精準(zhǔn)扶貧的政府嵌入機(jī)制反思
——國家自主性的視角

穆軍全，方建斌

(西北農(nóng)林科技大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，陜西 楊凌 712100)

黨的十八大以來,黨中央提出脫貧攻堅(jiān)新戰(zhàn)略。習(xí)近平總書記指出脫貧攻堅(jiān)“關(guān)鍵是要找準(zhǔn)路子、構(gòu)建好的體制機(jī)制,在精準(zhǔn)施策上出實(shí)招、在精準(zhǔn)推進(jìn)上下實(shí)功、在精準(zhǔn)落地上見實(shí)效”。2013-2016年,中國農(nóng)村貧困人口每年減少超過1 000萬人,累計(jì)脫貧5 564萬人;貧困發(fā)生率從2012年底的10.2%下降到2016年底的4.5%,下降5.7個(gè)百分點(diǎn)[1]，中國的貧困治理取得舉世矚目的成就。同時(shí),我們也必須理性地看待當(dāng)前我國的脫貧攻堅(jiān)形勢,精準(zhǔn)扶貧政策進(jìn)一步落實(shí)過程中還存在一些體制機(jī)制層面的障礙。為此,本文以嵌入式國家自主性為理論研究視角,從機(jī)制設(shè)計(jì)的理路反思精準(zhǔn)扶貧政策運(yùn)行中存在的問題,并提出解決的思路。

一、文獻(xiàn)梳理與問題提出

現(xiàn)有的關(guān)于精準(zhǔn)扶貧的研究主要分為以下2個(gè)層面:

其一,對策類研究成果。這類成果主要從“問題對策”維度探討精準(zhǔn)扶貧“最后一公里”的偏差,即瞄準(zhǔn)性偏離問題產(chǎn)生的原因,尋求解決瞄準(zhǔn)性偏離的機(jī)制和對策。靳永翥等從貴州省金沙縣的扶貧治理經(jīng)驗(yàn)總結(jié)出政府、市場和社會(huì)多元協(xié)同的扶貧機(jī)制[2]。許漢澤等從云南的實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧過程中存在貧困戶識別的選擇性平衡、幫扶過程的“逼民致富”和貧困戶參與不足、扶貧管理的權(quán)責(zé)不匹配和體制僵化等問題[3];從河南的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)扶貧駐村機(jī)制遭遇結(jié)構(gòu)性排斥[4]。陳成文等指出扶貧資源內(nèi)卷化困境產(chǎn)生的3種機(jī)制：“權(quán)力效率機(jī)制”“政治合法性機(jī)制”和“信息網(wǎng)絡(luò)機(jī)制”[5]。王雨磊認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧瞄準(zhǔn)貧困村、瞄準(zhǔn)貧困戶、貧困戶核查的三重對焦機(jī)制中分別面臨福利均分原則、村莊政治結(jié)構(gòu)以及扶貧考核壓力等3種障礙[6]。汪磊等以精準(zhǔn)扶貧和大數(shù)據(jù)之間的耦合性為研究視角,構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧大數(shù)據(jù)管理平臺，試圖消除或減少扶貧機(jī)制中的信息不對稱[7]。

其二,闡釋類研究成果。這類成果著重從政治過程層面,用不同的理論解釋精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐困境,試圖建構(gòu)中國本土化的解釋框架。李祖佩從國家自主性的視角分析涉農(nóng)項(xiàng)目實(shí)踐過程中存在的精英俘獲和結(jié)構(gòu)替代的問題[8]。賀海波從國家能力的視角分析陜西省M縣精準(zhǔn)扶貧中國家治理能力的3種樣態(tài):國家內(nèi)部的統(tǒng)領(lǐng)能力、國家對社會(huì)的認(rèn)證與規(guī)管能力、國家的再分配能力與整合能力[9]。呂方等從中國農(nóng)村發(fā)展和轉(zhuǎn)型的歷史語境來審視精準(zhǔn)扶貧,著力構(gòu)建中國國家貧困治理體系[10]。黃愛教從促進(jìn)和保障人權(quán)的三維訴求:消除貧困、發(fā)展權(quán)利和幸福權(quán)利來分析精準(zhǔn)扶貧的價(jià)值合理性和現(xiàn)實(shí)阻力[11]。楊帆等從社會(huì)發(fā)展的整體思路出發(fā),構(gòu)建了一個(gè)“資源、技術(shù)、制度和文化”兩兩互動(dòng)、四位一體的精準(zhǔn)扶貧分析框架[12]。

目前社會(huì)治理領(lǐng)域有一個(gè)值得關(guān)注的現(xiàn)象,即當(dāng)社會(huì)治理層面出現(xiàn)一些矛盾和沖突時(shí),相關(guān)研究領(lǐng)域的專家馬上回應(yīng),力求提出科學(xué)合理、行之有效的解決辦法。當(dāng)所謂“對癥下藥”的辦法付諸實(shí)施時(shí),新的問題又接連出現(xiàn)。產(chǎn)生這一現(xiàn)象的主要原因可能是人們忙于解決表層社會(huì)問題,而忽略了由社會(huì)問題到政策問題的建構(gòu)過程中技術(shù)異化的現(xiàn)象。在精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐問題及相關(guān)瞄準(zhǔn)偏差研究中,技術(shù)研究進(jìn)路將問題域鎖定在“偏差產(chǎn)生機(jī)制和構(gòu)建何種瞄準(zhǔn)機(jī)制”的范圍內(nèi),這種研究進(jìn)路為貧困治理作出巨大貢獻(xiàn),然而其本身存在一定的局限性。技術(shù)化瞄準(zhǔn)機(jī)制簡約化和通用性的理性要求與社會(huì)環(huán)境復(fù)雜多變的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行狀態(tài)之間的矛盾，決定了技術(shù)化的機(jī)制設(shè)計(jì)不可能完全解決扶貧政策瞄準(zhǔn)偏離的問題[13]。本文結(jié)合以上兩種研究思路的長處,針對對策性研究的局限,從政治過程視角闡釋精準(zhǔn)扶貧過程中存在的機(jī)制間失調(diào)問題,并試圖提出解決問題的思路。

從上述文獻(xiàn)梳理來看,學(xué)界同仁對精準(zhǔn)扶貧的研究主要運(yùn)用國家與社會(huì)關(guān)系、國家基層政府鄉(xiāng)村社會(huì)之間關(guān)系和鄉(xiāng)村治理主體之間的關(guān)系等分析框架。然而,扶貧資源是國家公共財(cái)政的一部分,精準(zhǔn)扶貧作為一種特定的貧困治理方式不僅僅是特定國家政策運(yùn)行過程中不同主體間利益博弈的過程,而且是國家通過政策落實(shí)提升自主性,實(shí)現(xiàn)國家利益、彰顯國家公共性的過程。因此,扶貧資源的合理投放、分配正義問題是精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)過程必然面臨的核心問題之一。在國家自主性研究視域下,扶貧資源的合理有效投放、分配正義問題主要追問的是在何種程度上國家是一個(gè)自主性的實(shí)體,能夠把自己的政策偏好上升為權(quán)威行動(dòng),精準(zhǔn)落實(shí)于社會(huì)的基層政治過程。李祖佩先生較早提出用國家自主性理論視角來分析涉農(nóng)項(xiàng)目運(yùn)作過程的實(shí)踐困境，然而,李先生研究的局限在于只是利用國家自主性理論為涉農(nóng)扶貧項(xiàng)目基層落實(shí)面臨的困境提供一個(gè)解釋的框架,并未能用國家自主性的相關(guān)理論來解決現(xiàn)實(shí)問題。本文進(jìn)一步提出嵌入式國家自主性的理論工具來分析和解決扶貧資源分配中機(jī)制失調(diào)導(dǎo)致的瞄準(zhǔn)性偏差問題。

二、嵌入式自主與精準(zhǔn)扶貧:理論淵源和分析框架

20世紀(jì)70年代中后期,西方比較社會(huì)科學(xué)研究領(lǐng)域興起了一股新的“潮流”,即眾多領(lǐng)域的學(xué)者把目光投向國家,重新認(rèn)識國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)變革中的主體地位與重要作用。此后,各種思想不斷交織、碰撞,最終導(dǎo)致在20世紀(jì)80年代形成一個(gè)新的學(xué)術(shù)流派“回歸國家學(xué)派”。回歸國家學(xué)派的主要代表人物有西達(dá)·斯考切波、斯蒂芬·克拉斯納、邁克爾·曼、彼得·埃文斯等。這些學(xué)者觀點(diǎn)的共同之處在于堅(jiān)持把國家視為獨(dú)立的行動(dòng)主體,強(qiáng)調(diào)國家自主性與國家能力?；貧w國家學(xué)派拋棄社會(huì)中心論的理論假設(shè),重新把國家拉進(jìn)西方社會(huì)科學(xué)研究的視野。根據(jù)其主張,國家自主性指作為在特定的領(lǐng)土內(nèi)壟斷暴力行使權(quán)的強(qiáng)制性組織,國家可能會(huì)為尋求長遠(yuǎn)的公共利益或其他政治目的而確立并追求一些超越社會(huì)利益集團(tuán)尤其是強(qiáng)勢利益集團(tuán)利益的目標(biāo)。

國家自主性并非是任意政府體系中的一個(gè)永恒不變的結(jié)構(gòu)性特征,它受到國家與社會(huì)的關(guān)系、政治體制、國家能力等相關(guān)因素的制約。英國學(xué)者邁克爾·曼在1984年發(fā)表的“國家自主權(quán)力的起源、機(jī)制和結(jié)果”一文中提出兩個(gè)層面的國家權(quán)力:專制型權(quán)力(despotic power)和基礎(chǔ)性權(quán)力(infrastructural power)[14]。國家的專制性權(quán)力,指國家精英可以在不必與社會(huì)各集團(tuán)進(jìn)行例行化、制度化討價(jià)還價(jià)的前提下自行行動(dòng)的范圍;國家的基礎(chǔ)性權(quán)力,指的是國家事實(shí)上滲透社會(huì),在其統(tǒng)治的領(lǐng)域內(nèi)有效貫徹其政治決策的能力[15]。專制性權(quán)力越強(qiáng)的國家對社會(huì)的控制越強(qiáng)。然而,這并不意味著國家力量的強(qiáng)大,而恰恰可能是國家失敗的源頭。國家自主性的強(qiáng)弱更多地依賴于國家的建制性權(quán)力。在政府管理過程中國家基礎(chǔ)性權(quán)力主要包含以下3個(gè)維度:首先,滲透力量,即國家進(jìn)入社群并具備與民眾直接互動(dòng)的能力；其次,汲取力量,即國家從社會(huì)中汲取資源的能力；最后,協(xié)商力量,即政府和其他社會(huì)力量進(jìn)行高度戰(zhàn)略性和制度化合作的能力[16]。

國家獲得自主性之后的問題是用什么方法把自主性轉(zhuǎn)化為有效的社會(huì)管理能力。彼得·埃文斯提出了“嵌入式國家自主性”理論。他指出“在把國家找回來的同時(shí),不把社會(huì)踢出去”。國家并不反對社會(huì),而是國家透過各種政策網(wǎng)絡(luò)嵌入社群,實(shí)現(xiàn)與社會(huì)的充分合作,以便完成事關(guān)國家長遠(yuǎn)發(fā)展的政策目標(biāo),推動(dòng)社會(huì)繁榮發(fā)展。中國改革開放40年的經(jīng)驗(yàn)表明,建制性的強(qiáng)國家對于社會(huì)政策的有效執(zhí)行起著強(qiáng)大的推進(jìn)作用。

從嵌入式國家自主的視角審視精準(zhǔn)扶貧的運(yùn)行過程,可從以下3個(gè)方面著手:(1)在組織結(jié)構(gòu)層面的體制嵌入。組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的體制嵌入指的是組織中各單位之間的結(jié)構(gòu)性聯(lián)系,包括組織中各單位的聯(lián)結(jié)方式、聯(lián)結(jié)所依靠的組織運(yùn)行制度的安排等[17]。在精準(zhǔn)扶貧政策基層執(zhí)行過程中,中央政策能否順利通過層層政府組織性過濾達(dá)到基層社會(huì),關(guān)鍵在于相應(yīng)的組織結(jié)構(gòu)保障。為了精準(zhǔn)扶貧政策的有效落實(shí),從中央到地方都出臺了一系列的加強(qiáng)層級、部門之間溝通合作的嵌入機(jī)制,通過構(gòu)建有效的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系和過程,以支持信息在群體內(nèi)部和群體之間的流動(dòng),從而提高扶貧政策落實(shí)的有效性。(2)行為主體及主體間權(quán)力關(guān)系滲透。精準(zhǔn)扶貧的真正對象是人,是貧困戶。扶貧政策精準(zhǔn)落實(shí)的關(guān)鍵要素不是財(cái)政支出的扶貧款項(xiàng)或者與其相對應(yīng)的一套分配政策或程序，而是其執(zhí)行主體。精準(zhǔn)扶貧的執(zhí)行主體是各級扶貧辦的工作人員、“駐村干部”、貧困村的支部書記、村長等一些掌握公共權(quán)力的“代理人”。這些代理人的素質(zhì)以及代理人之間的嵌入性關(guān)系的處理是扶貧政策落實(shí)的關(guān)鍵要素之一。(3)基層政府與鄉(xiāng)村社會(huì)互嵌協(xié)商機(jī)制。協(xié)商機(jī)制是政府與社會(huì)關(guān)系互動(dòng)的重要連接點(diǎn),通過自上而下、由內(nèi)而外的官僚組織體系,政府主導(dǎo)公共資源的流向與配置,實(shí)現(xiàn)對社會(huì)行為的有效干預(yù)。雖然鄉(xiāng)村社會(huì)的“自治”傳統(tǒng)和鄉(xiāng)土邏輯一定程度上給予了鄉(xiāng)村阻礙國家滲入的力量,但在實(shí)際公共資源再分配過程中,國家干預(yù)的時(shí)機(jī)與結(jié)構(gòu)環(huán)境會(huì)影響“鄉(xiāng)村力量”組織策略與行動(dòng)偏好的選擇如抵制、合作以及依附等。作為互動(dòng)的主體,不僅相互嵌入,而且深深地嵌入與其所處的結(jié)構(gòu)環(huán)境之中。這不僅是因?yàn)榻Y(jié)構(gòu)環(huán)境對基層政府和鄉(xiāng)村精英的行為有著外部性的壓力,政府需要通過不斷的變通和適應(yīng)式的嵌入來獲得合法性,而且因?yàn)榛鶎诱珳?zhǔn)扶貧的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)有賴于嵌入式的互動(dòng)?；鶎诱ㄟ^改變政策、改變行為和改變規(guī)范等一系列適當(dāng)?shù)闹贫劝才诺姆绞?來影響和左右“鄉(xiāng)村力量”的行為。

三、扶貧資源分配的嵌入機(jī)制及國家自主性流失

國家的意愿源于國內(nèi)民眾意愿的集合。國家自主性指的是國家撇開一些特殊利益集團(tuán)的游說和阻力,回應(yīng)民眾利益需求,追求和貫徹“自己”意愿的能力[18]。在精準(zhǔn)扶貧政策過程中,國家通過嵌入性機(jī)制設(shè)計(jì)來確保扶貧資源的精準(zhǔn)、公平分配。然而,特殊利益集團(tuán)總會(huì)通過各種方式影響國家對資源和價(jià)值的分配,以便實(shí)現(xiàn)自身利益。

(一)組織動(dòng)員、“霍桑效應(yīng)”與“文本脫貧”

為順利完成扶貧攻堅(jiān)任務(wù),國家設(shè)立了扶貧小組與日常行政機(jī)構(gòu)互嵌合作的高度動(dòng)員式組織網(wǎng)絡(luò)。(1)嚴(yán)格的組織層級扶貧目標(biāo)任務(wù)責(zé)任制。從1996年開始,中央政府決定各項(xiàng)扶貧資金下達(dá)到各省(區(qū))市,實(shí)行扶貧資金、權(quán)力、任務(wù)、責(zé)任“4個(gè)到省(區(qū))市”。為應(yīng)對精準(zhǔn)扶貧的戰(zhàn)略部署要求,2015年底中央召開扶貧開發(fā)工作會(huì)議,要求貧困情況嚴(yán)重的省(自治區(qū)、直轄市市)政府簽訂脫貧攻堅(jiān)責(zé)任書、立下軍令狀。2016年2月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒布《省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》,進(jìn)一步加大扶貧工作考核力度。(2)橫縱聯(lián)合的組織嵌套機(jī)制。在縱向組織層級看,從中央政府到各級地方政府,建立了一個(gè)上下對口、整體聯(lián)動(dòng)、人員穩(wěn)定、職責(zé)專屬的龐大扶貧機(jī)構(gòu),即從國務(wù)院扶貧辦公室到省、市、縣扶貧辦,鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)扶貧專干。從橫向組織間協(xié)調(diào)機(jī)制看,從中央到地方各級政府都建立由主要領(lǐng)導(dǎo)帶頭管理的跨部門扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組。各層級的扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組主要負(fù)責(zé)組織調(diào)查研究，擬定扶貧地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)的方針、政策和規(guī)劃，協(xié)調(diào)解決開發(fā)建設(shè)中的重要問題，督促、檢查和總結(jié)交流經(jīng)驗(yàn)。這種議事協(xié)調(diào)機(jī)制與科層制相互嵌入合作的組織結(jié)構(gòu)充分保障了精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)所需的資金、人員、機(jī)構(gòu)等物質(zhì)基礎(chǔ)。在此機(jī)制運(yùn)行下,我國扶貧領(lǐng)域取得了舉世矚目的成就。然而,這種橫縱聯(lián)合的組織嵌套機(jī)制也面臨一些矛盾和難題。這種以小組機(jī)制嵌入日?？茖咏M織的體制常常以運(yùn)動(dòng)型治理[19]的方式解決結(jié)構(gòu)性貧困等大難題。作為目標(biāo)管理制度的“扶貧軍令狀”與互嵌型壓力體制結(jié)合之后更加劇了壓力的傳導(dǎo)機(jī)制。

地方政府面臨上級政府“一票否決”式扶貧任務(wù),并隨時(shí)接受工作檢查。在扶貧宣傳、貧困戶識別與上報(bào)、扶貧績效考核等多重重壓下,疲于應(yīng)付。地方政府一般會(huì)通過兩種方式來應(yīng)付:(1)選樹典型制造霍桑效應(yīng)?！盎羯Ｐ?yīng)”即“被試效應(yīng)”,它是指工人們對自己“被試”身份的心理認(rèn)識而導(dǎo)致行為超出常規(guī),最終帶來生產(chǎn)效率的提高。精準(zhǔn)扶貧過程中的“霍桑效應(yīng)”是指中央政府基于推動(dòng)扶貧政策在地方的創(chuàng)新和落實(shí),鼓勵(lì)和激勵(lì)地方以試點(diǎn)的方式進(jìn)行政策創(chuàng)新,而試點(diǎn)區(qū)域的地方政府為爭取中央政府的優(yōu)惠政策和上級政府的高度重視,集中本地優(yōu)勢資源確保試點(diǎn)成功。然而,在試點(diǎn)推廣過程中,人們則客觀地感受到試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的普適性大打折扣,陷入政策創(chuàng)新過程的“試點(diǎn)成功難推廣”的困境[20]。(2)文本脫貧。有的學(xué)者在基層調(diào)研中發(fā)現(xiàn),為完成年度考核評價(jià)任務(wù),大部分地方政府每年都會(huì)按時(shí)上報(bào)年度脫貧人員名單。在信息不對稱條件下,地方干部擁有信息優(yōu)勢,上報(bào)貧困戶脫貧情況中存在一些瞞報(bào)和夸大脫貧事實(shí)的行為。

(二)干部駐村、“權(quán)力懸浮”與“梅佐喬諾”陷阱

根據(jù)《關(guān)于做好新一輪中央、國家機(jī)關(guān)和有關(guān)單位定點(diǎn)扶貧工作的通知》(國開辦發(fā)〔2012〕78號)和中共中央組織部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組、國務(wù)院扶貧辦《關(guān)于做好選派機(jī)關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書記工作的通知》(組通字〔2015〕24號)等相關(guān)文件精神,各地積極選拔優(yōu)秀黨員干部駐村扶貧。截止到2015年,全國各地大約向貧困村派駐12.79萬個(gè)工作隊(duì),干部48萬人[21]。這就形成了干部下鄉(xiāng)與村組干部相互配合推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的嵌入機(jī)制。具體表現(xiàn)在以下3個(gè)層面:(1)理念方法嵌入?！榜v村書記”大多都是從各級機(jī)關(guān)中遴選的優(yōu)秀年輕干部,其中不乏農(nóng)村工作經(jīng)驗(yàn)豐富、涉農(nóng)專業(yè)技術(shù)特長鮮明的優(yōu)秀人才。他們?nèi)谌牒椭笇?dǎo)農(nóng)村治理,能激活陳舊保守的農(nóng)村“兩委”組織的工作熱情,給鄉(xiāng)村治理帶來新的理念、思路和方法。(2)權(quán)力關(guān)系嵌入。駐村書記與村“兩委”之間是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。駐村第一書記進(jìn)村后,對村集體的黨建、扶貧以及日常各項(xiàng)工作起到監(jiān)督和指導(dǎo)作用。如在精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施中,貧困戶識別和建檔立卡是核心環(huán)節(jié)。第一書記到任后,要對現(xiàn)有村里現(xiàn)有的貧困戶進(jìn)行摸底排查,以便排除一些不符合標(biāo)準(zhǔn)的所謂“貧困戶”。(3)稀缺資源嵌入。借助派出單位的支持,“駐村書記”在鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和發(fā)展新型產(chǎn)業(yè)方面給予村莊很多支持。尤其是一些“實(shí)權(quán)”強(qiáng)勢部門如市委市政府、財(cái)政局、發(fā)改委等派出的干部受到村里干部群眾的青睞。對于村干部和村民來說,“駐村書記”是“特派員”,擁有很多政治資源,可以幫助村里申請到更多更好的扶貧項(xiàng)目。

駐村機(jī)制的初衷在于通過政黨權(quán)力的進(jìn)一步嵌入,加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)，解決農(nóng)村“軟、散、亂、窮”等突出問題。具體運(yùn)行過程中,確實(shí)也取得了巨大的成效。但鄉(xiāng)土社會(huì)的固有權(quán)力場域有很強(qiáng)的排外力量,駐村干部形式上的派駐并不一定意味著實(shí)質(zhì)上的權(quán)力掌控,在一些地方存在國家權(quán)力懸浮的問題。比如,有專家深入調(diào)查發(fā)現(xiàn),由于駐村第一書記的權(quán)力監(jiān)督嵌入影響到鄉(xiāng)村干部的現(xiàn)實(shí)利益,一些村干部不配合工作并想方設(shè)法把駐村書記趕走。駐村第一書記到村后想要很好地開展工作就不得不依賴原有村干部的支持和配合。村民和村干部對第一書記則持有功利性的看法。對于一些實(shí)權(quán)部門下派的干部、能給村里面帶來立竿見影扶貧項(xiàng)目和資金的干部高看一眼,讓其實(shí)際參與鄉(xiāng)村治理。對于一些只是監(jiān)督卻不能帶來實(shí)際利益的干部則百般排擠。這些不能給村里帶來利益的干部只能干一些“建檔立卡回頭看”、統(tǒng)計(jì)表格填報(bào)等“面上”工作,事關(guān)村里發(fā)展重大決策事項(xiàng)如脫貧規(guī)劃、扶貧項(xiàng)目的具體落實(shí)等則沒有實(shí)質(zhì)上的參與權(quán)[22]。村民對扶貧干部功利化的認(rèn)識以及這種“等、靠、要”的觀念很容易使鄉(xiāng)村發(fā)展落入“梅佐喬諾陷阱”?！懊纷魡讨Z陷阱”指的是貧困地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展依賴中央和上級政府財(cái)政資金的投入,但恰恰是這種特殊幫扶的政策促使村莊形成與其資源稟賦不相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)增長方式和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。當(dāng)扶貧政策逐步撤出后,鄉(xiāng)村仍然不能形成持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力,社會(huì)事業(yè)供給乏力,出現(xiàn)了“越扶越貧”怪象。

(三)項(xiàng)目下鄉(xiāng)、精英俘獲與民意替代

項(xiàng)目制作為一種自上而下的公共資源配置方式，從20世紀(jì)90年代中期分稅制以來逐步推廣,最終溢出財(cái)政領(lǐng)域成為國家治理和貫徹落實(shí)中央政策的一種重要機(jī)制[23]。相較于傳統(tǒng)的科層制資源分配方式,項(xiàng)目制的突出優(yōu)勢在于其工具理性突出,具備明確的專項(xiàng)目標(biāo)、清晰的預(yù)算結(jié)構(gòu)、嚴(yán)格的過程管理和審計(jì)監(jiān)督,能更大程度上確保資源投放的高效和精準(zhǔn)。2001年中央召開第三次扶貧工作會(huì)議,頒布了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要》,黨和國家決策層更加重視扶貧開發(fā)工作,大量的扶貧資金以各種項(xiàng)目的名義投放到貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)(如道路、基本農(nóng)田建設(shè)、小型水利工程)和農(nóng)村基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等農(nóng)村基本公共物品供給領(lǐng)域。

在扶貧項(xiàng)目運(yùn)作過程中,中央和上級政府對貧困地區(qū)的治理和管控實(shí)現(xiàn)了由科層式邏輯向市場競爭機(jī)制的轉(zhuǎn)變。在扶貧項(xiàng)目運(yùn)行過程中,通過專項(xiàng)目標(biāo)設(shè)定、村莊自愿申請、招投標(biāo)立項(xiàng)、項(xiàng)目監(jiān)管、考核評估等環(huán)節(jié),上級政府對村莊實(shí)行嵌入式管理。主要嵌入機(jī)制包括:(1)市場嵌入機(jī)制。項(xiàng)目制的運(yùn)行邏輯是上級政府通過設(shè)立項(xiàng)目,下級政府申請項(xiàng)目獲得財(cái)政轉(zhuǎn)移資金來搞地方建設(shè)。與以往的行政指令性分配方式不同,項(xiàng)目制通過自上而下的資源配置與自下而上的資源爭取相結(jié)合,將市場競爭機(jī)制引入到扶貧資源的投放過程,提升資源的效率。(2)技術(shù)理性嵌入機(jī)制。扶貧項(xiàng)目運(yùn)行過程是財(cái)政資源按照中央要求向基層配置的過程,同時(shí)也是中央和上級政府對基層進(jìn)行技術(shù)控制和監(jiān)管的過程。中央或上級政府通過“項(xiàng)目”發(fā)包、打包、抓包的技術(shù)方式對農(nóng)村實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)財(cái)政資金轉(zhuǎn)移支付。扶貧項(xiàng)目申請實(shí)行“村級申報(bào)、鎮(zhèn)街初審、縣級審批”的申報(bào)流程。項(xiàng)目運(yùn)行中有精細(xì)化的資金管理制度、科學(xué)的流程設(shè)計(jì)和嚴(yán)密的立體監(jiān)管,這都促進(jìn)了扶貧資金分配的科學(xué)、合理和高效。

扶貧項(xiàng)目的科學(xué)化管理增強(qiáng)了決策層對于基層的管控,進(jìn)一步壓縮了基層“靈活應(yīng)對”的空間,但同時(shí)也帶來了管理的難題。項(xiàng)目制本身的技術(shù)理性要求與基層社會(huì)的鄉(xiāng)土邏輯存在諸多不貼切之處,導(dǎo)致扶貧項(xiàng)目出現(xiàn)瞄準(zhǔn)性偏離問題,如精英俘獲和民意替代等。精英俘獲指在扶貧項(xiàng)目實(shí)施過程中,地方精英憑借其自身具有的參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)改造和政治實(shí)踐的機(jī)會(huì)優(yōu)勢,支配和破壞村莊發(fā)展計(jì)劃,扭曲和綁架了發(fā)展項(xiàng)目的實(shí)施目標(biāo)進(jìn)而影響了村莊發(fā)展項(xiàng)目的實(shí)施過程和實(shí)施效果[24]。扶貧項(xiàng)目的社會(huì)實(shí)踐過程顯示,在基層社會(huì)中擁有相對的資源優(yōu)勢或地位優(yōu)勢的少數(shù)人，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其工作人員、承包商、村干部、村莊中的能人等在扶貧資源的分配中占有更多的優(yōu)先權(quán),他們或憑借監(jiān)管權(quán),或憑借經(jīng)濟(jì)、社會(huì)資源的固有優(yōu)勢在扶貧資源的分配中分得更多利益,導(dǎo)致扶貧項(xiàng)目瞄準(zhǔn)性出現(xiàn)嚴(yán)重偏離。“民意替代”是指在扶貧資源和資金的分配使用過程中,地方政府不會(huì)隨意地“由民作主”而往往會(huì)“為民做主”。為了實(shí)現(xiàn)顯性的政績他們可能會(huì)申報(bào)一些與貧困戶切實(shí)利益不太相關(guān)的項(xiàng)目。在地方政府看來,繁多而雜亂的底層民意與項(xiàng)目制中扶貧項(xiàng)目的指南有很大差距,如若一味聽從底層民意則會(huì)嚴(yán)重影響項(xiàng)目申報(bào)效率。因此,他們會(huì)綜合協(xié)調(diào)政績考核、自身可利用的政治和社會(huì)資源、村莊意見領(lǐng)袖們的訴求、貧困戶的利益訴求來制定扶貧項(xiàng)目的申報(bào)計(jì)劃。這樣,貧困戶的利益訴求被排在最后,在扶貧資源分配中獲得感也最少。至此,扶貧項(xiàng)目的瞄準(zhǔn)性偏離進(jìn)一步擴(kuò)大。

四、有效貧困治理與國家自主性提升

彼得·埃文斯提出國家的“鑲嵌自主性”(embedded autonomy)理論強(qiáng)調(diào)國家與社會(huì)的互動(dòng)和滲透。國家力量有效滲入社會(huì)的前提是國家制定的相關(guān)政策要嵌入到特定的社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)文化之中,與基層政治力量建立互動(dòng)良好的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。也即在國家自主性的建構(gòu)中,國家需通過一系列復(fù)雜的制度安排,匯聚個(gè)體行為并引導(dǎo)其形成所期望的秩序,這就是機(jī)制建設(shè)。機(jī)制建設(shè)屬于國家建設(shè),“對于某一特定領(lǐng)域中的兩者關(guān)系而言,機(jī)制是因,秩序是果,因此,失序在很大程度上是由相關(guān)機(jī)制的無效導(dǎo)致的”[25]。精準(zhǔn)扶貧中存在的問題源于當(dāng)前我國精準(zhǔn)扶貧的3種機(jī)制，即組織動(dòng)員、干部駐村和項(xiàng)目下鄉(xiāng)三者之間以及這三者本身與我國政治和社會(huì)運(yùn)行中的其他機(jī)制間的協(xié)調(diào)出現(xiàn)了問題。這種機(jī)制間關(guān)系的失調(diào)是精準(zhǔn)扶貧政策瞄準(zhǔn)性偏離的癥結(jié)所在。現(xiàn)有的關(guān)于精準(zhǔn)扶貧機(jī)制建設(shè)的文章大多從組織動(dòng)員機(jī)制、干部駐村機(jī)制、項(xiàng)目下鄉(xiāng)機(jī)制三者中的某一種機(jī)制為中心展開研究,發(fā)現(xiàn)問題并提出相應(yīng)的解決對策。然而,對于現(xiàn)實(shí)的貧困治理過程來說,則是3種機(jī)制相互交融,共同發(fā)揮作用的過程。各級政府往往出“組合拳”,同時(shí)運(yùn)用,3種機(jī)制來優(yōu)化扶貧資源配置,解決復(fù)雜的農(nóng)村貧困問題。從機(jī)制協(xié)調(diào)層面解決上述問題應(yīng)從以下兩個(gè)方面著手:

(一)國家嵌入式自主下的農(nóng)村社會(huì)公共性建構(gòu)

國家自主性的強(qiáng)大并不只是意味著國家機(jī)構(gòu)對社會(huì)的全面滲透,也不僅僅是成功地汲取資源,維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)。它還包括為特定目標(biāo)恰當(dāng)?shù)胤峙涔操Y源、實(shí)現(xiàn)公共善治的能力。嵌入式國家自主性建設(shè)所要達(dá)到的目標(biāo)是國家有效嵌入社會(huì),政府官員能從公共責(zé)任倫理的本位出發(fā),按照自己的偏好執(zhí)行決策細(xì)則,并能在此過程中規(guī)避強(qiáng)勢社會(huì)力量的過度干擾。在精準(zhǔn)扶貧政策制定和執(zhí)行的過程中,國家自主性的彰顯主要體現(xiàn)為國家有能力制定和實(shí)現(xiàn)公共資源的再分配,使得扶貧資源能精準(zhǔn)地覆蓋到貧困人群,避免出現(xiàn) “文本脫貧”和“精英俘獲”等資源分配不到位和不公平的問題。國家標(biāo)準(zhǔn)化、程序化的扶貧政策下鄉(xiāng)首先是打破了村莊原有的社會(huì)合作模式,鄉(xiāng)村的互助傳統(tǒng)日漸消弭。然而,鄉(xiāng)村公共空間并沒有隨著國家資源下鄉(xiāng)而建立起來,反而消解了村莊原有的公共性。貧困治理既要求精準(zhǔn)化,又必須有可持續(xù)性。扶貧項(xiàng)目下鄉(xiāng)并不僅僅是精準(zhǔn)地發(fā)現(xiàn)誰是貧困戶,然后把資源直接給他,整個(gè)貧困治理的環(huán)節(jié)就結(jié)束了。這種簡單的運(yùn)動(dòng)式治理思維只能把部分農(nóng)民“慣壞”。扶貧項(xiàng)目落地遭遇“精英俘獲”,但這并沒有招來大部分村民的反對。因?yàn)槿狈惨庾R的個(gè)體農(nóng)民把扶貧資源當(dāng)作“唐僧肉”,誰能多占一點(diǎn)算是有本事。這就導(dǎo)致了農(nóng)民在國家貧困治理過程中的主體性缺位。任何一種治理機(jī)制都不可能單獨(dú)發(fā)揮作用,它往往需要同其他機(jī)制一起互相依賴、互相促進(jìn)，進(jìn)而形成廣泛的治理體系。農(nóng)民主體性的缺位導(dǎo)致扶貧政策機(jī)制失去了精準(zhǔn)落地的環(huán)境支撐?！爸挥挟?dāng)村莊具有公共性,有能力形成公共意志,這個(gè)村莊才有能力真正利用各種資源最有效地建設(shè)自己的美好生活,達(dá)到善治?！盵26]

扶貧資源分配的正義問題是精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)過程中的元問題。“為了在現(xiàn)實(shí)中讓‘公’真正地形成,就有必要使‘私’成熟起來?！盵27]“私”成熟的標(biāo)志便是以理性獨(dú)立主體在公共生活中的“公共討論”和 “共同協(xié)作”行為習(xí)慣的養(yǎng)成。具體到精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)過程主要指的是通過“活私開公”,確立公共討論規(guī)則、議程和場所來提高扶貧政策制定和執(zhí)行過程中普通民眾的參與度。雖然有國家明文規(guī)定扶貧政策過程中公民的參與權(quán),但一些地方政府及其官員認(rèn)為普通民眾素質(zhì)低,不能提出較好的政策建議。或者有些干部認(rèn)為,從個(gè)體偏好出發(fā)的單個(gè)民眾建議與扶貧政策制定和執(zhí)行所需要的“公共判斷”相差較遠(yuǎn),沒辦法把普通民眾的個(gè)體偏好很好地融入政策議程。再加上社會(huì)強(qiáng)勢力量的干預(yù),普通村民在鄉(xiāng)村貧困治理中往往失去話語權(quán),扶貧資源可能會(huì)落入強(qiáng)勢社會(huì)力量及其裙帶關(guān)系的囊中。如有學(xué)者調(diào)研得知在農(nóng)村家庭有無村干部對于農(nóng)戶“是否參與扶貧項(xiàng)目,是否主動(dòng)爭取扶貧項(xiàng)目”有顯著的影響[28]。在精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)過程中如何“活私開公”的關(guān)鍵在于正確處理農(nóng)戶個(gè)體偏好與扶貧政策過程所需“公共判斷”之間的關(guān)系。如果只是原則上規(guī)定每個(gè)農(nóng)戶都有參與扶貧政策制定的權(quán)利,村民在此原則下的個(gè)體偏好表達(dá)只是個(gè)人意見。這些個(gè)人意見只有在公眾討論中成熟為公共意見,才具有公共性,才有可能成為公共判斷并進(jìn)入政策議程。為此要充分發(fā)揮基層黨組織的作用。由村社黨組織具體領(lǐng)導(dǎo),搭建村民公共討論的平臺,成立村民議事會(huì)?；鶎诱獮榇迕褡h事會(huì)的正常運(yùn)行提供必要支持如場地、人財(cái)物和技術(shù)方法等。對于議事會(huì)組成人員要進(jìn)行嚴(yán)格科學(xué)的篩選,村干部不能超過人員總數(shù)的50%,每個(gè)村小組都要有成員進(jìn)入議事會(huì),要充分覆蓋到村中不同層面的村民群體。基層黨組織和政府的職能定位在于掌舵而不劃槳,在議事會(huì)的具體參與者、討論議題、討論程序上不做過多干預(yù),只是起維持公共討論總體秩序的作用。通過村民議事會(huì)的公共討論,農(nóng)戶可以親自參加精準(zhǔn)扶貧政策的制定、修改和解釋、再解釋過程,每一個(gè)農(nóng)戶都能進(jìn)行基于自己的公共判斷的理性活動(dòng)。通過村民議事會(huì)討論的公共意見可以直接進(jìn)入基層黨組織和政府決策議程,農(nóng)村社會(huì)公共性的建構(gòu)為精準(zhǔn)扶貧政策的落實(shí)提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

(二)嵌入機(jī)制間協(xié)同與貧困治理的有效性

回歸國家學(xué)派的學(xué)者琳達(dá)·維斯、約翰·霍布森和彼得·埃文斯等在論述東亞日本、韓國等國的戰(zhàn)略性國家能力來源和建制性能力增強(qiáng)時(shí)提出 “治理式互賴”的重要性?！爸卫硎交ベ嚒庇脕碇刚c市場、國家與社會(huì)之間高度的相互依賴關(guān)系[29]。國家和政府在其中扮演高級合作者的角色,重點(diǎn)在于著力提升國家的社會(huì)滲透能力和集體協(xié)調(diào)能力。用嵌入式國家自主性理論來審視精準(zhǔn)扶貧政策過程,可以發(fā)現(xiàn)中央和各級政府設(shè)計(jì)干部駐村、項(xiàng)目下鄉(xiāng)等扶貧機(jī)制的初衷是為了提高國家對社會(huì)的滲透能力,增強(qiáng)扶貧資源配置的效率和公平、公正。然而,事實(shí)證明,僅僅從提高滲透能力方面入手并不足以增強(qiáng)國家自主性。我們還必須注重提高國家在協(xié)調(diào)、整合不同嵌入機(jī)制間關(guān)系的能力。

機(jī)制間的關(guān)系變異是機(jī)制運(yùn)行變異的重要原因。精準(zhǔn)扶貧的整體效果在很大程度上取決于不同嵌入機(jī)制之間的協(xié)同。如上文所述組織動(dòng)員機(jī)制下形成的政績考核壓力讓駐村干部進(jìn)村后一味地靠外在的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)拉資源、找項(xiàng)目,而忽視村莊資源稟賦與引進(jìn)項(xiàng)目的契合度,導(dǎo)致村莊發(fā)展落入“梅佐喬諾陷阱”。村莊之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同,承接項(xiàng)目的能力也有較大的差別。組織動(dòng)員的壓力機(jī)制與項(xiàng)目制“結(jié)合”后也容易產(chǎn)生扶貧政策落實(shí)中的 “扶富不扶貧”現(xiàn)象。如此,精準(zhǔn)扶貧的3種嵌入機(jī)制背離了相互協(xié)同的初衷而相互消耗。在精準(zhǔn)扶貧的3種嵌入機(jī)制運(yùn)行中,組織動(dòng)員機(jī)制成了3種嵌入之間中的主導(dǎo)機(jī)制、支配性機(jī)制,而干部駐村和項(xiàng)目下鄉(xiāng)成了輔助機(jī)制和被支配性機(jī)制。這是產(chǎn)生目前各種怪象的根本原因。

機(jī)制間協(xié)同是指為實(shí)現(xiàn)預(yù)定的政策目標(biāo),政策參與主體通過實(shí)時(shí)分享信息、交流工作進(jìn)展情況等“溝通—競合—協(xié)同”的合作方式,實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)、資源整合的機(jī)制運(yùn)行模式。精準(zhǔn)扶貧過程中時(shí)刻存在破壞3種嵌入機(jī)制之間相互依賴、平等協(xié)作的機(jī)會(huì)主義行為。國家必須通過治理創(chuàng)新來改變3種嵌入機(jī)制運(yùn)行中形成的支配與被支配的關(guān)系,讓嵌入機(jī)制間回歸互賴、平等協(xié)作的合理運(yùn)行關(guān)系模式。因此,構(gòu)建3種嵌入機(jī)制之間獨(dú)立、平等、互賴的協(xié)作與監(jiān)督關(guān)系是解決問題的出路。(1)夯實(shí)干部駐村機(jī)制,提升駐村第一書記監(jiān)督滲透權(quán)?；鶎痈魇小⒖h政府要賦予駐村第一書記全方位的扶貧政策制定、參與和信息知情權(quán)。駐村第一書記要切實(shí)承擔(dān)起監(jiān)督扶貧項(xiàng)目運(yùn)行、收集和反映民意的職責(zé)。駐村第一書記要通過細(xì)化和落實(shí)扶貧項(xiàng)目信息公開制度,落實(shí)村內(nèi)重要事項(xiàng)的“四議兩公開”制度。要通過落實(shí)信息公開制度讓村民有效監(jiān)督村干部,打破農(nóng)村干部與地方政府之間基于“信息權(quán)力”的壟斷而形成的利益共謀,并借此進(jìn)一步嵌入鄉(xiāng)村微觀權(quán)力運(yùn)行結(jié)構(gòu)和過程,破除“權(quán)力懸浮”現(xiàn)象帶來的扶貧資金分配中一些干部優(yōu)親厚友、暗箱操作等問題。(2)釋放組織動(dòng)員帶來的考核壓力,保持組織動(dòng)員和項(xiàng)目下鄉(xiāng)兩種機(jī)制之間若即若離的互動(dòng)關(guān)系。當(dāng)前扶貧效果考核中注重顯性的脫貧人數(shù)和短期的脫貧成果是扶貧嵌入機(jī)制合作變異的根源。因此,要構(gòu)建多元化的扶貧績效和扶貧項(xiàng)目考核評估機(jī)制,把貧困戶滿意度、扶貧成效的可持續(xù)性、扶貧項(xiàng)目的長遠(yuǎn)意義等指標(biāo)加入扶貧績效考核體系,要把精準(zhǔn)扶貧與落后村落整體公共服務(wù)水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿β?lián)系起來,把貧困戶本身的長遠(yuǎn)發(fā)展?jié)摿ψ鳛榉鲐毧冃У暮诵闹笜?biāo)。而且最重要的是要把這些“柔性”的公共服務(wù)指標(biāo)變成基層政府官員剛性的晉升指標(biāo)。同時(shí),要保持扶貧專項(xiàng)計(jì)劃獨(dú)立運(yùn)行的技術(shù)理性特征,嚴(yán)格把控扶貧專項(xiàng)資金的使用和管理,引入第三方機(jī)制對扶貧專項(xiàng)落實(shí)情況進(jìn)行考核評估,盡力避免扶貧項(xiàng)目在組織動(dòng)員機(jī)制的壓力下形成異化現(xiàn)象。

總之,精準(zhǔn)扶貧政策的落地必然伴隨著多元行動(dòng)主體的競爭、對話、協(xié)商。政府單打獨(dú)斗、單向強(qiáng)制沒辦法解決扶貧過程中的瞄準(zhǔn)性偏離問題,而社會(huì)力量的無序參與和介入同樣會(huì)導(dǎo)致扶貧資金的 “精英俘獲”問題。嵌入式國家自主性理論指引下的嵌入機(jī)制建設(shè)以及嵌入機(jī)制間的協(xié)同才是解決問題的出路。

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