司法責任制背景下的檢察官懲戒制度改革*

李 蓉，張小兵

(湘潭大學 法學院，湖南 湘潭 411105)

一、司法責任制背景下的檢察院責任制改革

十八大以來，我國司法改革進入深水區(qū)，司法責任制的貫徹與落實同時受到空前的重視。2014年6月，中央深改組第三次會議審議通過的《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》提出：要完善司法人員分類管理、完善司法責任制、健全與法官、檢察官司法責任相適應的職業(yè)保障制度。2015年3月，十八屆中共中央政治局第二十一次集體學習時，習近平同志強調，推進司法體制改革 “要緊緊牽住司法責任制這個牛鼻子”。2017年10月，習近平同志在十九大報告中再次指出：“深化司法體制綜合配套改革，全面落實司法責任制，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。”“司法責任制是司法體制改革的核心，對提高司法質量效率和公信力具有決定性影響。

作為司法責任制重要組成部分的檢察院責任制改革也在積極推進。2015年9月，最高檢公布《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》(以下簡稱《檢察院責任制意見》)，具體規(guī)定了檢察系統(tǒng)司法責任制改革問題，內容主要涉及三個方面：一是“辦案者決定”，賦予辦案者決定權，這是對“辦案權”“決定權”職權配置原則的改革。檢察院司法責任制改革直接要求由承辦者決定，“賦予檢察官相對獨立對所辦案件作出決定的權力，使檢察官在司法辦案中發(fā)揮主體作用。”[1]二是“決定者擔責”，這是對權責分配原則的改革。改革將承辦決定權給了司法人員，同時也要求承辦人員對其錯誤司法行為承擔相應的責任?！皺z察官在其職權范圍內承擔司法責任。對故意徇私枉法、重大過失釀成錯案與一般工作失誤導致的瑕疵案件，區(qū)分不同情況進行處理?！盵1]三是終身追責，這是對責任期限制度的改革。終身追責宣誓了司法追責的態(tài)度。

檢察院責任制改革的核心一是強調放權，通過優(yōu)化職權配置來改革檢察權運行機制；二是強調擔責，在突出其職權同時增加其責任，強調其在職責范圍內對辦案質量終身負責。因此，司法責任制不是簡單的追責，它“是一個涵蓋司法權運行機制、司法監(jiān)督和管理、司法人員職責和權限、司法責任的認定和追究等多方面內容的復合概念”[2]74-83，是利用“倒逼”機制，給權力帶上枷鎖，防止出現(xiàn)更大的權力濫用。從理念上，它強調了權力的受制性。[3]1-7

由此可以看出，迄今為止的檢察院司法責任制改革本質上是一場關于權責關系的改革，改革是通過重塑權責關系，達到以“責”束“權”的目的。但這項改革仍不能解決檢察權運行中的另一個重要問題——動力問題。常識告訴我們，只有檢察官依法履行職責后能得到充分的職業(yè)保護，才有動力主動嚴格依法履職。而如果這種保障不足，檢察官消極履職的情況就會增加。這就涉及到檢察制度改革的另一項內容，檢察官履職保護制度。檢察官懲戒制度從實質上看，就是一項通過建立職業(yè)化的懲戒機制，達到最低職業(yè)保護的改革措施。

十八屆三中、四中全會后，我國檢察官懲戒制度改革也在穩(wěn)步推進。2014年12月13日，全國首個省級法官、檢察官遴選(懲戒)委員會——上海市法官、檢察官遴選(懲戒)委員會成立，拉開了檢察官懲戒制度改革試點工作的序幕。2015年最高檢《關于深化檢察改革的意見(2013—2017年工作規(guī)劃)》(修訂版)明確提出要“建立檢察官懲戒委員會制度”。2016年7月，中央深改小組第二十六次會議召開，通過了兩高《關于建立法官、檢察官懲戒制度的意見(試行)》(以下簡稱《懲戒意見》)，強調建立檢察官懲戒制度，要具體從規(guī)范檢察官懲戒的范圍、組織機構、工作程序、權利保障等方面努力。

二、檢察官懲戒制度改革的核心目標

最高檢《關于深化檢察改革的意見(2013—2017年工作規(guī)劃)》(下簡稱《工作規(guī)劃》)第三項“重點任務”之第4條規(guī)定：“建立健全檢察人員履行法定職責保護機制。非因法定事由，非經法定程序，不得將檢察官調離、辭退或者作出免職、降級等處分。完善檢察人員申訴控告制度，健全檢察人員合法權益因履行職務受到侵害的保障救濟機制和不實舉報澄清機制。建立檢察官懲戒委員會制度?！蹦敲?，以“懲戒”為名的檢察官懲戒制度是如何實現(xiàn)檢察官履職保護之目的的呢？

“非因法定事由，非經法定程序，不得將法官、檢察官調離、辭退或者作出免職、降級等處分”，這是對司法人員依法履職提供的最基本的保護。為了實現(xiàn)這一目標，法治發(fā)達國家的經驗之一是：建立由職業(yè)共同體成員組成的第三方懲戒機構，通過嚴格的程序和明確的規(guī)則，對被提交審查的職務行為或與職務相關的非職務行為進行職業(yè)化評判，并在此基礎上決定行為人是否應當以及應當如何受到懲處。這樣做的目的是防止行政性和其它性質的不當干預和報復。我國正在進行的法官、檢察官懲戒制度改革目標正是構建這樣一個職業(yè)化的機制，這個機制包括由法律職業(yè)共同體成員組成的專業(yè)委員會，清晰明了的追責規(guī)則、科學嚴謹?shù)某绦?，職業(yè)化的懲戒措施等，并意欲通過這個機制保護司法人員不受非法和不當懲處。

由此來看，我國檢察官懲戒制度改革的核心目標是解決檢察官職業(yè)化問題：通過構建職業(yè)化的懲戒機制，為檢察官提供“履行法定職責保護”，排除不當干擾和非專業(yè)的評價，為其依法獨立辦案提供良好的環(huán)境。

19世紀中葉德國刑事法改革先鋒米德邁爾(Mittermaier)指出，檢察官的身份保障實屬必要，否則他會太過順從統(tǒng)治者的期待，因為他必須擔心，一旦他不夠聽從時，隨時等著走路。[4]121因此，讓檢察官能夠充分而正當行使職權的重要前提是，為其創(chuàng)造良好的職業(yè)環(huán)境，令其能僅僅根據案件本身，而非案外的因素，來確定案件的方向和結局。如果說一項制度在不同的環(huán)境下有不同的思想精髓，那么，檢察官懲戒制度在我國目前司法環(huán)境下的精髓，并不是對檢察官的履職行為進行監(jiān)督，對不端行為作出評價，而是作為檢察官身份保障制度，在“應當”監(jiān)督和“不應當”監(jiān)督、“正當”干預和“不正當”干預之間筑起一道墻，讓不當干涉止步于此，事實與法律成為檢察官判斷的僅有根據。

檢察官懲戒制度的建立健全是實現(xiàn)檢察隊伍的專業(yè)化、職業(yè)化的重要舉措。職業(yè)主義理論認為，“形成某種具有資格認定、紀律懲戒和身份保障等一整套規(guī)章制度的自治性團體，以區(qū)別于一般的行業(yè)”是職業(yè)的特征之一。[5]6構建檢察官懲戒制度，從懲戒主體、依據、程序、事由等方面將之與一般公務員的懲戒體系區(qū)別開來，突出檢察官的職業(yè)特點，真正從職業(yè)的視角來要求檢察官的作為，將有利于真正的檢察職業(yè)群體誕生。檢察官的職業(yè)性是社會日益復雜的結果——社會日益需要規(guī)則去組織，國家日益需要規(guī)則去管理，人們的行為日益需要規(guī)則去界定，作為國家、公益、特定群體代言人的檢察官，日常工作即是運用這些龐雜而多變的規(guī)則于具體案件中，并將人們普遍認可的公正觀注入其中。在漫長的人類歷史長河中，這個技術早已形成鮮明的職業(yè)特色。只有尊重檢察官的職業(yè)特性，才能令這一職業(yè)健康發(fā)展。

三、近年我國檢察官懲戒制度改革出現(xiàn)的目標背離

如前所述，我國檢察官懲戒制度改革的目標是檢察官的職業(yè)化建設。但兩高的《懲戒意見》將懲戒制度的構建目標確定為“落實辦案責任制”，這與頂層設計有差距，也不符合這一制度的應有之義。

首先，關于制定目的?！稇徒湟庖姟返氖讞l提出：“為促進法官、檢察官依法行使職權，落實法官、檢察官辦案責任制，建立法官、檢察官懲戒制度，根據黨的十八屆三中、四中、五中全會精神和相關法律規(guī)定，制定本意見?！边@里將檢察官懲戒制度定位為“落實檢察官辦案責任制”的輔助性制度。這一定位顯然是對檢察官懲戒制度最初設計的背離。

其次，關于追究責任?！稇徒湟庖姟返?條規(guī)定：“法官、檢察官在審判、檢察工作中違反法律法規(guī)，實施違反審判、檢察職責的行為，應當依照相關規(guī)定予以懲戒。認定法官、檢察官是否違反審判、檢察職責，適用《關于完善人民法院司法責任制的若干意見》《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》的有關規(guī)定?！钡?0條規(guī)定：“法官、檢察官違反審判、檢察職責的行為屬實，懲戒委員會認為構成故意或者因重大過失導致案件錯誤并造成嚴重后果的，人民法院、人民檢察院應當依照有關規(guī)定作出懲戒決定，并給予相應處理。”這兩個條款中第2條將檢察官懲戒制度中所追究之責任與司法責任制中所追究的責任完全同一。第10條則明確將懲戒制度中的責任追究界定為結果面向的責任，而非行為面向的責任。這與懲戒制度設計出現(xiàn)了偏差。

由于制度構建的最終目標、設計原理不同，檢察官懲戒制度中的責任追究與司法責任制中的責任追究在追責范圍、追責對象、追責方式等方面存在不同。檢察院司法責任制追究的責任是由于違法或不正當行使職權，導致嚴重的不良后果發(fā)生的責任。這種責任的特點有兩個：一是結果控制，即只有產生嚴重后果，才需要追責；二是限于辦案責任。這與檢察司法責任制強調以權責關系為核心是統(tǒng)一的。從追責依據看，對檢察官追究辦案責任，必須依據法律和有關司法責任追究的法規(guī)；從追責的對象范圍看，只有承辦案件的檢察官才能成為司法責任制的追責對象；從受追責的行為看，一般只對檢察官職責行為追責，而對非職責行為，則不能追究責任。

檢察官懲戒制度中的追責是基于職業(yè)化建設的需要。從追責依據看，懲戒制度中的追責依據既包括法律，還包括職業(yè)紀律和職業(yè)倫理規(guī)范；從追責對象看，凡具有檢察官資格的從業(yè)人員均可成為追責對象；從受追責的行為看，職務行為和與職務行為有關的非職務行為均可成為受追責的對象行為。

《懲戒意見》將檢察官懲戒制度中的追責與司法責任制中的追責混同會產生如下后果：

第一，使檢察官懲戒制度降格為司法責任制的輔助性制度而失去了自身的特色。檢察官懲戒制度與檢察司法責任制度是針對不同問題，為解決檢察官體制中不同困難而建立的，只有保持其各自的特色才能相得益彰，共同建設一個完整、成熟、有效的檢察官制度。用一種制度取代另一種制度，或者一種變成另一種制度的輔助性制度，則會使其失去存在的意義。

第二，將使檢察官懲戒制度追責的范圍大大縮減，不利于全方位監(jiān)督檢察官行為，最終不利于提高檢察官的職業(yè)素養(yǎng)?！稒z察官責任制意見》追究的是一種辦案責任，如前所析，其追責范圍遠遠小于檢察官懲戒制中的追責范圍。如果根據《懲戒意見》將檢察官懲戒制度所追究的責任也作為辦案責任，將使大量的職業(yè)、非職業(yè)檢察官行為游離于職業(yè)監(jiān)督之外，從根本上看，非常不利于檢察職業(yè)化發(fā)展。

第三，關于追責措施。由于檢察官的職業(yè)特性，對檢察官的懲戒方法不應當與普通公務員相同，而應有更能體現(xiàn)該職業(yè)特點的懲戒手段。《懲戒意見》第10條及相關規(guī)則確立的對檢察官違反職業(yè)規(guī)范的懲戒措施仍然直接搬用行政領域措施，包括警告、記過、記大過、降級、撤職、開除以及按照干部管理規(guī)程采用的停職、延期晉升、免職、責令辭職、辭退等措施。這一懲戒措施體系與檢察官的職業(yè)化發(fā)展并不相稱。

從原理上說，檢察官懲戒制度強調的職業(yè)責任是社會以及這個職業(yè)群體對身處這一職業(yè)的個人的基本要求。懲戒依據法律是底線，職業(yè)紀律和職業(yè)倫理才是主體。職業(yè)紀律和職業(yè)倫理發(fā)展呼喚更具職業(yè)特色的懲戒措施。

四、我國檢察官懲戒制度的完善問題

解決檢察官懲戒制度發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題，核心是明確司法責任制與懲戒制度各自的目標和發(fā)展方向，讓兩種制度發(fā)揮各自不同的功能，共同構筑完善的檢察官制度。

關于檢察官懲戒制度的完善，本文認為如下幾個問題甚為重要，亟待制度完善：

第一，完善檢察官法。要完善檢察官懲戒制度，使改革于法有據，修改《檢察官法》是關鍵。應當詳細而科學地明確懲戒事由、范圍，實施懲戒主體、懲戒程序和懲戒內容，使檢察官和檢察輔助人員等都知可為，知不可為。

第二，建立健全檢察官懲戒審理程序。對檢察官的行為進行評判，認定其行為是否符合職業(yè)倫理，應當有嚴格、規(guī)范、能反映職業(yè)特征的程序來確認行為的正當與否。被評判者在這一程序中的尊嚴應當被充分保障，參與權應當?shù)玫角袑嵚鋵?，救濟渠道應當暢通?？傊@一程序應當充分體現(xiàn)正當程序理念。

第三，懲戒依據體系的完善。這其中最需要重視的是檢察官職業(yè)倫理規(guī)范建設。“職業(yè)的標志不僅僅是擁有道德法典，它還應該是懲戒的依據”。[6]103“對檢察官職能范圍及其相關活動的各個領域進行規(guī)范，從而形成檢察官職業(yè)倫理區(qū)別于其他法律職業(yè)社群的整體性邏輯規(guī)則”。[7]151-163囿于發(fā)展時間短，我國檢察官職業(yè)倫理規(guī)范建設仍停留在低水平階段，導致檢察官的管理行政化。目前檢察官職業(yè)倫理規(guī)范建設的重點主要是解決兩個問題：一是規(guī)則散亂不統(tǒng)一的問題；二是規(guī)則空白問題。因此，制定一個統(tǒng)一的檢察官倫理規(guī)范有重要意義。

第四，構建有職業(yè)特色的檢察官懲戒措施體系。有檢察官職業(yè)特色的懲戒措施體系是檢察官職業(yè)成熟的標志。我們認為，除了對犯罪行為按照刑罰制度進行處罰外，對檢察官的懲戒措施應當包括但不限于如下措施：(1)彈劾。作為對嚴重違反職業(yè)倫理或職業(yè)紀律的檢察官的一種懲處，根據違反職責嚴重程度，分為永久性取消檢察官資格和一定期間內不允許重新獲得檢察官資格。這顯然是對情節(jié)嚴重、性質惡劣的行為人的懲處。(2)公開批評或公開致歉。這是對性質較為嚴重，但未引起嚴重后果的職務或非職務行為的懲處。公開批評表明了專業(yè)委員會對受審查行為的否定態(tài)度。公開致歉則是要求受審查人反省自己的行為。 (3)談話警示或勸勉。這是對違反職業(yè)倫理或紀律性質顯著輕微，未造成嚴重后果的檢察官所作的懲處。這種措施的目的是幫助受調查檢察官改正錯誤，避免日后再出現(xiàn)同樣的錯誤。

[1] 最高人民檢察院司法體制改革領導小組辦公室主任王光輝接受法制日報記者采訪[EB/OL].http://www.spp.gov.cn/zdgz/201509/t20150929_105354.shtml, 2018-3-14.

[2] 姜保忠.司法責任制視角下的錯案刑事追責機制構建[J].法治研究,2016(05).

[3] 陳衛(wèi)東.合法性、民主性與受制性:司法改革應當關注的三個“關鍵詞”[J].法學雜志,2014,(10).

[4] 轉引自林鈺雄.檢察官論[M].北京：法律出版社.2008.

[5] 李學堯.法律職業(yè)主義[M].北京：中國政法大學出版社.2007.

[6] 轉引自朱景文.現(xiàn)代西方法社會學[M].北京：法律出版社.1994.

[7] 許章潤.法律的實質理性——兼論法律從業(yè)者的職業(yè)倫理[J].中國社會科學,2003(01).