新舊動能轉換視角下企業(yè)破產(chǎn)重整債權人權益保護

破產(chǎn)重整是由瀕臨危機的債務人申請、在司法機關主持下進行的資產(chǎn)重組和債務調整活動。在我國新舊動能轉換加速的今天，破產(chǎn)重整制度在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉型升級和企業(yè)活力再現(xiàn)中發(fā)揮著重要的作用，通過破產(chǎn)重整消弭不良資產(chǎn)，盤活債務人存量資產(chǎn)，重新調整利益關系已成為企業(yè)擺脫經(jīng)營困境的重要法治途徑。但因該制度涉及多個利益相關方的博弈，尤其是債權人承受著企業(yè)重整的主要風險以及社會成本，債權人權益的保障亟須創(chuàng)新，需要優(yōu)化債權償付機制。破產(chǎn)重整制度在確保所有利害關系人得到最大限度財產(chǎn)恢復的前提下，通過償債計劃中的債務人財產(chǎn)清算和變價分配，實現(xiàn)債權人受償權益的最大化，同時助力我國經(jīng)濟的快速轉型升級。

新舊動能轉換是新形勢下我國經(jīng)濟發(fā)展的新任務，也是產(chǎn)業(yè)轉型升級的必然要求。加快新舊動能轉換不僅是培育新動力，推動新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程，也是注重用新技術和新業(yè)態(tài)改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)使其煥發(fā)新活力的過程。在助力舊動能煥發(fā)新生機，培育新動能的過程中，一些危困企業(yè)要想擺脫困境，獲得重生，必須借助破產(chǎn)重整的方式有效化解各種矛盾和風險，協(xié)調處理好各方利益主體關系，這其中就包括了債權人權益的保護問題。我國自2007年6月起實施的《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》（以下簡稱《企業(yè)破產(chǎn)法》）對債權人權益做了相關規(guī)定，實施十多年來，在保護債權人權益方面發(fā)揮了積極的作用，但隨著我國經(jīng)濟發(fā)展進入轉變生產(chǎn)發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結構及轉換增長動力的攻堅期，企業(yè)破產(chǎn)重整中的一些深層次問題在實踐中不斷暴露出來。因此，適時調整法律規(guī)范，完善法律制度，用法治化手段正確處理多方利益關系，有效維護重整中債權人權益，才能使其不受侵害或少受侵害。

一、新舊動能轉換背景下破產(chǎn)重整中債權人權益保護與法律調整

我國經(jīng)濟形勢的發(fā)展與變化衍生出新的問題與社會關切，不僅需要轉換新舊動能，還需要法律規(guī)制的與時俱進，配套創(chuàng)新。在企業(yè)破產(chǎn)重整改革中，要有效保護債權人利益不受侵害，保障新舊動能轉換的順利進行，對企業(yè)破產(chǎn)重整的法律制度進行調整與完善就具有了一定意義。

（一）加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)新舊動能的轉換需要建立有效的法治保障

當經(jīng)濟發(fā)展到一定階段，傳統(tǒng)的增長動能就會衰減，必須有新的發(fā)展動能來接續(xù)［1］。因此，新舊動能轉換就成為發(fā)展的必然。新舊動能轉換旨在培育新動能，改造舊動能。在大力發(fā)展高新技術產(chǎn)業(yè)的同時，還要加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級，用新理念、新技術、新模式更新和替代傳統(tǒng)的發(fā)展動能，帶動產(chǎn)業(yè)浴火重生，轉型升級。在新舊動能轉換過程中，我們對傳統(tǒng)的問題企業(yè)不能簡單一破了之，而是要破立并舉，使其在破產(chǎn)的同時注重兼并重組，通過改革與調整，使企業(yè)突破瓶頸，實現(xiàn)新的發(fā)展。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)是我國的工業(yè)基礎，多年的發(fā)展使其積累了一定的競爭優(yōu)勢，成為我國經(jīng)濟發(fā)展的重要支撐。但是，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)中有些產(chǎn)能已經(jīng)不適應變化了的市場，有些技術手段已經(jīng)缺少產(chǎn)業(yè)帶動力，產(chǎn)業(yè)新舊動能轉換和轉型升級勢在必行，迫在眉睫。然而，傳統(tǒng)企業(yè)的改造升級，去產(chǎn)能、去庫存勢必危及一批落后低效企業(yè)，破產(chǎn)問題已經(jīng)不可避免地擺在這些企業(yè)面前。企業(yè)破產(chǎn)不僅導致職工失業(yè)，損害多方主體的利益，而且還會給社會帶來不可估量的損失。為此，要使企業(yè)從破產(chǎn)中走出來，通過破產(chǎn)重整，實現(xiàn)企業(yè)再生，有效保護債權人利益，政府除了需要出臺一系列有效的政策舉措以外，還要將問題提上法治化的高度，在國家法律法規(guī)框架下，根據(jù)各地的實際與權限，制定企業(yè)破產(chǎn)重整相關法律規(guī)定，完善危困企業(yè)重整機制，有效保障債權人的權益，也為新舊動能的順利轉換提供良好的法治環(huán)境。

（二）破產(chǎn)重整中債權人權益作為私權的主要表達應得到法律保護

私法的建構以保護私權利為終極的追求目標。因此，必須承認在私法領域中私權利是核心、目的和動力。早期資本主義法律的基本原則之一便是私權神圣(在特定語境中也稱為財產(chǎn)神圣與人權神圣)，任何人，任何團體、組織甚至國家也不得以任何理由侵犯。雖然這一原則在近現(xiàn)代法律發(fā)展中發(fā)生了一些變化，即強調保護公共利益而對私權進行適當?shù)南拗?，但這種限制必須是有正當理由而且是適當?shù)模Ｗo私權利為核心的原則是不可撼動的。債權也是一種私權利。伴隨著社會本位作為立法價值的一種選擇與參考，在破產(chǎn)重整程序中，以公共利益為出發(fā)點對債權進行適當?shù)南拗剖怯衅浔匾院秃侠硇缘?。但是，這一限制并不是要對私權的本位進行顛覆，亦不是要對破產(chǎn)法的私法屬性進行變更，但在公共利益已經(jīng)得到實現(xiàn)的情況下，債權人權益保護也就隨之提上重要日程。由此，我國破產(chǎn)重整的法律調整中要依據(jù)私法的基本原則，使債權人利益在與公共利益不沖突的條件下得到充分保護。

（三）破產(chǎn)重整中債權人權益的保護應對公權力進行有效的法律制約

私法和公法二元劃分闡明了保障權利和限制權力的法治狀況。私法是保障權利，公法是正確運用權力，兩者之間有其特殊性，但在一定程度上是相互交融滲透。私法領域實行私法自治，即法律地位平等的當事人協(xié)商解決他們之間的權利義務關系，國家原則上不作干預，但私法自治并不是絕對自由，否則易走向混亂狀態(tài)，因此，需要國家公權力干預和控制。而國家公權力的行使僅限于一定范圍之內，否則易引發(fā)出私權利與公權力不對稱的問題，當二者矛盾和沖突時極易發(fā)生公權力對私權利的侵犯。公權力的存在本應是保護私權利，若不加以限制，則公權力極易侵害私權利，因此，適度制約公權力，是私權利實現(xiàn)的重要保障。破產(chǎn)重整程序是在法院的主持下進行的司法程序，司法權力代表了公權力對私法領域的干預，尤其是法院自由裁量權的存在更是對債權利益的一種潛在威脅。重整程序中公權干預表現(xiàn)較為突出的便是法院強制批準重整計劃草案，即“未通過重整計劃草案的表決組拒絕再次表決或者再次表決仍未通過的……法院依法批準重整計劃草案”。因此，在破產(chǎn)重整法律調整過程中，我國應遵循私法與公法的劃分原則，對國家公權力予以規(guī)范與限制，使破產(chǎn)重整中的公權力能更好地維護債權人利益。

（四）破產(chǎn)重整中根據(jù)意思自治原則充分尊重債權人的主張

破產(chǎn)重整計劃是以清理債權債務關系為內容的多方協(xié)議，一般需征得債權人會議的同意，是意思自治的產(chǎn)物。意思自治是指私法主體可以按照自己的判斷設定自己的權利義務，法律尊重這種選擇［2］。換言之，私法精神的最終落腳點是私法自治，即私權利的行使按照權利主體的意思表示實現(xiàn)。在破產(chǎn)重整運作中，這種私法精神主要體現(xiàn)為個體意思自治與團體意思自治。破產(chǎn)程序中的個體意思自治主要通過破產(chǎn)申請、債權申報等制度予以體現(xiàn)。首先，破產(chǎn)申請和債權申報要遵循自愿原則，非有利害關系人的申請，不得啟動破產(chǎn)程序；其次，破產(chǎn)程序開始后，債權人須申報債權并經(jīng)審核確認，若未按期申報并不意味著喪失權利，可就債權補充申報。破產(chǎn)程序的運行關系著多數(shù)債權人的利益，故破產(chǎn)申請和債權申報構成破產(chǎn)程序得以進行的基礎，尊重個人意思自治也體現(xiàn)了破產(chǎn)法對多數(shù)債權人利益的維護。債權人團體意思在破產(chǎn)程序中起著至關重要的作用，是對社會本位的一種肯定。在破產(chǎn)程序中，雖說是以管理人為中心，但其職責定位是協(xié)助權利人行使其各自的權利，實現(xiàn)破產(chǎn)重整計劃中各類債權人及股東的公平的價值分配。因此，在破產(chǎn)重整中為保護債權人的權益，我國必須遵循意思自治的原則，根據(jù)這一原則進行法律規(guī)范的適時適度的調整。

二、新舊動能轉換背景下破產(chǎn)重整債權人權益保護的主要困境

我國《企業(yè)破產(chǎn)法》頒布以來，在對企業(yè)破產(chǎn)重整中債務人、債權人等相關利益主體的關系協(xié)調上發(fā)揮了積極作用，維護了企業(yè)改革和社會秩序的穩(wěn)定。但在實施過程中也暴露出一些問題，雖然期間頒布了一些司法解釋和相關審判紀要等，但有些問題仍舊不同程度地存在。

（一）破產(chǎn)重整立法規(guī)定不夠具體與完善

一是法律上對適用破產(chǎn)重整制度的企業(yè)資格規(guī)定不明確。現(xiàn)行《企業(yè)破產(chǎn)法》第2條規(guī)定：不能償還到期債務或者明顯出現(xiàn)資不抵債的企業(yè)，可以依照本法規(guī)定進行重整，使企業(yè)恢復生機。由此我們可以看出，有希望獲得重生的企業(yè)可以通過破產(chǎn)重整制度使企業(yè)繼續(xù)經(jīng)營，創(chuàng)造價值。雖然這一規(guī)定有利于破產(chǎn)重整的成功，但怎樣確定“明顯出現(xiàn)資不抵債”的情形，法律上規(guī)定并不詳實和具體，這不僅增加了實踐中司法操作的難度，也易使申請權利被濫用。破產(chǎn)重整中各主體間存在著復雜的利益關系，由于法律規(guī)定不明確，不可避免有的主體會利用法律賦予的權利，通過重整轉移、私分財產(chǎn)，從而損害債權人的權益。

二是破產(chǎn)重整計劃的制定及監(jiān)督制度的不完善，易損害債權人權益。首先是破產(chǎn)重整計劃制定過程中債權人缺位。《企業(yè)破產(chǎn)法》第80條規(guī)定由管理財產(chǎn)和營業(yè)事務的債務人或者管理人制定草案，債權人只有表決權，難以保證重整計劃的合理性、公平性。其次是破產(chǎn)重整監(jiān)督制度不完善。監(jiān)督主體僅限于債權人委員會和管理人，主體單一，并且對債權人委員會監(jiān)督事項規(guī)定泛泛、不明確，基本是一種事后監(jiān)督，對債權人委員負責的具體審查監(jiān)督事項規(guī)定得也很籠統(tǒng)，這容易出現(xiàn)管理人濫用權力損害債權人權益的現(xiàn)象。

（二）破產(chǎn)重整中存在公權力的不當干預可能

破產(chǎn)重整程序啟動、計劃批準都存在公權力的不當干預可能。依據(jù)我國《企業(yè)破產(chǎn)法》規(guī)定，破產(chǎn)重整程序啟動具有私權性，而過程呈現(xiàn)公權性，即重整程序啟動始于相關利益人申請，但破產(chǎn)重整的過程是在法院主導下進行的，因而公權化明顯。可見重整程序與其他破產(chǎn)程序相比更多地貫徹了國家公權力的干預［3］。

法院對利害關系人提出的破產(chǎn)重整申請進行審查，是重整成功與否的關鍵，也是重整程序啟動的重要一步。法院依法對破產(chǎn)重整申請進行全面審核，對符合破產(chǎn)重整法律規(guī)定的企業(yè)開啟重整程序，不僅能保證破產(chǎn)重整的順利進行，也防止申請權的過度使用，《企業(yè)破產(chǎn)法》在第71條中已做出明確規(guī)定。但審查是一個比較復雜而又繁瑣、難以把握的過程，特別是實質審查，我國《企業(yè)破產(chǎn)法》沒有明確而詳細的規(guī)定，不僅對重整當事人做好重整申請工作不利，同時也容易使審判機關形成主觀行為漏洞，導致公權化干預過多，損害債權人應有的權益，使這項制度應有的作用得不到很好的發(fā)揮。另外，《企業(yè)破產(chǎn)法》第87條明確規(guī)定：重整計劃草案雖然未經(jīng)部分表決組表決通過，但認為重整計劃草案符合相應條件，在債權人或者管理人依法申請下由法院批準。法院運用這一強制批準權，可以有效地避免破產(chǎn)重整程序的久拖不決，但同時也可能是對債權人意愿的否定，容易造成司法對破產(chǎn)重整的過度干預。

（三）破產(chǎn)重整中對有擔保的債權人權益的保護不夠充分

企業(yè)一旦陷入困境，債權人利益和社會利益都會受到影響，破產(chǎn)重整制度是以謀求社會整體利益最大化為行動準則的。因此，在破產(chǎn)重整程序開始后擔保債權人必須在利益上做出一定退讓，即其權利遭受一定限制。這種在平衡多方主體利益時，對擔保債權人的權利設定相應限定條件的做法，打破了“物權優(yōu)于債權”的民法準則，也是對民法基本原理與制度的背離。因原本法律規(guī)定在所擔保的主債權到期而又無法獲得清償時，擔保債權人寄希望通過使用擔保權依法享有比普通債權人優(yōu)先的保護，即企業(yè)破產(chǎn)清算債權、債務時，應當是擔保權施展作用、凸顯價值的時刻，卻因我國破產(chǎn)重整法律制度的追求目標和立法目的，使擔保債權人權益受到相應的限制，導致其正常的擔保權不能實現(xiàn)，由此觸發(fā)了確保破產(chǎn)重整法律程序施展的原有功能和捍衛(wèi)擔保債權人利益間的爭執(zhí)和矛盾［4］。因此，法律對有擔保債權人的權利作出限定時也有必要對其實施充分的保護。現(xiàn)行《企業(yè)破產(chǎn)法》對有擔保債權人的權益保護制度相對不健全，實踐中操作難度大，導致?lián)鶛嗳说臋嘁娴貌坏接行ПＷo。

三、新舊動能轉換背景下破產(chǎn)重整對債權人權益保護的法治保障

破產(chǎn)重整制度不僅關乎一個企業(yè)的存亡，還涉及眾多關系人的利益，甚至影響社會穩(wěn)定，因此，相關的法律創(chuàng)新與完善顯得尤為重要和必要。我國尤其需要對破產(chǎn)重整中債權人權益保護的法律制度進行更為明確的調整與完善，最大限度地維護債權人的權益，以確保新舊動能轉換背景下企業(yè)破產(chǎn)重整的順利實施。

（一）強化尊崇法律基本原則的法治理念

隨著法律法規(guī)的完善以及司法制度的健全，特別是在依法服務和保障新舊動能轉換時期，無論各級政府還是司法部門，以及破產(chǎn)重整企業(yè)多方相關利益主體的觀念都在發(fā)生轉變。特別是現(xiàn)行《企業(yè)破產(chǎn)法》的立法目標已經(jīng)從過去單純的債權人保護主義逐漸發(fā)展到兼顧債務人的利益，并最終樹立社會利益居于首位的價值理念。破產(chǎn)重整制度為了挽救企業(yè)，最終達成保護社會整體利益的目的，可以對債權人的權利加以協(xié)調甚至限制，但是，我們必須從法律上正視對債權人權益的保護，確立以法律基本原則為基礎的法治理念。為此，在破產(chǎn)重整法律治理過程中，各級政府，立法、執(zhí)法、司法機構，要始終堅持私權神圣理念，堅持意思自治原則，樹立債權人權益保護的意識，樹立公權力服務于私權利的意識，將利益平衡作為基本的價值導向和行為導向，在破產(chǎn)重整過程中，調動多個積極因素，在保證社會整體利益的同時兼顧債權人的權益，只有這樣，才能在法律的調整中保證債權人的權益不受損害，保證私權神圣原則在破產(chǎn)重整中得到秉持與維護，以達到更高程度上的利益協(xié)調與平衡，最終使破產(chǎn)重整順利、有效實施。

（二）完善破產(chǎn)重整債權人權益保護的法律制度

一是健全破產(chǎn)重整程序啟動的審查制度。首先，健全和完善重整企業(yè)的識別制度。對被提起破產(chǎn)重整的企業(yè)進行嚴格審查，審判機關嚴格把握破產(chǎn)重整對象必須是具有挽救價值和挽救可能的困境企業(yè)，以提高重整成功概率，要確保不僅可使債務人擺脫困境，而且債權人也可以獲得較高的債權利益。其次，加大重整原因的審查力度。針對經(jīng)營層與債權人的信息不對稱問題，審判機關要嚴格審查和控制在啟動重整程序過程中，債務人從自身利益出發(fā)，隱匿破產(chǎn)重整的真實性等現(xiàn)象，避免債務人給債權人帶來的道德風險沖擊，通過強化重整原因的審查環(huán)節(jié)，有效保護債權人權益。再次，完善破產(chǎn)管理人制度。這是破產(chǎn)程序中重要的制度構成，它關乎破產(chǎn)程序是否公平、公正、高效，關乎債權人的權益是否能夠得到安全與保障，因此選任管理人時，要賦予債權人應有的話語權和選任權，而不僅僅是債權人會議上的監(jiān)督權和申請更換權。由于債權人會議的一次性或臨時性特點，使其難以真正對管理人實行監(jiān)督，因此，2018年3月頒布的《全國法院破產(chǎn)審判工作會議紀要》對管理人資格、選拔、任用、報酬等進行了規(guī)定，但這僅僅是完善法院指定管理人制度，在選任主體、選任時間、選任方式等方面還需有新的突破，以彰顯這一制度在債權人權益維護上的功能。

二是健全破產(chǎn)重整方案的制定制度。首先，破產(chǎn)重整制度要體現(xiàn)債權人意思自治。在管理人對被管理企業(yè)的財務、生產(chǎn)、技術、人事等情況都缺乏全面了解，又不熟悉企業(yè)經(jīng)營的狀況下，將債權人意見納入方案制定程序中，以保證重整計劃能較好地體現(xiàn)債權人的意思自治，體現(xiàn)各利益主體的協(xié)調關系，增加重整草案的科學性與可行性。其次，完善征詢和聽證制度。人民法院在審查重整申請、重整計劃制定和草案批準過程中都應加入征詢和聽證制度，在法院主持下，對重整計劃制定和計劃草案廣泛征求利益相關人及廣大民眾的意見。再次，提高債權人在破產(chǎn)重整中的地位。如果破產(chǎn)重整后對債權人的清償比例高于破產(chǎn)清算之后的清償比例，則可以調動債權人在破產(chǎn)重整中的積極性。最后，規(guī)范與細化重整計劃草案強制批準的條件。根據(jù)我國在2018年3月頒布的《全國法院破產(chǎn)審判工作會議紀要》中“不得濫用強制批準權”的規(guī)定，要健全和完善與債權人意思自治相關的配套制度，防止行政權力的過度干預，使債權人意思自治的順利實現(xiàn)成為可能。

（三）健全保護擔保債權人權益的配套制度

一是完善救濟制度。我國《企業(yè)破產(chǎn)法》的終極目標是保護債權人的利益，但在破產(chǎn)重整的制度設計上又兼顧了其他主體的利益。破產(chǎn)重整企業(yè)本身處于危機和困境中，債權人利益已經(jīng)經(jīng)受著嚴峻的考驗，擔保債權人利益受到的威脅則更大，雖然民法上有擔保權優(yōu)于一般物權行使的原則，但在我國重整制度中，為實現(xiàn)拯救債務人的目標，變通了傳統(tǒng)民法上的“物權優(yōu)先于債權”的原則，在《企業(yè)破產(chǎn)法》第75條對擔保債權人利益作出相應的限制。因此，為了有效地保護擔保債權人的權益，必須進一步健全和完善救濟制度，當擔保權暫停行使時，要為擔保債權人設置合理的止損點，盡可能使擔保債權人在擔保物上的擔保權益損害降到最低，使擔保債權人的利益得到確實可靠的有效保護。

二是完善擔保債權人的監(jiān)督制度。在破產(chǎn)重整中，涉及很多利害關系人，且利益主體間的關系復雜，平衡其間利益，有利于維護社會的和諧穩(wěn)定。《企業(yè)破產(chǎn)法》第90條作出規(guī)定，由“管理人監(jiān)督重整計劃執(zhí)行”，監(jiān)督債務人執(zhí)行重整計劃，其他利害關系人僅有權查閱管理人交給法院的監(jiān)督報告，但法律并沒有賦予擔保債權人監(jiān)督權。權力沒有監(jiān)督必然衍生危險，因此，為保證擔保債權人的權益，法律必須賦予擔保債權人一定的監(jiān)督權，以強化其對重整程序的有效監(jiān)督。

四、結 語

破產(chǎn)重整制度是在破產(chǎn)清算、破產(chǎn)和解之后規(guī)定的一種新的法律制度，在新舊動能轉換戰(zhàn)略機遇期，它有利于拯救陷于困境的傳統(tǒng)企業(yè)，再現(xiàn)其內生活力，有利于促進我國供給側改革，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展方式的轉變，也有利于社會的穩(wěn)定與進步。在破產(chǎn)重整過程中對債權人權益的保護始終是破產(chǎn)法追求的價值目標，但重整是一個復雜繁紛的過程，它涉及多個利益方的博弈和平衡，尤其是現(xiàn)行破產(chǎn)法融入了社會公共利益的理念后，更多地注重對破產(chǎn)企業(yè)的拯救和社會價值的再建，導致債權人的正當權益得不到合理有效的保護。破產(chǎn)重整是協(xié)調各主體之間利益關系的法律制度，不能因盤活企業(yè)和維護社會利益，而損害債權人的法定權益。因此，在破產(chǎn)重整中，我們應該轉變價值理念，健全征詢制度，完善重整啟動審查與原因審查等一系列調整措施，以保證債權人意思自治在重整過程中能得到較好的體現(xiàn)，防止公權力的過度干預，進而為債權人權益提供最大限度的法治保障，確保企業(yè)再生計劃在債權人利益得到保障的前提下順利開展。

注釋：

①參見周克軍《論私法精神的主要內涵及現(xiàn)代意義》，北大法律信息網(wǎng)，網(wǎng)址http://article.chinalawinfo.com/ArticleFullText.aspx?ArticleId=33766。