從發(fā)展規(guī)劃的制定、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、配套資金的減免、扶持力度和資金投入、對口支援到明確各級人民政府對應(yīng)的職責(zé)都進(jìn)行相關(guān)的規(guī)定。與《自治法》相比，《若干規(guī)定》的條款更為具體一些，但許多規(guī)定仍然比較原則和概括，針對性不強(qiáng)，同時(shí)效力位階和調(diào)整范圍有限，實(shí)施效果不佳。另外，截至目前，國務(wù)院只有為數(shù)不多的部門就本部門主管的領(lǐng)域制定了貫徹實(shí)施《自治法》和《若干規(guī)定》的配套規(guī)章、具體措施和辦法，同時(shí)絕大多數(shù)的地方政府層面并未就如何幫助和扶持少數(shù)民族和民族地區(qū)發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)而制定與《自治法》和《若干規(guī)定》相配套的規(guī)章、具體措施和辦法。在具體的實(shí)踐過程中，各地采取的措施政策性和隨意性較大，嚴(yán)重影響了《自治法》和《若干規(guī)定》中發(fā)展民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)有關(guān)規(guī)定的具體執(zhí)行和實(shí)施效果。

（三）民族地區(qū)相關(guān)配套自治立法不完善，自治權(quán)行使不夠充分，民族地區(qū)特色和現(xiàn)實(shí)需要反映和考慮不足?！蹲灾畏ā奉C布實(shí)施以來，特別是在2001年的最新修訂和2005年《若干規(guī)定》頒布實(shí)施后，多個(gè)轄有民族自治地方的省市先后制定了實(shí)施上述立法的配套的地方性法規(guī)，很多下轄自治地方的省、直轄市的地方立法機(jī)關(guān)相繼出臺和修訂了實(shí)施《自治法》和《若干規(guī)定》的具體辦法，一些民族自治地方修改完善了本地區(qū)的自治條例，有的也制定了大量的單行條例。與此同時(shí)，五個(gè)自治區(qū)還尚未制定自治條例或者出臺實(shí)施《自治法》的具體辦法。這些承接性的重要配套立法的制定進(jìn)程明顯滯后，直接影響了《自治法》和《若干規(guī)定》中有關(guān)完善和發(fā)展民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的規(guī)定的全面和深入地貫徹實(shí)施。此外，現(xiàn)有的地方性法規(guī)、自治條例和單行條例因?yàn)椴糠忠?guī)定用語概括原則、權(quán)益的設(shè)定和取得存在上位法設(shè)定的前提障礙、法律規(guī)范具有明顯的政策性功能以及缺少法律責(zé)任條款而在具體的實(shí)施過程中存在協(xié)調(diào)性不強(qiáng)、可操作性較差、落實(shí)不到位等一系列亟待解決的問題。最后，現(xiàn)有的自治條例和單行條例大多在體例上直接套用上位法的規(guī)定，未能充分行使上位法明確賦予的自治權(quán)和立法變通權(quán)，切實(shí)體現(xiàn)本民族或本地區(qū)的特點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)需要。[8]很多與發(fā)展民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)相關(guān)的扶持政策和保障措施的具體規(guī)定只是簡單地抄襲、重復(fù)和“套改”《憲法》和《自治法》等上位法的規(guī)定或者相互照抄照搬，立法質(zhì)量和法律實(shí)效大打折扣，有的甚至形同虛設(shè)，根本無法實(shí)施。[9]

（四）現(xiàn)有的與民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)相關(guān)的法律規(guī)范體系實(shí)施的監(jiān)督檢查保障機(jī)制不健全，制度實(shí)施有效性較低。民族區(qū)域自治法治化的過程是各項(xiàng)自治權(quán)得到充分的行使，現(xiàn)有的相關(guān)立法得以具體運(yùn)用和有效實(shí)現(xiàn)的過程。與此同時(shí)，任何立法的有效實(shí)施都必須建立一種與之相適應(yīng)的和行之有效的監(jiān)督保障機(jī)制。從目前實(shí)際的實(shí)施情況來看，對《自治法》的貫徹落實(shí)仍缺少一套行之有效的監(jiān)督檢查機(jī)制和法律責(zé)任追究機(jī)制，影響了法律的執(zhí)行力。[10]首先，除最新制定的《若干規(guī)定》外，現(xiàn)有的自治法律規(guī)范對監(jiān)督的種類、監(jiān)督實(shí)施的主體和對象、組織形式和具體的程序和方式都缺少明確的規(guī)定。其次，法律監(jiān)督機(jī)關(guān)對《自治法》及其各層級配套立法規(guī)范的具體實(shí)施情況缺乏定期和不定期的全面的檢查，法律監(jiān)督和工作監(jiān)督不到位，無法保證各項(xiàng)規(guī)定真正落到實(shí)處。最后，民族地區(qū)現(xiàn)有的各類自治條例、單行條例以及各省市制定的實(shí)施《自治法》和《若干規(guī)定》的具體辦法大多是按照《自治法》的結(jié)構(gòu)模式制定的，沒有設(shè)置相應(yīng)的監(jiān)督檢查條款和法律責(zé)任條款，對各類違法行為如何進(jìn)行懲罰以及懲罰的具體依據(jù)缺少具體的實(shí)體和程序性規(guī)定。[11]這樣，因?yàn)槿狈τ行У姆杀O(jiān)督和完善的責(zé)任追究機(jī)制，與發(fā)展民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)相關(guān)的立法在具體的實(shí)施過程中實(shí)際作用有限，有關(guān)政策傾斜和特殊照顧的規(guī)定大多僅僅停留在規(guī)范的層面。其中，《自治法》第56條第2款對民族自治地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中配套資金的減免進(jìn)行了明確規(guī)定，《若干規(guī)定》第7條也對這一規(guī)定進(jìn)行了具體細(xì)化。但近年來，上級有關(guān)部門在民族地區(qū)安排基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目投資計(jì)劃時(shí)，除特殊情況外，一般都會相應(yīng)地要求地方政府財(cái)政進(jìn)行資金配套，有的甚至還存在通過“項(xiàng)目資金包干”等方式變相要求配套的現(xiàn)象。由于民族地區(qū)絕大部分財(cái)政自給率很低，大多難以或者根本無法完成配套任務(wù)，有關(guān)項(xiàng)目往往不能及時(shí)安排。有的地方為爭取項(xiàng)目，甚至挪用資金或虛假配套，致使這一優(yōu)惠政策難以落實(shí)。[12]

三、完善民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系的法治對策

法治是保證民族區(qū)域自治制度有效實(shí)施的堅(jiān)實(shí)后盾和有力保障。要保證各民族地區(qū)各級自治機(jī)關(guān)充分有效地行使管理醫(yī)療衛(wèi)生事務(wù)的自治權(quán)，切實(shí)保障民族地區(qū)民眾的健康和醫(yī)療衛(wèi)生權(quán)益，就必須從民族地區(qū)的實(shí)際出發(fā)，在充分考慮民族地區(qū)特點(diǎn)及其現(xiàn)實(shí)需求的基礎(chǔ)上，全面貫徹落實(shí)憲法和《自治法》的規(guī)定，進(jìn)一步完善民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的立法，嚴(yán)格執(zhí)法和規(guī)范行政，建立健全相關(guān)立法實(shí)施的監(jiān)督檢查機(jī)制和法律責(zé)任追究機(jī)制，強(qiáng)化對完善和發(fā)展民族地區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系的法治保障，推動(dòng)民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生事務(wù)治理的制度化、規(guī)范化和法治化。

（一）加強(qiáng)立法，努力健全完善民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系的基本立法和配套性法律規(guī)范體系。針對現(xiàn)有的相關(guān)立法存在的諸多缺陷，必須修改和補(bǔ)充《自治法》和《若干規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定，適時(shí)制定專門立法，推動(dòng)民族地區(qū)各級立法機(jī)關(guān)制定和完善與民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域相關(guān)的配套性立法，督促國務(wù)院相關(guān)部門以及有規(guī)章制定權(quán)的民族地區(qū)的各級政府制定配套的規(guī)章、具體措施和辦法。

首先，要修改和補(bǔ)充《自治法》和《若干規(guī)定》的規(guī)定，細(xì)化和規(guī)范與發(fā)展和完善民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系相關(guān)條款的內(nèi)容。明確《自治法》實(shí)施的監(jiān)督檢查主體、對象、組織形式、程序和方式；設(shè)置“法律責(zé)任”一章，對于違反憲法、自治法和涉及民族關(guān)系的相關(guān)法律，實(shí)施了侵害民族自治地方權(quán)益及危害民族關(guān)系的行為，可視其情節(jié)及危害后果分別追究其民事責(zé)任、行政責(zé)任；對于觸犯刑法構(gòu)成犯罪的，依法追究其刑事責(zé)任，[13]以此強(qiáng)化相關(guān)立法實(shí)施的監(jiān)督檢查和明確違法行為法律責(zé)任的追究。同時(shí)，要抓緊制定《自治法》的實(shí)施細(xì)則和法律解釋，增強(qiáng)《自治法》的規(guī)范性、可操作性和可執(zhí)行性。建議國務(wù)院適時(shí)修改《若干規(guī)定》，進(jìn)一步涵蓋、對應(yīng)和細(xì)化《自治法》中與完善民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系相關(guān)的內(nèi)容。努力將上述法律法規(guī)中原則性、政策性、宣示性和勸導(dǎo)性的條款轉(zhuǎn)換為具體的、更具操作性和強(qiáng)制執(zhí)行效力的規(guī)定，確保這些法律規(guī)范能夠得到全面貫徹實(shí)施。另外，可以在立法條件和立法技術(shù)成熟時(shí)，通過充分的立法調(diào)研、評估和論證，由全國人大常委會適時(shí)起草和制定完善民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系的專門性立法。

其次，民族地區(qū)各級立法機(jī)關(guān)和自治機(jī)關(guān)要充分運(yùn)用和發(fā)揮各項(xiàng)自治權(quán)利，完善《自治法》中與民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生事務(wù)相關(guān)的配套性立法，抓緊制定或修訂實(shí)施《自治法》和《若干規(guī)定》的具體辦法和自治條例，支持各自治地方及時(shí)制定和適時(shí)修訂與醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域相關(guān)的單行條例，為完善民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系相關(guān)的發(fā)展規(guī)劃的制定、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生資源配置、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、配套資金減免、少數(shù)民族醫(yī)療衛(wèi)生管理干部和專業(yè)技術(shù)人才培養(yǎng)、對口支援以及民族醫(yī)藥事業(yè)的扶持和發(fā)展等具體問題提供法律依據(jù)和制度保障。

最后，國務(wù)院醫(yī)療衛(wèi)生主管部門和其他部委以及有規(guī)章制定權(quán)的民族地區(qū)的各級政府要根據(jù)《自治法》和《若干規(guī)定》以及其他配套性法律規(guī)范的要求，結(jié)合本部門和本地區(qū)的實(shí)際，在相應(yīng)的職權(quán)范圍內(nèi)，針對民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域中存在的問題，通過系統(tǒng)調(diào)研和充分論證，盡快出臺具有針對性和可操作性的配套的規(guī)章、具體措施和辦法，推動(dòng)國務(wù)院有關(guān)部門和各級政府與完善民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系職責(zé)有關(guān)的原則性和政策性規(guī)定進(jìn)一步具體化和規(guī)范化。[14]

（二）嚴(yán)格規(guī)范涉及民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生事務(wù)的行政執(zhí)法活動(dòng)，不斷提高相關(guān)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的法治意識和依法處理醫(yī)療衛(wèi)生事務(wù)的能力和水平。民族地區(qū)各級政府及其相關(guān)職能部門要高度重視與發(fā)展民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)相關(guān)的立法的貫徹實(shí)施，將依法管理民族醫(yī)療衛(wèi)生事務(wù)與深化民族工作行政執(zhí)法體制改革和法治政府建設(shè)有機(jī)結(jié)合，公正文明高效執(zhí)法，依法全面履行政府職能。同時(shí)，要通過創(chuàng)新管理機(jī)制，完善具體的行政執(zhí)行程序和內(nèi)部管理制度，強(qiáng)化執(zhí)法檢查，推動(dòng)各級政府及其相關(guān)職能部門在項(xiàng)目安排和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生資源配置、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、配套資金減免、少數(shù)民族醫(yī)療衛(wèi)生管理干部和專業(yè)技術(shù)人才培養(yǎng)以及對口支援等方面實(shí)現(xiàn)執(zhí)法活動(dòng)的制度化、規(guī)范化和程序化，逐步建立和完善上級國家機(jī)關(guān)扶持和幫助民族地區(qū)發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的長效實(shí)施機(jī)制，推動(dòng)其醫(yī)療衛(wèi)生事務(wù)治理的法治化。

（三）建立健全監(jiān)督檢查機(jī)制和法律責(zé)任追究機(jī)制，逐步形成保障民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域相關(guān)立法有效實(shí)施的完善的監(jiān)督體系。要改變目前民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域相關(guān)立法實(shí)施過程中監(jiān)督機(jī)制不健全、監(jiān)督體系不完善，實(shí)際作用發(fā)揮有限的現(xiàn)狀，就要探索建立健全各級人大監(jiān)督制度，實(shí)行定期與不定期的執(zhí)法監(jiān)督檢查；加強(qiáng)行政監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督、司法監(jiān)督，形成有效的民族區(qū)域自治制度執(zhí)行的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。[15]首先，要加強(qiáng)權(quán)力機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督。各級人大及其常委會要切實(shí)加強(qiáng)對民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生這一專門領(lǐng)域相關(guān)立法具體實(shí)施情況的監(jiān)督檢查，通過聽取和審議政府關(guān)于民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生事務(wù)的專題報(bào)告，開展對民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域執(zhí)法活動(dòng)的檢查、視察和專題調(diào)研等多種形式，對了解的實(shí)際情況、意見和建議進(jìn)行歸納整理，深入分析研究；對監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的各種問題，要督促各級政府及其相關(guān)職能部門及時(shí)整改并做好跟蹤檢查，確保取得實(shí)效，維護(hù)憲法法律的權(quán)威和尊嚴(yán)。[16]其次，要在完善相關(guān)法律規(guī)范體系的基礎(chǔ)上，結(jié)合民族地區(qū)的特點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)需要，加強(qiáng)對民族地區(qū)各級政府及其相關(guān)職能部門醫(yī)療衛(wèi)生執(zhí)法活動(dòng)的內(nèi)部層級監(jiān)督以及本級政府的行政監(jiān)察和審計(jì)等專門監(jiān)督。要強(qiáng)化民族工作部門對相關(guān)法律規(guī)范實(shí)施情況的監(jiān)督檢查，并嚴(yán)格按照《若干規(guī)定》的要求履行備案、報(bào)告、協(xié)調(diào)和評估考核的監(jiān)督職責(zé)。完善行政復(fù)議救濟(jì)程序，強(qiáng)化對違法或不當(dāng)行使職權(quán)的行政責(zé)任和刑事責(zé)任的追究，建立和完善民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生行政執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督檢查機(jī)制和違法責(zé)任追究機(jī)制。最后，要加強(qiáng)司法監(jiān)督，在完善相關(guān)立法“法律責(zé)任”條款和訴訟程序的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮司法機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能，切實(shí)追究民族醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域行政違法行為的民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任。除此以外，還要充分發(fā)揮群眾監(jiān)督、社會組織監(jiān)督和輿論監(jiān)督的作用。通過加強(qiáng)各種形式的監(jiān)督，形成完善和嚴(yán)密的法律實(shí)施監(jiān)督體系，真正實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生事務(wù)治理的法治化。

四、結(jié)論

民族地區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展關(guān)系到民族地區(qū)群眾健康和醫(yī)療衛(wèi)生權(quán)益的切實(shí)保障和各項(xiàng)事業(yè)的順利發(fā)展?，F(xiàn)階段，要改變民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展相對滯后的現(xiàn)狀，突破完善民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系的法治困境，就必須結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，在反映民族地區(qū)特點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)需要的基礎(chǔ)上，通過制定和完善相關(guān)立法，建立健全與之配套的保障其有效實(shí)施的監(jiān)督檢查機(jī)制和法律責(zé)任追究機(jī)制，努力推動(dòng)民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生事務(wù)治理的法治化，完善民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，進(jìn)一步促進(jìn)民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展。這對于改善民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)條件，提高民族地區(qū)群眾的健康水平，促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)及其他各項(xiàng)社會事業(yè)的全面發(fā)展，增進(jìn)民族團(tuán)結(jié)，維護(hù)邊疆穩(wěn)定和國家統(tǒng)一有著極其重要的作用。

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