易地扶貧搬遷研究述評(píng)

許源源，熊 瑛

(中南大學(xué) 公共管理學(xué)院，長(zhǎng)沙 410083)

引 言

改革開放帶來了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng),也使整個(gè)國(guó)家貧困人口數(shù)量大規(guī)模減少。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)顯示,在貧困線不斷提升的情況下,我國(guó)農(nóng)村貧困人口從1978年的2.5億[1]減少為2016年的4 335萬[2]。隨著貧困人口總量的不斷減少,剩余農(nóng)村貧困人口越來越集中于環(huán)境極端惡劣地區(qū)[3],全面建成小康社會(huì)的任務(wù)特別是近1 000萬[4]居住在深山、高寒、荒漠化、水土流失嚴(yán)重等生存環(huán)境惡劣、不具備基本發(fā)展條件地區(qū)貧困人口的脫貧任務(wù)更加艱巨。

對(duì)于生態(tài)環(huán)境惡劣的貧困地區(qū)而言,其脫貧過程要避免生態(tài)環(huán)境的再次破壞,傳統(tǒng)“就地扶貧”方式在這些地區(qū)實(shí)施成本高、難度大、政策投入效益微弱[5],即使依靠政府等力量實(shí)現(xiàn)脫貧,也會(huì)因自然條件的限制和自然災(zāi)害的影響而返貧[6]。而易地扶貧搬遷是以減貧為目的而進(jìn)行的將居住于生態(tài)環(huán)境惡劣、自然災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)貧困人口遷向自然條件較好地區(qū)以及與此聯(lián)系的社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)重建活動(dòng)[7]。通過人口遷移再分布,有助于改變地區(qū)或個(gè)人資源強(qiáng)約束狀態(tài),是一種打破空間制約,突破資源投入約束,實(shí)現(xiàn)地區(qū)或個(gè)人社會(huì)經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展的方法[8]。它能幫助減輕遷出地貧困人口對(duì)土地造成的壓力,緩解人與有限資源間的緊張關(guān)系,減少自然資源的消耗、人為破壞和水土流失,有助于當(dāng)?shù)刈匀伙L(fēng)貌的恢復(fù)和生態(tài)環(huán)境的改善,是一種改善扶貧開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)緊張關(guān)系的新型扶貧方式。

易地扶貧搬遷最早開始于1983 年的“三西”(甘肅的定西、河西和寧夏的西海固地區(qū))扶貧,20世紀(jì)80年代到90年代中期,主要在粵北、廣西的部分地區(qū)實(shí)施。到20世紀(jì)90年代末和21世紀(jì)初,易地扶貧搬遷模式逐漸鋪開。從2001年開始,國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)安排專項(xiàng)資金,在全國(guó)范圍內(nèi)組織開展易地扶貧搬遷試點(diǎn)工程。2015年10月,習(xí)近平在減貧與發(fā)展高層論壇上正式明確了易地扶貧搬遷的重要地位。

國(guó)內(nèi)研究中第一篇以“異地扶貧”為標(biāo)題的論文發(fā)表于1994年[9]，此后幾年的文章也多集中于“異地扶貧開發(fā)”的主題,雖用詞不同,但其內(nèi)涵與現(xiàn)在所提的“易地扶貧搬遷”基本一致。到2002年,即全國(guó)范圍內(nèi)開展易地扶貧搬遷試點(diǎn)工程的第二年,才出現(xiàn)以“易地扶貧搬遷”為題的論文[10]。早期的易地扶貧搬遷研究多為對(duì)國(guó)家易地扶貧搬遷相關(guān)政策的介紹和工作設(shè)想,隨著實(shí)踐的發(fā)展,研究開始結(jié)合實(shí)踐,在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)進(jìn)行著理論反思。“易地扶貧搬遷”這一概念屬于中國(guó)的本土詞匯。在國(guó)外研究中,“生態(tài)移民”概念與其有一定程度的相似,二者都注重生態(tài)環(huán)境恢復(fù),但也存在一定區(qū)別。直到近10年,國(guó)外研究中出現(xiàn)了“扶貧移民”(poverty alleviation resettlement)的相關(guān)研究,此概念基本等同于我國(guó)的“易地扶貧搬遷”,這些文獻(xiàn)通常以中國(guó)某地區(qū)扶貧移民工作為研究對(duì)象,介紹了扶貧移民的概念，提出了安置區(qū)域選擇要素[11]，評(píng)價(jià)了各安置模式，梳理了搬遷后面臨的各種問題[12-13]?？偟膩砜?與國(guó)內(nèi)研究基本一致。本文基于近年來學(xué)界以“易地扶貧搬遷”為主題的國(guó)內(nèi)外相關(guān)研究成果,從政策過程、搬遷安置、后續(xù)發(fā)展和效益評(píng)估這4個(gè)方面對(duì)已有文獻(xiàn)進(jìn)行梳理和評(píng)價(jià),并提出未來可能的研究空間。

一、易地扶貧搬遷的政策過程

易地扶貧搬遷是由國(guó)家主導(dǎo)，依托科層體制推動(dòng)實(shí)施的一項(xiàng)系統(tǒng)性扶貧政策實(shí)踐，整個(gè)工作都反映了政府的規(guī)劃發(fā)展思路和總體目標(biāo)。易地扶貧政策以幫助生態(tài)環(huán)境惡劣地區(qū)貧困人口脫貧為目標(biāo),其內(nèi)容通常多為原則性規(guī)定,各地方政府在實(shí)施政策時(shí)會(huì)對(duì)其某些方面進(jìn)一步細(xì)化,即對(duì)政策進(jìn)行再界定和調(diào)整[14]。

(一)易地扶貧搬遷的政策內(nèi)容

自20世紀(jì)80年代初開始易地扶貧移民搬遷探索以來,我國(guó)易地扶貧政策經(jīng)歷了從針對(duì)個(gè)別區(qū)域到多個(gè)區(qū)域,最后在國(guó)家層面加以整體設(shè)計(jì)與全面推進(jìn)的演變過程[15]。有學(xué)者通過政策文本量化分析發(fā)現(xiàn),國(guó)家相關(guān)政策文件在2001-2010這10年間多集中于民生保障和財(cái)政金融2個(gè)維度,隨后工程項(xiàng)目監(jiān)管等維度的政策內(nèi)容開始增加,“十三五”時(shí)期管理體制、土地政策等維度不斷得到豐富,扶貧搬遷機(jī)制創(chuàng)新也作為政策重點(diǎn)內(nèi)容被提出[16]?？v觀政策發(fā)展歷程,從最初側(cè)重于環(huán)境惡劣地區(qū)貧困人口脫貧,到開始重視遷出地生態(tài)環(huán)境恢復(fù),再到當(dāng)前兼顧貧困消除、生態(tài)改善以及城市化、工業(yè)化等多元目標(biāo),可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)易地扶貧搬遷政策體系正逐步發(fā)展完備，但在生態(tài)環(huán)境建設(shè)維度方面還存在著實(shí)施主體不明確、考核不嚴(yán)格等問題[16]。有研究發(fā)現(xiàn),由于現(xiàn)行政策出自多個(gè)部門,且在目的、性質(zhì)、工作對(duì)象和手段及資金來源等方面存在差異,各政策存在銜接縫隙，各層級(jí)政策有對(duì)接落差,導(dǎo)致政策系統(tǒng)規(guī)模效應(yīng)不強(qiáng)，整體功效降低[7]。國(guó)家在易地扶貧移民政策制定時(shí)對(duì)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平與發(fā)展能力等實(shí)際情況考慮不夠,且政策彈性不大,使其在貧困精準(zhǔn)識(shí)別和精準(zhǔn)管理方面存在漏洞,因此有學(xué)者提出在政策制定完善方面,應(yīng)加強(qiáng)各制度之間的銜接、對(duì)接,保證政策的整體效應(yīng),還要充分考慮到各個(gè)地區(qū)的特殊情況,制定有針對(duì)性的幫扶政策,充分發(fā)揮地方在扶貧攻堅(jiān)中的自主性[17]。

(二)易地扶貧搬遷的政策執(zhí)行

政策執(zhí)行方面,現(xiàn)有研究從組織扶貧移民的機(jī)構(gòu)、扶貧移民的過程等方面分析了扶貧移民政策執(zhí)行情況,發(fā)現(xiàn)其減貧效果明顯,但各地具體執(zhí)行中仍存在一些問題。政策執(zhí)行主體方面：一是存在扶貧管理服務(wù)主體單一、水平有限以及部分政策執(zhí)行者急功近利及畏難情緒等問題[18];二是政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)在政策執(zhí)行過程中各自為政、各行其是,缺乏溝通配合,導(dǎo)致貧困治理的碎片化,嚴(yán)重影響了政策執(zhí)行的效果[17]。政策執(zhí)行環(huán)境方面：存在土地緊缺、資金有限、產(chǎn)業(yè)支撐不足、社會(huì)保障乏力[19]、鄉(xiāng)村精英俘獲與基層治理不善以及移民社區(qū)治理困難等制約因素[20]。還有,行政壓力與普適性政策的作用導(dǎo)致易地扶貧精準(zhǔn)識(shí)別的錯(cuò)位;另外由于國(guó)家、地方政府、貧困戶之間的制度邏輯、利益訴求以及利益博弈各不相同,使易地扶貧移民陷入了一定的制度性邏輯困境之中[17]。以上種種問題導(dǎo)致易地扶貧中出現(xiàn)“背皮”搬遷、“見戶不見人”“搬富不搬窮”“四移四不移”等多種扶貧政策異化現(xiàn)象,致使搬遷對(duì)象難以公平享受政策,阻礙了移民搬遷的均衡發(fā)展,最終削弱政策公信力[21]。對(duì)此,研究者提出執(zhí)行政策時(shí)應(yīng)摒棄只追求政績(jī)而忽略質(zhì)量的指標(biāo)化治理方式;整合發(fā)展扶持政策與資源,提高資金使用效率;形成多部門參與的扶貧聯(lián)動(dòng)機(jī)制;發(fā)揮地方自主權(quán)等[17]。這些文獻(xiàn)總結(jié)了易地扶貧搬遷政策執(zhí)行時(shí)出現(xiàn)的問題和制約政策執(zhí)行效果的各類因素,但大部分文獻(xiàn)原因分析多局限于單一的層面。其實(shí),政策執(zhí)行不到位可能是政府定位不當(dāng)和責(zé)任缺失、執(zhí)行主體能力不足或個(gè)人利益驅(qū)動(dòng)、移民自身認(rèn)知和對(duì)接能力不足或者政策實(shí)踐環(huán)境不佳等多種主客觀因素綜合作用的結(jié)果,不能只考慮單一的因素。

二、易地扶貧搬遷安置

從空間貧困理論角度看,易地扶貧的本質(zhì)要求對(duì)貧困人口進(jìn)行生計(jì)空間再造和空間資本重塑,這種再造和重塑應(yīng)包括經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)等多個(gè)層面[22]。搬遷安置作為易地扶貧搬遷中的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié),關(guān)乎搬遷農(nóng)戶能否搬得出、穩(wěn)得住,所以理想的易地扶貧搬遷安置應(yīng)該幫助搬遷貧困人口實(shí)現(xiàn)生計(jì)多方面、多層次的改造與優(yōu)化[22]。目前易地扶貧搬遷安置的相關(guān)研究主要聚焦于搬遷對(duì)象、搬遷安置主體和形式等內(nèi)容。

(一)易地扶貧搬遷對(duì)象選擇

參與易地扶貧搬遷的貧困農(nóng)戶能夠得到住房補(bǔ)貼,還可能獲得更多就業(yè)機(jī)會(huì)和教育資源、更好的交通水電等基礎(chǔ)設(shè)施和醫(yī)療等公共服務(wù),但并不是所有有搬遷意愿的貧困農(nóng)戶都能有機(jī)會(huì)搬遷。首先,國(guó)家在制度設(shè)計(jì)上規(guī)定了可搬遷對(duì)象的條件,必須是自然生態(tài)環(huán)境惡劣地區(qū)的建檔立卡貧困人口。其次,搬遷對(duì)象識(shí)別過程中存在偏差,主要受農(nóng)村熟人社會(huì)的各類人情關(guān)系和村級(jí)治理不健全等原因影響[23]。有研究發(fā)現(xiàn),云貴川地區(qū)建檔立卡存在明顯的“精英俘獲”現(xiàn)象,“精英俘獲”率高達(dá)25%[24]。最后,搬遷實(shí)際運(yùn)行過程中出現(xiàn)了主體選擇的高度彈性化[25]。農(nóng)民的社會(huì)資本、經(jīng)濟(jì)資本、人力資本等因素都對(duì)其搬遷決策產(chǎn)生重要影響,無力承擔(dān)搬遷費(fèi)用、難以適應(yīng)安置地新的生產(chǎn)方式以及親朋好友無法提供必要支持和幫助的貧困農(nóng)戶往往選擇留在原居地,而較富裕農(nóng)戶由于其物質(zhì)、人力和社會(huì)資本等方面的先天優(yōu)勢(shì)而更愿意選擇參與搬遷[26]。種種因素的限制使得易地扶貧搬遷計(jì)劃有效地排除了負(fù)擔(dān)能力最弱、原本需優(yōu)先搬遷的最貧困家庭[27]。針對(duì)這一問題,有學(xué)者提出在確定搬遷人口時(shí),應(yīng)保證符合條件并有意愿搬遷的特困人口有現(xiàn)實(shí)的遷移機(jī)會(huì),以保證易地扶貧搬遷實(shí)踐不偏離根本性的扶貧目標(biāo)群體[25],但是對(duì)如何保證特困人口遷出并沒有詳細(xì)的討論。此類文獻(xiàn)對(duì)搬遷對(duì)象選擇問題進(jìn)行了詳細(xì)研究,分析了搬遷對(duì)象選擇偏離的現(xiàn)狀和產(chǎn)生原因,然而除了鄉(xiāng)村“精英俘獲”和農(nóng)戶本身受各種條件限制無法搬遷之外,是否還存在如政策執(zhí)行不當(dāng)?shù)绕渌驅(qū)е掳徇w對(duì)象選擇偏離，還需要深入研究。在現(xiàn)實(shí)中,惡劣的自然環(huán)境不僅會(huì)威脅到貧困人口,還會(huì)威脅到非貧困人口[28]。因此,環(huán)境惡劣地區(qū)非貧困人口的搬遷工作如何開展也是需要思考解決的。

(二)易地扶貧搬遷安置主體

易地扶貧搬遷有多種搬遷安置主體,主要包括政府、農(nóng)戶自身和企業(yè)等,這些主體各有優(yōu)勢(shì)。在政府組織的搬遷中,政府可利用強(qiáng)有力的行政管理手段、行政網(wǎng)絡(luò)以及輿論工具進(jìn)行良好的社會(huì)動(dòng)員[29],通過其在資源、土地權(quán)屬、政策、資金、服務(wù)體系等方面享有的權(quán)力[30],為搬遷移民提供一定的資金、住房、土地以及生產(chǎn)、生活資料等,這類搬遷規(guī)模通常較大且速度快;農(nóng)戶自主搬遷以投親靠友為主要形式,搬遷農(nóng)戶多有闖勁且有一定生產(chǎn)技能[31],愿意通過努力自謀生路,這種搬遷發(fā)揮了貧困農(nóng)民的主觀能動(dòng)性和社會(huì)資本的作用,返遷率低,脫貧效果好;企業(yè)承包搬遷,主要指企業(yè)負(fù)責(zé)搬遷安置移民并組織移民進(jìn)行產(chǎn)業(yè)開發(fā),這種形式中的企業(yè)依然在政府的領(lǐng)導(dǎo)之下,企業(yè)能根據(jù)資源狀況和市場(chǎng)需求,依照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律,幫助移民進(jìn)行統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)開發(fā)、生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)管理[32],有助于提高貧困地區(qū)(貧困農(nóng)民)參與市場(chǎng)的能力[31]。就當(dāng)前易地扶貧搬遷實(shí)踐來看,政府統(tǒng)一組織的易地扶貧搬遷占主導(dǎo)地位。

(三)易地扶貧搬遷安置形式

易地扶貧搬遷的具體安置形式多種多樣,從地域空間來看,主要有村內(nèi)安置模式、本鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)安置模式和跨市域安置模式。其中本村內(nèi)安置成本較低,移民生產(chǎn)生活方式改變小,搬遷后農(nóng)業(yè)依然是移民生計(jì)的主要來源;本鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)安置模式成本較高,但遷入地基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)完善且更加接近商業(yè)中心,創(chuàng)造了更多非農(nóng)就業(yè)的機(jī)會(huì),有利于農(nóng)村移民由從事第一產(chǎn)業(yè)向從事第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型;跨市域安置模式需要的協(xié)調(diào)成本最高,農(nóng)民生產(chǎn)生活方式改變較多,安置難度大[33]。從遷入方式來看,有集中安置和分散安置模式。搬遷安置模式的選擇,體現(xiàn)了地區(qū)政府、移民以及其他機(jī)構(gòu)的意愿偏好,是各主體相互協(xié)商的結(jié)果。在搬遷安置實(shí)踐中,許多地方政府允許農(nóng)民在搬遷后一段時(shí)期內(nèi)保留舊房屋,直到他們適應(yīng)安置地生活愿意永久移居,這種靈活性在短期內(nèi)為村民搬遷安置提供了更大的安全性[34]。具體安置區(qū)域的選擇,需要考慮遷入地區(qū)的土地資源、自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、交通、移民素質(zhì)以及搬遷成本[35]、政府管理成本等多種因素,以保證農(nóng)戶在搬遷后能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)等多個(gè)層面生計(jì)的優(yōu)化,但實(shí)際搬遷安置工作中往往沒有完全做到。以上內(nèi)容對(duì)搬遷安置各模式進(jìn)行了歸類和介紹,但對(duì)各模式的利弊、適用條件等缺乏系統(tǒng)深入分析。已有研究提出搬遷安置應(yīng)該幫助移民在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等多個(gè)方面進(jìn)行生計(jì)重塑和優(yōu)化,但并沒有提出詳細(xì)的可實(shí)施措施。

三、易地扶貧搬遷移民的后續(xù)發(fā)展

易地扶貧搬遷使相關(guān)人口的傳統(tǒng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)解體,需重建新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)。遷移后,移民的生產(chǎn)生活方式、人際關(guān)系等都會(huì)改變,并可能在較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)面臨文化、生計(jì)、心理等各方面適應(yīng)問題和生活成本增加等各種致貧風(fēng)險(xiǎn)。

(一)移民易地扶貧搬遷后面臨的問題

移民在搬遷后存在著脫貧發(fā)展積極性高漲,但發(fā)展目標(biāo)方法不明、競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)增加,但合作精神不夠等問題[36];此外,還面臨生產(chǎn)技能不足、土地?fù)p失、收入減少、生活成本增加、社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)受損、社會(huì)邊緣化等種種風(fēng)險(xiǎn)[37]。對(duì)于某些少數(shù)民族移民來說，還可能面臨民族文化差異、自我情感孤立等困境[38]。這些都會(huì)導(dǎo)致移民出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、心理、教育、發(fā)展保障等多維貧困現(xiàn)象?？傮w來說,搬遷后移民既面臨著經(jīng)濟(jì)、生產(chǎn)等方面的有形壓力,也面臨著心理、文化適應(yīng)等無形壓力。而處于搬遷區(qū)域卻未搬遷的農(nóng)戶在搬遷完成之后主要面臨兩類負(fù)面影響：一是道路等公共基礎(chǔ)設(shè)施惡化,村委會(huì)往往不會(huì)保留老村基礎(chǔ)設(shè)施,致使維護(hù)工作成為未搬遷者的責(zé)任;二是相比于占大多數(shù)的移民,未搬遷農(nóng)民社會(huì)資本明顯減少,與移民之間的聯(lián)系被切斷,無法再依靠鄰居來獲得社會(huì)支持[27]。所以,保護(hù)未搬遷者不受移民的負(fù)面影響是非常重要的工作。

(二)易地扶貧搬遷移民的適應(yīng)發(fā)展

搬遷后的移民要適應(yīng)新環(huán)境、重建社會(huì)關(guān)系。研究發(fā)現(xiàn),移民會(huì)調(diào)整其生計(jì)策略,不同的生計(jì)策略產(chǎn)生的效果不同,采取非農(nóng)專業(yè)化和傳統(tǒng)生計(jì)專業(yè)化策略的農(nóng)戶比采取補(bǔ)貼依賴型、生計(jì)多樣化型農(nóng)戶的恢復(fù)狀況要好[39]。移民與安置地非移民會(huì)產(chǎn)生發(fā)展資源的重新分配或爭(zhēng)奪、價(jià)值觀念的碰撞和融合[40],有些移民會(huì)逐步調(diào)整其原有生產(chǎn)生活方式,改變和放棄原有的宗教信仰和風(fēng)俗習(xí)慣,逐漸淡化“搬遷戶”的身份,適應(yīng)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)文化,從而融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)之中[41];政府提供的心理疏導(dǎo)等服務(wù),也可幫助移民盡快適應(yīng)新生活。搬遷農(nóng)戶的生計(jì)資本,尤其是其中的人力資本和金融資本,對(duì)搬遷農(nóng)民的增收有著重要的貢獻(xiàn)[42],故政府在移民安置之后應(yīng)提供一定的經(jīng)濟(jì)扶持、職業(yè)技能培訓(xùn)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持和社會(huì)保障[43],以促進(jìn)其各類生計(jì)資本的增加。長(zhǎng)遠(yuǎn)來看,政府不可能永遠(yuǎn)提供發(fā)展支持,為避免移民在政府幫扶退出后再次陷入貧困,移民應(yīng)破除“等、靠、要”、畏難和安于現(xiàn)狀的思想,注重精神的減貧,發(fā)揮主觀能動(dòng)性,提高自身發(fā)展能力和綜合素質(zhì)[44],同時(shí)要重視子女的教育,努力提高下一代的綜合素質(zhì),防止貧困的代際傳遞。

這部分文獻(xiàn)對(duì)移民搬遷后的環(huán)境適應(yīng)和脫貧發(fā)展進(jìn)行了較為全面的分析研究,也提出了一些后續(xù)幫扶措施,但未深入討論如何提高措施的針對(duì)性和有效性,也較少?gòu)?qiáng)調(diào)幫扶過程中政府與移民的互動(dòng)。有效的移民參與是保障易地扶貧搬遷效果的重要因素,在后續(xù)脫貧發(fā)展中如何轉(zhuǎn)變移民“等、靠、要”思想,調(diào)動(dòng)移民參與積極性,發(fā)揮移民主體作用;移民怎樣選擇和參與合適的脫貧方式都有待繼續(xù)研究?，F(xiàn)有研究也缺少對(duì)未搬遷農(nóng)民的關(guān)注,除政府政策外,建議有更多的組織與資源進(jìn)入以維持其生活水平的穩(wěn)定。

四、易地扶貧搬遷的效益評(píng)估

效益評(píng)估指對(duì)搬遷貧困戶、貧困村或是貧困縣開展的扶貧工作進(jìn)行量化考核,作為易地扶貧搬遷工作的重要環(huán)節(jié),有助于保證各項(xiàng)扶貧政策落實(shí)到實(shí)處[45],是易地扶貧搬遷工作質(zhì)量的最終體現(xiàn)。當(dāng)前相關(guān)研究主要討論了效益評(píng)估主體、評(píng)估指標(biāo)體系和評(píng)估結(jié)果三方面。

(一)易地扶貧搬遷效益評(píng)估主體

國(guó)家易地扶貧搬遷方案規(guī)定,易地扶貧搬遷的評(píng)估主體主要是政府有關(guān)部門、民主黨派、社會(huì)組織以及咨詢公司、科研院所等第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)。政府作為易地扶貧搬遷工作的主導(dǎo)者,必須對(duì)整個(gè)工作的執(zhí)行情況和實(shí)施效果進(jìn)行全面監(jiān)督檢查[40],這種系統(tǒng)內(nèi)部由上級(jí)扶貧部門主導(dǎo)的自上而下的定期考評(píng),在一定程度上保障了扶貧項(xiàng)目的正常有序運(yùn)行[46]。但政府內(nèi)部評(píng)估存在評(píng)估方法不完備、內(nèi)容不全面、重點(diǎn)不突出、結(jié)果不科學(xué)等問題,并且少數(shù)地區(qū)政府部門存在為了評(píng)估達(dá)標(biāo)會(huì)幫忙以各種方式應(yīng)付考核的情況[20]。因此需要引入非利益相關(guān)、獨(dú)立專業(yè)的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)來參與評(píng)估工作,以保證效益評(píng)估的科學(xué)性和有效性。已有研究較少涉及對(duì)易地扶貧搬遷效益評(píng)估主體的討論,提及此問題的文獻(xiàn)也僅對(duì)其進(jìn)行簡(jiǎn)單介紹,對(duì)于第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)具體如何參與評(píng)估，政府和第三方機(jī)構(gòu)在易地扶貧效益評(píng)估中如何分工合作,以及第三方機(jī)構(gòu)實(shí)施評(píng)估的具體流程和規(guī)范等問題都少有研究。

(二)易地扶貧搬遷效益評(píng)估指標(biāo)體系

中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的政策文件中明確提出,從減貧成效、精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶和扶貧資金4個(gè)維度,對(duì)各地區(qū)精準(zhǔn)扶貧工作進(jìn)行考核[47]。研究者認(rèn)為易地扶貧搬遷作為一項(xiàng)復(fù)雜系統(tǒng)工程,其效益評(píng)價(jià)指標(biāo)的確定同樣應(yīng)遵循多目標(biāo)、多維度的綜合評(píng)價(jià)原則。具體來看,有學(xué)者從遷入貧困人口和遷入地出發(fā),將易地開發(fā)性移民扶貧綜合效益評(píng)價(jià)指標(biāo)歸納為以下4種:(1)經(jīng)濟(jì)扶貧效益指標(biāo):人均純收入、人均糧食產(chǎn)量、勞務(wù)輸出率等;(2)持續(xù)發(fā)展效益指標(biāo):適齡兒童入學(xué)率、人均荒地面積等;(3)生態(tài)環(huán)境效益指標(biāo):果林覆蓋率、水土流失面積百分比等;(4)社會(huì)整合效益指標(biāo):通婚率、語言交流無障礙率等[48]。也有研究從經(jīng)濟(jì)、緩解貧困、社會(huì)和生態(tài)方面提出若干評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)[49]?？傮w而言,這些研究基本是從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)3個(gè)方面入手,再結(jié)合各地實(shí)際來設(shè)計(jì)效益評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn),內(nèi)容相對(duì)完整,但基本考查的都是易地扶貧搬遷減貧脫貧成效的問題,并沒有對(duì)易地扶貧搬遷對(duì)象識(shí)別準(zhǔn)確率、搬遷群眾滿意度、扶貧搬遷資金使用績(jī)效等方面的內(nèi)容進(jìn)行考核評(píng)估,評(píng)估維度有待完善。并且已有研究中提出的評(píng)價(jià)指標(biāo)大都較為寬泛模糊,沒有對(duì)指標(biāo)進(jìn)行操作化,也沒確定各個(gè)指標(biāo)在綜合評(píng)估體系中的權(quán)重,缺少一個(gè)明確的衡量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前少數(shù)定量研究的文獻(xiàn)，只對(duì)易地扶貧搬遷效益的單一指標(biāo)進(jìn)行了測(cè)量分析,缺乏對(duì)易地扶貧搬遷綜合績(jī)效進(jìn)行定量研究的文獻(xiàn)。易地扶貧搬遷移民脫貧是一個(gè)為期較長(zhǎng)的過程,且可能存在移民返貧的問題,能夠反映易地扶貧搬遷社會(huì)效果的指標(biāo)應(yīng)該是一個(gè)歷時(shí)態(tài)的、系統(tǒng)的、綜合性的指標(biāo)[50]。要真正了解易地扶貧搬遷工作實(shí)施的成效,還需要思考:從什么時(shí)候開始效益評(píng)估是合理的?科學(xué)的評(píng)估頻率應(yīng)該怎樣確定?

(三)易地扶貧搬遷效益評(píng)估結(jié)果

不少研究根據(jù)其確定的效益評(píng)估指標(biāo)對(duì)調(diào)研地區(qū)易地扶貧搬遷績(jī)效進(jìn)行了考核。有學(xué)者分析指出“三西”等地區(qū)的扶貧搬遷項(xiàng)目提高了當(dāng)?shù)刎毨мr(nóng)民的收入和農(nóng)業(yè)產(chǎn)出,遷出人口較多地區(qū)的耕地緊張情況也得到緩解,還促進(jìn)了移民生活觀念的更新[49];也有文獻(xiàn)將農(nóng)戶生計(jì)資本(包括基本需求、自然資本、人力資本、金融資本、物質(zhì)資本和社會(huì)資本)作為變量,通過分析移民搬遷前后生計(jì)資本變化情況,來考察贛南地區(qū)易地扶貧政策的減貧效應(yīng),結(jié)果顯示贛南易地扶貧搬遷對(duì)該地區(qū)農(nóng)戶減貧有較為明顯的效果[51]?？偟膩碚f,我國(guó)易地扶貧搬遷工作效果明顯,兼顧了扶貧和生態(tài)環(huán)境保護(hù)雙重目標(biāo),推動(dòng)了扶貧工作的開展，促進(jìn)了生態(tài)環(huán)境的改善，帶動(dòng)了一大批城鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)的發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)，提升了貧困群眾抵御自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的能力[52]。這些研究根據(jù)其掌握情況,對(duì)各地區(qū)易地扶貧搬遷進(jìn)行了效益評(píng)估,但是較少說明具體評(píng)估過程,也少有文獻(xiàn)提及如何反饋評(píng)估結(jié)果,為扶貧工作的進(jìn)一步改善提供了參考。

五、小結(jié)與展望

通過對(duì)文獻(xiàn)的梳理和分析,可以看出易地扶貧搬遷研究在近十多年取得了一定的進(jìn)展,但也面臨一些不足。研究?jī)?nèi)容上,政策過程、搬遷安置、后續(xù)發(fā)展和效益評(píng)估等方面都有文獻(xiàn)涉及,但這些文獻(xiàn)多從某一個(gè)方面或某一問題著手進(jìn)行分析研究,從整體、宏觀層面研究易地扶貧搬遷的文獻(xiàn)還不多見,導(dǎo)致對(duì)易地扶貧搬遷情況的理解把握稍顯碎片化。研究路徑上,現(xiàn)有研究主要集中于對(duì)既有經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行研究和反思,相關(guān)理論推演尚待加強(qiáng)。易地扶貧搬遷相關(guān)研究需要對(duì)各地具體情況進(jìn)行深入考察,但同樣也需要關(guān)注理論探究和政策建構(gòu)問題。在當(dāng)前易地扶貧搬遷任務(wù)繁重的情況下,理論研究和創(chuàng)新能夠指導(dǎo)易地扶貧搬遷實(shí)踐。研究方法上,采用實(shí)證研究的文獻(xiàn)占多數(shù),其中又以定性研究為主,這些研究為今后易地扶貧搬遷工作的開展提供了許多有益的建議,但要提升易地扶貧搬遷研究的科學(xué)性,適時(shí)采用定量研究也是必需的選擇。

在全面建成小康社會(huì)的最后決勝階段,易地扶貧搬遷工作更加艱辛緊迫,因此需要學(xué)界在理論層面對(duì)其實(shí)踐中遇到問題進(jìn)行深化研究。具體而言,未來的研究可繼續(xù)圍繞以下方面展開探討:(1)深入研究如何發(fā)展創(chuàng)新易地扶貧搬遷機(jī)制和政策,對(duì)頂層設(shè)計(jì)進(jìn)行完善。當(dāng)前易地扶貧搬遷機(jī)制政策包括對(duì)象識(shí)別、組織領(lǐng)導(dǎo)、資金管理、工程監(jiān)管、成效考核等多方面內(nèi)容,較為全面,但仍與目前扶貧搬遷現(xiàn)實(shí)需要存在脫節(jié)、不完善之處。如,尚未構(gòu)建完善的合作、資源整合平臺(tái)和社會(huì)參與扶貧機(jī)制,未能充分動(dòng)員社會(huì)多方力量,政府、市場(chǎng)和社會(huì)主體之間還缺乏深度合作;當(dāng)前扶貧搬遷中先確定搬遷貧困人口規(guī)模，再“自上而下”進(jìn)行指標(biāo)分解的對(duì)象識(shí)別機(jī)制，導(dǎo)致扶貧搬遷精準(zhǔn)度不足。因此，需要進(jìn)一步創(chuàng)新易地扶貧體制和政策,以提升易地扶貧搬遷工作的精準(zhǔn)性和效率。(2)研究怎樣提升優(yōu)化易地扶貧中的基層治理結(jié)構(gòu)和治理能力。易地扶貧搬遷過程中,存在各管理部門欠缺協(xié)調(diào)合作、執(zhí)行人員對(duì)政策理解不到位和缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃眼光等問題,影響了扶貧工作的效率。要打通扶貧“最后一公里”,必須加強(qiáng)基層貧困治理研究,未來需要探討如何完善基層貧困治理結(jié)構(gòu),怎樣提高基層政府的貧困治理水平和能力,如何提高基層政府人員的政策執(zhí)行力,從而提升易地扶貧搬遷政策的執(zhí)行效果等內(nèi)容。(3)研究制定有針對(duì)性的移民后續(xù)脫貧發(fā)展措施。惡劣的自然環(huán)境是導(dǎo)致移民貧困的原因之一,但也存在其他致貧因素,如因病、因?qū)W、無勞動(dòng)能力等。因此不是完成移民搬遷就能立刻脫貧,相反,搬遷后移民可能面臨生活成本增加等問題,如果解決不好,已搬遷農(nóng)民將無法實(shí)現(xiàn)脫貧或面臨返貧的風(fēng)險(xiǎn),因此，在搬遷完成后需要對(duì)貧困群眾進(jìn)行深入走訪調(diào)查,了解各戶致貧的具體原因,對(duì)不同情況的貧困移民探索有針對(duì)性的后續(xù)脫貧發(fā)展方式,在后續(xù)的脫貧發(fā)展工作過程中,可積極尋求與企業(yè)和社會(huì)組織的合作。(4)探索將易地扶貧搬遷移民安置工程納入由發(fā)展和改革委員會(huì)管理的長(zhǎng)期區(qū)域發(fā)展規(guī)劃[53],并與支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等內(nèi)容進(jìn)行有效結(jié)合。易地扶貧搬遷工作是一種系統(tǒng)性的追求長(zhǎng)遠(yuǎn)效益的扶貧措施,但因?yàn)閳?zhí)行壓力、規(guī)劃不當(dāng)、執(zhí)行偏差等原因,導(dǎo)致其當(dāng)前成為追求“短平快”效益的工作[50],負(fù)責(zé)扶貧搬遷工作的部門和工作人員也往往缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃發(fā)展的思路。因此，未來相關(guān)研究應(yīng)大力支持貧困縣的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng),充分利用大數(shù)據(jù)等新型技術(shù),結(jié)合我國(guó)新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化、“互聯(lián)網(wǎng)+”等戰(zhàn)略研究易地扶貧搬遷,使易地扶貧搬遷工作近期扶貧實(shí)效與經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展結(jié)合起來。

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