鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下延安市農(nóng)村治理路徑研究

李 龍劉 杰

（1.中共延安市委黨校，陜西 延安 717100；2.延長(zhǎng)縣人民法院，陜西 延安 717100）

1 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大背景

1.1 時(shí)代背景

農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問(wèn)題，既關(guān)乎農(nóng)村也波及城市，必須始終把解決好“三農(nóng)”問(wèn)題作為全黨工作的重中之重。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，建立完善自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，打造共建、共治、共享的社會(huì)治理格局，為新時(shí)代農(nóng)村治理機(jī)制創(chuàng)新和體系完善指明了方向。

1.2 客觀需要

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活的需要與不平衡、不充分發(fā)展之間的矛盾。社會(huì)主要矛盾改變的根由是隨著我國(guó)社會(huì)的發(fā)展、經(jīng)濟(jì)水平的提高和人民的需求發(fā)生變化，提出了更高、更新的要求。同時(shí)，社會(huì)的發(fā)展不能滿足人民的新要求，暴露出現(xiàn)階段我國(guó)社會(huì)發(fā)展存在不平衡、不充分發(fā)展等問(wèn)題。

2 現(xiàn)階段農(nóng)村治理存在的問(wèn)題

第一，基層黨組織沒(méi)有充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，缺乏活力，長(zhǎng)期不開展黨員活動(dòng)。第二，政府服務(wù)與農(nóng)民需求銜接不到位，出現(xiàn)偏差。例如，農(nóng)民對(duì)優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老的需求，沒(méi)有得到實(shí)質(zhì)性滿足；政府對(duì)農(nóng)村存在過(guò)度建設(shè)問(wèn)題；政府基層建設(shè)中生搬硬套，缺乏調(diào)查研究，出現(xiàn)損害村民利益的情況。第三，村民自治未形成機(jī)制，效果不明顯。具體地，農(nóng)村人員的年齡結(jié)構(gòu)不正常，導(dǎo)致“村政”容易被少數(shù)人把持；低法治化的村民對(duì)自身權(quán)利的無(wú)知，放任了村干部對(duì)權(quán)力的濫用；長(zhǎng)期的收入分配不均，導(dǎo)致村民參與自治的積極性不高；村民自治未形成對(duì)全體村民的約束機(jī)制，停留在倡導(dǎo)層面，實(shí)際操作存在困難。第四，立法、司法層面的不公平，導(dǎo)致了農(nóng)村居民的極大不滿。第五，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)思想出現(xiàn)問(wèn)題。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，缺乏產(chǎn)業(yè)間相互補(bǔ)給，抗風(fēng)險(xiǎn)能力差。例如，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展程度低，缺乏深度開發(fā)；產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)思想錯(cuò)誤，“增產(chǎn)增收”思想長(zhǎng)時(shí)間處于主導(dǎo)地位。

3 延安市農(nóng)村治理路徑

3.1 加強(qiáng)和完善黨對(duì)農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導(dǎo)

第一，加強(qiáng)農(nóng)村黨建，要全面抓，從現(xiàn)有黨員到發(fā)展新黨員整體抓起，充分發(fā)揮現(xiàn)有黨員干部的領(lǐng)導(dǎo)作用，同時(shí)注重培養(yǎng)后備干部，嚴(yán)格考察入黨積極分子。多渠道發(fā)揮農(nóng)村黨員先鋒模范作用，帶領(lǐng)農(nóng)民共同建設(shè)生活家園。

第二，充分發(fā)揮市縣兩級(jí)黨校的作用，對(duì)現(xiàn)有黨員干部加強(qiáng)培訓(xùn)教育，提高理論水平和政治信仰，同時(shí)注重培養(yǎng)農(nóng)村黨員的領(lǐng)導(dǎo)能力。農(nóng)村黨組織需明確其組織群眾、宣傳群眾、凝聚群眾、服務(wù)群眾的職責(zé)，建立起一支懂農(nóng)業(yè)、愛(ài)農(nóng)村、愛(ài)農(nóng)民的“三農(nóng)”工作隊(duì)伍。

第三，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村黨員的管理、監(jiān)督工作。嚴(yán)格按照黨內(nèi)紀(jì)律法規(guī)管理黨員，對(duì)黨員高要求、嚴(yán)管理。同時(shí)，加大對(duì)農(nóng)村黨員干部和黨員的監(jiān)督，黨內(nèi)監(jiān)督、監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督和媒體監(jiān)督共同運(yùn)用，形成監(jiān)督合力，使農(nóng)村黨員心存敬畏，自覺(jué)規(guī)范自身言行。

第四，將基層黨建與“精神文明、廉政建設(shè)、脫貧攻堅(jiān)、產(chǎn)業(yè)興農(nóng)、美麗鄉(xiāng)村”相結(jié)合，增強(qiáng)農(nóng)村黨組織的全面領(lǐng)導(dǎo)能力，增強(qiáng)農(nóng)村黨員的全局意識(shí)。

3.2 全面建設(shè)服務(wù)型政府，從政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、制度設(shè)計(jì)等多方面著手，多渠道滿足鄉(xiāng)村振興的需求

第一，優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，破除制約市場(chǎng)在經(jīng)濟(jì)資源配置中起決定作用的體質(zhì)、機(jī)制弊端。國(guó)家農(nóng)業(yè)部的確權(quán)登記管理職責(zé)與國(guó)家林業(yè)局的確權(quán)登記管理職責(zé)整合，將農(nóng)村土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)一分為二，將不可市場(chǎng)化的承包權(quán)與可以市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)權(quán)分開。

第二，完善制度設(shè)計(jì)，暢通城鄉(xiāng)之間人才橫向、縱向流通的渠道，解決城市發(fā)展與鄉(xiāng)村之間人才競(jìng)爭(zhēng)的矛盾［1］。首先，對(duì)進(jìn)入鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)的大學(xué)生進(jìn)行政策扶持。設(shè)立大學(xué)生在農(nóng)村創(chuàng)業(yè)專項(xiàng)補(bǔ)助資金，為具有一定學(xué)歷、掌握農(nóng)業(yè)技術(shù)的大學(xué)生提供資金支持；在有條件的行政村和自然村建設(shè)適量住房，為進(jìn)入農(nóng)村創(chuàng)業(yè)的大學(xué)生提供短期或長(zhǎng)期住房，吸引人才進(jìn)入農(nóng)村工作。其次，對(duì)已經(jīng)來(lái)農(nóng)村創(chuàng)業(yè)的大學(xué)生返城提供便利條件。此舉措可打消準(zhǔn)備來(lái)農(nóng)村創(chuàng)業(yè)大學(xué)生的顧慮，允許人來(lái)去自如。對(duì)于已經(jīng)在農(nóng)村創(chuàng)出一番事業(yè)的大學(xué)生，如果想要返回城鎮(zhèn)，政府可以采取對(duì)其現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)進(jìn)行評(píng)估后回購(gòu)，再另行出售的措施，從而激勵(lì)農(nóng)村創(chuàng)業(yè)的大學(xué)生放開手腳，勇于作為。再次，大幅提升農(nóng)村公職人員待遇，吸引大學(xué)生積極報(bào)考。對(duì)此類公職人員要加強(qiáng)福利保障，解決其衣食住行問(wèn)題，保障其子女接受教育的條件，吸引優(yōu)秀大學(xué)生來(lái)農(nóng)村工作。最后，建立健全對(duì)優(yōu)秀農(nóng)村公職人員的選拔、晉升機(jī)制，使農(nóng)村公職人員與城鎮(zhèn)公職人員具有同樣的晉升機(jī)會(huì)。按照在農(nóng)村工作的年限、工作實(shí)效等建立考核機(jī)制，對(duì)符合標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村公職人員，從職務(wù)、待遇上進(jìn)行提拔和提高，以堅(jiān)定農(nóng)村公職人員的工作決心和信念。

3.3 加強(qiáng)基層法治建設(shè)，引導(dǎo)城市法治力量進(jìn)入農(nóng)村

3.3.1 法律是治國(guó)之重器，全面推進(jìn)依法治國(guó)的難點(diǎn)在于基層法治。農(nóng)村是熟人社會(huì)，其本土文化對(duì)法治的推行形成了較強(qiáng)的阻力?！按蚬偎尽痹诂F(xiàn)代農(nóng)村中仍然為農(nóng)民所抵制，農(nóng)民對(duì)于糾紛的解決方式仍傾向于基層調(diào)解。但是，現(xiàn)代法治已經(jīng)逐漸成為一種公眾信仰，如同先前中國(guó)人對(duì)“革命”、如今對(duì)“革命”的信仰一樣。因此，要全面推進(jìn)依法治國(guó)，依靠法律解決問(wèn)題，逐步轉(zhuǎn)變農(nóng)民對(duì)法治的理解。

3.3.2 加強(qiáng)和創(chuàng)新普法宣傳的方式方法，將法治思想滲透進(jìn)農(nóng)村。傳統(tǒng)的普法宣傳日等活動(dòng)，由于缺乏針對(duì)性，農(nóng)村的法治宣傳收效甚微。應(yīng)當(dāng)通過(guò)與農(nóng)民生活息息相關(guān)的具體案例演繹法律，重點(diǎn)發(fā)揮基層法院的巡回法庭作用，挑選具有代表性的案件在農(nóng)村現(xiàn)場(chǎng)開庭審理，做到以案釋法、法官說(shuō)法、百姓學(xué)法。

3.3.3 建立農(nóng)村法律顧問(wèn)制度，發(fā)揮律師的社會(huì)作用。司法行政機(jī)關(guān)牽頭，在全市范圍內(nèi)建立“一村一法律顧問(wèn)”制度，讓城市的律師擔(dān)任農(nóng)村法律顧問(wèn)，有條件的村集體適當(dāng)承擔(dān)法律顧問(wèn)費(fèi)用，沒(méi)有條件的村集體可以申請(qǐng)司法行政機(jī)關(guān)財(cái)政補(bǔ)助，提高律師參與農(nóng)村法治的積極性。此制度的建立有利于廣大農(nóng)民遇到問(wèn)題第一時(shí)間得到優(yōu)質(zhì)的法律咨詢和代理服務(wù)，通過(guò)具體的案件宣傳法治思想，逐步在農(nóng)民中形成法治思維。

3.3.4 長(zhǎng)期堅(jiān)持發(fā)展農(nóng)村文化事業(yè)，建設(shè)新時(shí)代中國(guó)特色鄉(xiāng)村文化。第一，發(fā)掘傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢文化精髓，以助力現(xiàn)階段農(nóng)村文化的發(fā)展。在中國(guó)厚重的歷史文化中，鄉(xiāng)賢文化曾長(zhǎng)久占據(jù)中華文化的重要地位。原因在于鄉(xiāng)賢文化是以鄉(xiāng)情為紐帶，以鄉(xiāng)賢為楷模，以鄉(xiāng)村為空間，以鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)安定、鄉(xiāng)民安居樂(lè)業(yè)為目標(biāo)的優(yōu)秀文化。鄉(xiāng)賢文化中，樸實(shí)向善的價(jià)值觀很容易為中國(guó)農(nóng)民所接受，以此為基礎(chǔ)形成的村規(guī)民約也容易被共同遵守。

第二，推舉出本地區(qū)“新鄉(xiāng)賢”，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民樹立新模范。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)賢，是“官”與“民”連接的紐帶，起著國(guó)家意志推行和農(nóng)民意志上達(dá)的重要作用［2］。新時(shí)代的農(nóng)村文化振興，要發(fā)揮“新鄉(xiāng)賢”的作用。所謂“新鄉(xiāng)賢”就是農(nóng)村優(yōu)秀基層干部、道德模范等先進(jìn)典型，成長(zhǎng)于鄉(xiāng)土、奉獻(xiàn)于鄉(xiāng)里，在鄉(xiāng)民鄰里間威望高、口碑好的非國(guó)家公職人員。推舉出這樣一批“新鄉(xiāng)賢”發(fā)給國(guó)家榮譽(yù)，以其言行作為村民的楷模，以其影響力推行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，對(duì)農(nóng)村文化的發(fā)展具有很強(qiáng)的促進(jìn)作用。

第三，鼓勵(lì)農(nóng)村外出為官、教學(xué)的離退休人員返鄉(xiāng)生活，將其半生經(jīng)驗(yàn)廣播鄉(xiāng)里。20世紀(jì)六七十年代，廣大農(nóng)村為社會(huì)主義建設(shè)貢獻(xiàn)了一批批杰出青年。他們學(xué)有所成后即投入我國(guó)城市建設(shè)的浪潮中?，F(xiàn)在，這些人都退休或者即將退休，幾十年的青壯年時(shí)光均貢獻(xiàn)給了城市發(fā)展。基層政府和農(nóng)村組織應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)本村中走出去的優(yōu)秀分子返回家鄉(xiāng)，將其半生經(jīng)驗(yàn)帶回農(nóng)村，將其行事做人的標(biāo)準(zhǔn)傳給村里的子弟，以德行感化鄉(xiāng)里，以行動(dòng)移風(fēng)易俗，即促進(jìn)農(nóng)村文化發(fā)展，又圓了中國(guó)人葉落歸根的夙愿。

第四，完善村民自治制度，鼓勵(lì)村民制定村規(guī)民約。從現(xiàn)代法治角度來(lái)看，村規(guī)民約就是村民共同立的“法”，對(duì)全體村民具有約束力。村規(guī)民約由鄉(xiāng)賢牽頭，村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論，共同表決通過(guò)。村規(guī)民約的程序與立法程序相同，直接反映全村農(nóng)民的共同意志。由于每一位村民參與制定，推行過(guò)程中容易被村民接受。建立村規(guī)民約備案審查制度，保障村規(guī)民約的合法性。村規(guī)民約以教化村民為宗旨，以實(shí)現(xiàn)村內(nèi)和諧穩(wěn)定為目標(biāo)，具有長(zhǎng)遠(yuǎn)深刻的影響，故其內(nèi)容的合法性至關(guān)重要。由于農(nóng)民的文化水平與法治水平的限制，在制定村規(guī)民約時(shí)可能存在與現(xiàn)代法治不相符的條款，因此要進(jìn)行備案審查，以縣鄉(xiāng)審查、市級(jí)備案為宜，以確定頒布的村規(guī)民約符合憲法精神，符合法律規(guī)定。

第五，振興農(nóng)村中小學(xué)教育和學(xué)前教育，以良好的教育來(lái)保安定、促發(fā)展。重建農(nóng)村學(xué)前教育、小學(xué)教育和鄉(xiāng)鎮(zhèn)中學(xué)教育體系。以自然村為單位興辦學(xué)前教育，以行政村為單位興辦小學(xué)教育，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位興辦中學(xué)教育，促使農(nóng)村適齡兒童實(shí)現(xiàn)在家門口上學(xué)，方便家長(zhǎng)照顧，同時(shí)可以兼顧農(nóng)村生產(chǎn)，避免農(nóng)村家庭成員分散。繼續(xù)推行特崗教師計(jì)劃，招收本市內(nèi)師范畢業(yè)生到農(nóng)村任教，并逐年放寬報(bào)考條件。農(nóng)村教育興辦初期，各種配套制度和生活保障不完善，外地畢業(yè)生很難在本地區(qū)農(nóng)村堅(jiān)守，故可先選取在本地區(qū)的師范畢業(yè)生回鄉(xiāng)工作，盡量保證農(nóng)村教師隊(duì)伍的穩(wěn)定。提高農(nóng)村教師物質(zhì)保障，增強(qiáng)農(nóng)村教師精神榮譽(yù)。農(nóng)村教育，教師為本。提高農(nóng)村教師待遇，發(fā)給鄉(xiāng)村補(bǔ)助，使農(nóng)村教師的待遇略高于城市同類教師待遇。解決農(nóng)村教師的編制問(wèn)題和職稱評(píng)定問(wèn)題，同時(shí)加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，增強(qiáng)農(nóng)村教師的榮譽(yù)感，讓農(nóng)村教師在農(nóng)村待得安心、待得放心。建立城鄉(xiāng)教師流動(dòng)交流機(jī)制，即城市教師送教下鄉(xiāng)，農(nóng)村教師進(jìn)城取經(jīng)。以城市優(yōu)質(zhì)教育資源為依托，定期選取城市優(yōu)秀教師進(jìn)農(nóng)村交流，傳授教學(xué)經(jīng)驗(yàn)。城市中小學(xué)與農(nóng)村中小學(xué)結(jié)成幫扶關(guān)系，方便農(nóng)村中小學(xué)教師進(jìn)城學(xué)習(xí)。

第六，加強(qiáng)農(nóng)村醫(yī)療建設(shè)，改善農(nóng)民就醫(yī)環(huán)境。增加農(nóng)村衛(wèi)生室建設(shè)資金投入，改善農(nóng)村衛(wèi)生室的工作條件，提高鄉(xiāng)村醫(yī)生待遇條件。探尋將農(nóng)村衛(wèi)生室轉(zhuǎn)為公有制的管理機(jī)制，禁止農(nóng)村衛(wèi)生室的隨意倒閉、轉(zhuǎn)包、出租，保障其正常運(yùn)作，發(fā)揮公益性。國(guó)家財(cái)政對(duì)衛(wèi)生事業(yè)支持應(yīng)適當(dāng)向農(nóng)村傾斜，改善農(nóng)村衛(wèi)生室的醫(yī)療設(shè)施，提高鄉(xiāng)村醫(yī)生的待遇。合理配置農(nóng)村醫(yī)生人數(shù)，按需分配農(nóng)村醫(yī)療資源?；谘影彩修r(nóng)村位置分散、人口不夠集中的現(xiàn)狀，應(yīng)當(dāng)按照農(nóng)村人口數(shù)量配備醫(yī)生人數(shù)，以500∶1的比例配置鄉(xiāng)村醫(yī)生。對(duì)于人口少、位置分散的村，可以依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院派駐醫(yī)務(wù)人員等形式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村醫(yī)療全覆蓋。此外，要嚴(yán)格鄉(xiāng)村醫(yī)生準(zhǔn)入制度。鄉(xiāng)村醫(yī)生的水平好壞、素質(zhì)高低，關(guān)乎農(nóng)民的生命健康。因此，必須要對(duì)鄉(xiāng)村醫(yī)生的準(zhǔn)入制度嚴(yán)格把控，將不符合行醫(yī)資質(zhì)的鄉(xiāng)村醫(yī)生責(zé)令停業(yè)。

第七，加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)保護(hù)，還農(nóng)村綠水青山，建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村。首先，限制化肥和農(nóng)藥的使用量，是解決農(nóng)村土壤板結(jié)、食品安全的根源。基層政府應(yīng)加強(qiáng)本地區(qū)土地面積和化肥、農(nóng)藥供應(yīng)量的摸排工作，根據(jù)土地面積和農(nóng)作物種植面積，科學(xué)配置化肥、農(nóng)藥的供應(yīng)，逐年統(tǒng)計(jì)總結(jié)，逐漸形成最優(yōu)配置。其次，嚴(yán)格監(jiān)管農(nóng)用工業(yè)產(chǎn)品的質(zhì)量安全。在利益驅(qū)動(dòng)下，現(xiàn)階段不少企業(yè)和商販將不合格、重污染的農(nóng)用工業(yè)產(chǎn)品投入市場(chǎng)，利用農(nóng)民的鑒別能力較低，以低價(jià)格誘惑農(nóng)民購(gòu)買。監(jiān)管部門應(yīng)加大監(jiān)管力度，確保不合格、重污染的農(nóng)用工業(yè)產(chǎn)品不能進(jìn)入市場(chǎng)流通，從源頭斷絕高污染源。最后，積極推廣可降解材料的使用，減少“白色污染”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部定期組織農(nóng)民清除廢棄塑料地膜、反光膜等“白色垃圾”，在一定程度上減少了“白色污染”，但是治標(biāo)不治本。因此，可通過(guò)對(duì)可降解材料生產(chǎn)、銷售廠家的減稅，逐步推廣農(nóng)戶購(gòu)買可降解材料的價(jià)格補(bǔ)貼，使農(nóng)民逐漸認(rèn)可和接受可降解材料。

4 結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村治理是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的方式。本文堅(jiān)持以問(wèn)題為導(dǎo)向，結(jié)合延安市農(nóng)村治理的現(xiàn)實(shí)情況，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，并針對(duì)問(wèn)題提出治理方案，明確提出鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的美好生活。從農(nóng)民的吃飯、飲水等基本需求著手，不斷滿足農(nóng)民對(duì)美好生活的需要，提高農(nóng)村治理水平，有序推進(jìn)農(nóng)村治理現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。