政府公共管理職能視角下民族地區(qū)養(yǎng)老保障問題研究
——基于對四川阿壩藏族羌族自治州的調(diào)查

匡 敏

（西南財經(jīng)大學(xué) 中國西部經(jīng)濟(jì)研究中心，四川·成都 611130；樂山師范學(xué)院，四川·樂山 614000）

引言

長期以來，我國一直非常重視社會養(yǎng)老保障問題，建立了一套相對完善的社會養(yǎng)老保障體系。然而，作為一個多民族的國家，我國大部分少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)相對落后，民族地區(qū)尤其是民族農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老保障制度仍不夠完善。民族地區(qū)養(yǎng)老問題能不能夠解決，養(yǎng)老保險體系能不能得到有效的建立，不僅關(guān)系到當(dāng)?shù)鼐用竦那猩砝?，而且關(guān)系到民族團(tuán)結(jié)和地區(qū)穩(wěn)定，需要采取一定的措施大力發(fā)展民族地區(qū)的養(yǎng)老保障事業(yè)，要求民族地區(qū)政府必須加強(qiáng)對養(yǎng)老保障問題的重視。

一、四川阿壩藏族羌族自治州養(yǎng)老保障概述

四川阿壩藏族羌族自治州是少數(shù)民族聚居區(qū)，近些年來，該州依托其豐富獨(dú)特的自然旅游資源和豐富多彩的民族風(fēng)情，打造出了旅游經(jīng)濟(jì)，從而促進(jìn)了該州經(jīng)濟(jì)的長足發(fā)展。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也帶動了當(dāng)?shù)馗黜検聵I(yè)的發(fā)展，當(dāng)?shù)厝嗣袷杖腼@著提高，社會養(yǎng)老保障事業(yè)也是逐步發(fā)展了起來。到目前為止，全州參加社會養(yǎng)老保險的總?cè)藬?shù)已經(jīng)達(dá)到了五六十萬人，養(yǎng)老保險覆蓋率已經(jīng)達(dá)到了100%，居民養(yǎng)老保險基金收入已經(jīng)達(dá)到了四十多億，全州社會養(yǎng)老保險參保檔次已經(jīng)達(dá)到了13種，參保金額最低100元，最高3000元，適合社會各類人群參保，政府財政補(bǔ)貼也隨著檔次的升高而增加。該州政府對于社會養(yǎng)老保險的投入也隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展而逐年增加，從而促進(jìn)了該州養(yǎng)老保障事業(yè)的不斷前進(jìn)和發(fā)展。

二、政府公共管理職能視角下四川阿壩藏族羌族自治州養(yǎng)老保障的現(xiàn)狀調(diào)查

（一）四川阿壩藏族羌族自治州養(yǎng)老保障的政府管理現(xiàn)狀

四川阿壩藏族羌族自治州近些年來在旅游經(jīng)濟(jì)的帶動下，加快了西北生態(tài)經(jīng)濟(jì)示范區(qū)的建設(shè)，深入貫徹落實了黨中央的一系列的經(jīng)濟(jì)政策措施，主動適應(yīng)新情況，加快了經(jīng)濟(jì)發(fā)展動力，在著力保穩(wěn)、求進(jìn)、攻堅的努力下，地區(qū)生產(chǎn)總值保持了一定的增速，經(jīng)濟(jì)獲得了較好的發(fā)展。自從四川阿壩藏族羌族自治州開展新的社會養(yǎng)老保險以來，州政府財政部門大力支持了這項工作。從2009年到現(xiàn)在，州政府財政對于社會保障領(lǐng)域的資金投入逐年提高，使得全州社會養(yǎng)老保險的覆蓋率不斷提高，從當(dāng)初的不到百分之四十的覆蓋率提高到了現(xiàn)在的百分之百。2016年，全州參加城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險的總?cè)藬?shù)一共有五十多萬人，整年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金一共繳納了四十多億元，一年基金總共出納了將近五十億元，年底基金累積結(jié)余4.8億元。整年城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基金總共收入了一億多元，其中個人繳納保險0.39億，中央財政轉(zhuǎn)移支持0.85億元，地方各級政府財政補(bǔ)貼是0.15億元，基本養(yǎng)老基金總共出納了0.94億元，年底基金累積結(jié)余3.1億元。從以上數(shù)據(jù)可以看出各級政府在社會養(yǎng)老保障的投入是非常大的。州政府除了在社會養(yǎng)老保險給予財政額外補(bǔ)貼之外，在養(yǎng)老設(shè)施的建設(shè)上也是給予了極大的投入，興建了很多的養(yǎng)老院。

四川阿壩藏族羌族自治州政府把全州的社會養(yǎng)老保險工作全部交給了勞動和社會保障局全權(quán)管理和運(yùn)營。四川阿壩藏族羌族自治州政府對勞動和社會保障部門以及財政有關(guān)部門在切實執(zhí)行養(yǎng)老保險基金的監(jiān)管責(zé)任進(jìn)行了明確規(guī)定，并責(zé)成這些部門對養(yǎng)老保險的各種業(yè)務(wù)的管理規(guī)章制度進(jìn)行進(jìn)一步完善，對養(yǎng)老保險業(yè)務(wù)的辦理程序進(jìn)行進(jìn)一步規(guī)范和簡化，對內(nèi)部控制制度和基金稽核制度進(jìn)行建立和健全，對于養(yǎng)老保險基金的收繳、上交、劃撥和支付要定期進(jìn)行檢查和監(jiān)控，并且要定期公布有關(guān)養(yǎng)老保險基金的收繳和支付情況，從而做到信息公開透明化。同時也指出廣大參保居民也要對政府的養(yǎng)老保險管理的各個部門進(jìn)行有力的監(jiān)督。

（二）政府公共管理職能視角下四川阿壩藏族羌族自治州養(yǎng)老保障問題及成因分析

1.問題分析

四川阿壩藏族羌族自治州的養(yǎng)老保障事業(yè)有了長足的發(fā)展，養(yǎng)老保障體系也得到了進(jìn)一步健全，老有所養(yǎng)正在逐步實現(xiàn)。但是，該州的養(yǎng)老形勢比較嚴(yán)峻。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展來看，該州在旅游經(jīng)濟(jì)的帶動下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，比以前已經(jīng)有了很快的發(fā)展，雖然該州的養(yǎng)老保險覆蓋率達(dá)到了百分之百，但是其參保水平和東部發(fā)達(dá)地區(qū)的同等地區(qū)相比還是存在著比較大的差距。從居民自愿參保方面來講，政府財政支持補(bǔ)貼如果多的話，那么居民參保的意愿就會明顯增強(qiáng)；如果少的話，那么居民參保的意愿就會大大降低。又因為該州農(nóng)民人口較多，而收入較少，與城鎮(zhèn)居民的收入還是有著較大差距，雖然農(nóng)民的收入在逐年增加，但是用在養(yǎng)老問題上的投入?yún)s很少。很多的農(nóng)民不愿意去參保檔次高的養(yǎng)老保險，他們更愿意去參加檔次低的養(yǎng)老保險，許多農(nóng)民未富先老的情況也使得他們只能夠參加水平低的養(yǎng)老保險，這樣一來，導(dǎo)致越來越多的農(nóng)民選擇繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低的養(yǎng)老保險。從政府對養(yǎng)老保障的財政資源配置來看，政府財政支持投入不足，在養(yǎng)老保障上的財政補(bǔ)貼和支持還需要不斷加大。在財政配置上，因為存在著法律法規(guī)上的規(guī)定，使得養(yǎng)老基金在充分考慮安全問題的前提下只可以存放到國有商業(yè)銀行得到一些利息或者買進(jìn)國家一級國債保證養(yǎng)老基金的保值和增值。但是不管是放在銀行里還是購買國債，其利率都是比較低的，使得養(yǎng)老基金的收益比較少，并沒有得到多少增值。在財政的監(jiān)管上，因為四川阿壩藏族羌族自治州沒有建立養(yǎng)老保險的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，所以養(yǎng)老保險的監(jiān)管和管理都是由政府及勞動和社會保障部門擔(dān)任的，這就形成了責(zé)任交叉的狀況。雖然四川阿壩藏族羌族自治州也制定出了養(yǎng)老保險管理的一整套制度和辦法，但是還不夠完善和健全。這也使得政府財政在養(yǎng)老保險的發(fā)展過程中出現(xiàn)責(zé)任錯位、失位的現(xiàn)象。

2.問題的成因

首先是新的養(yǎng)老保險的制度建設(shè)還不完善，還需要進(jìn)一步改進(jìn)。其次是政府財政在新的養(yǎng)老保險特別是新農(nóng)保的運(yùn)營過程中責(zé)任錯位和失位。最后是少數(shù)民族地區(qū)存在著獨(dú)特性。四川阿壩藏族羌族自治州屬于少數(shù)民族地區(qū)，這里居住的居民大都是少數(shù)民族，養(yǎng)老保險意識淡薄，再加上經(jīng)濟(jì)收入不高，不愿意把更多的收入投入到養(yǎng)老保險中來，從而造成了該州養(yǎng)老保險水平的低下。

三、政府公共管理職能視角下完善四川阿壩藏族羌族自治州養(yǎng)老保障的對策和建議

在政府公共管理職能視角下完善四川阿壩藏族羌族自治州養(yǎng)老保障，需要因地制宜，需要根據(jù)當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族的特點(diǎn)和實際情況，制定出相對應(yīng)的對策。

（一）健全民族地區(qū)養(yǎng)老保障制度

由于推行新的養(yǎng)老保險制度是以前沒有做過的事情，沒有什么經(jīng)驗，從而導(dǎo)致了該項制度在推行過程中逐漸顯現(xiàn)出了一定的弊端和不足，這就需要各級政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況及時對養(yǎng)老保險制度做出相應(yīng)的調(diào)整和改變，進(jìn)一步健全養(yǎng)老保障制度，使這項制度更加合理、科學(xué)。在制定制度的時候，地方政府要建立社會養(yǎng)老保險專題研究機(jī)構(gòu)，對全州特別是農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行專項調(diào)查研究，廣泛聽取各界民眾的意見，及時把調(diào)查到的養(yǎng)老保險執(zhí)行情況匯報給政府有關(guān)部門，并把聽取的意見和發(fā)現(xiàn)的問題也及時上報給有關(guān)政府部門。政府還要給參保人員建立一個數(shù)據(jù)庫，把參保人員的繳費(fèi)情況、個人賬號資金情況、政府和集體財政補(bǔ)貼情況等各種參保信息錄入到信息庫中去，使參保居民能夠方便查詢到自己的參保信息，也方便民眾對政府的養(yǎng)老保險管理進(jìn)行有效的監(jiān)督。在立法上，州人大可以依據(jù)全國人大制定的有關(guān)社會養(yǎng)老保險法律，制定出符合地方特點(diǎn)的，帶有地方特色的養(yǎng)老保險法律法規(guī)，用法律的形式來規(guī)范養(yǎng)老保險制度執(zhí)行過程中的各種行為。與此同時，政府還要給予有關(guān)部門一定的執(zhí)法權(quán)力，使其能夠?qū)︷B(yǎng)老保險法律法規(guī)的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，確保有關(guān)養(yǎng)老保險法律法規(guī)能夠被徹底執(zhí)行，做到有法可依，違法必究。

（二）完善民族地區(qū)養(yǎng)老保障財政收支體系

在憲法中，明確指出了公民具有老有所養(yǎng)的基本權(quán)利和義務(wù)，因此政府也有責(zé)任和義務(wù)為廣大公民解決好養(yǎng)老問題，進(jìn)而給廣大公民帶來科學(xué)、合理的養(yǎng)老保障體系，使得廣大公民能夠老有所養(yǎng)，沒有養(yǎng)老的后顧之憂。為了使得廣大公民能夠享受到必要養(yǎng)老保障權(quán)利，政府首先一定要確認(rèn)自己的財政職能，要明確自己在養(yǎng)老保障體系建設(shè)中的主體財政責(zé)任，也就是財政資源的投入支持、財政資源的分配以及財政資源的監(jiān)督和管理等主體財政責(zé)任，把基本養(yǎng)老保險收支劃入財政計劃的范圍里，構(gòu)建起適合當(dāng)?shù)貭顩r的基本養(yǎng)老保險財政收支體系，以此來保證養(yǎng)老保險基金的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。政府應(yīng)該根據(jù)自身的財政狀況，不斷調(diào)整財政支出比例，進(jìn)一步加大對養(yǎng)老保障體系建設(shè)的財政投入。政府應(yīng)該依據(jù)當(dāng)?shù)氐呢斦杖胨?，在對養(yǎng)老保障的財政投入上要適當(dāng)提高，并要保證政府所投入的每一分資金上能夠運(yùn)用到提高全州居民的養(yǎng)老水平上去。此外，政府財政還要時刻做好養(yǎng)老基金入不敷出的準(zhǔn)備，要做好養(yǎng)老基金入不敷出的堅強(qiáng)后盾，在養(yǎng)老保險基金增值少、收益低下的狀況下，政府要構(gòu)建起一整套養(yǎng)老保險財政應(yīng)急和投入機(jī)制，保證在緊急情況下，能夠保證廣大州居民的養(yǎng)老需求，保證州居民在物價快速上漲情況下能夠領(lǐng)取到基本的養(yǎng)老金，使其基本生活能夠得到應(yīng)有的保障。

（三）增強(qiáng)民族地區(qū)政府財政職能的養(yǎng)老保障責(zé)任

在新型的養(yǎng)老保險制度中，對政府做出了擔(dān)當(dāng)責(zé)任主體的規(guī)定，這也是國際上對社會保障的定義。政府擔(dān)當(dāng)責(zé)任主體，久遠(yuǎn)擔(dān)負(fù)應(yīng)該負(fù)的責(zé)任。政府要充分發(fā)揮在財政投入、財政分配和財政監(jiān)督上的功能和作用，堅決保障養(yǎng)老保險順利、有效地執(zhí)行下去。在財政資源的分配上，要構(gòu)建養(yǎng)老保險基金的運(yùn)營機(jī)構(gòu)和體系，打造一支與之相符合的人才團(tuán)隊，在不違背有關(guān)法律法規(guī)的前提下，采用適當(dāng)?shù)姆椒ê褪侄蝸磉\(yùn)營養(yǎng)老基金，把龐大的養(yǎng)老保險基金從死錢激活為活錢，使得養(yǎng)老保險基金能夠保值增值，從而減輕政府的財政壓力。再把運(yùn)營賺來的養(yǎng)老基金當(dāng)作補(bǔ)貼返還給參保人員，進(jìn)而提高州居民的養(yǎng)老待遇水平，進(jìn)一步滿足州參保人員的老年生活需求。在財政監(jiān)管上，一是要成立專門的財政監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，二是要成立一個由地方政府各個部門的代表組成的聽證會，落實養(yǎng)老保險的各個項目和財政的投入。

（四）加強(qiáng)宣傳和提高民族地區(qū)居民養(yǎng)老保障意識

四川阿壩藏族羌族自治州的居民大部分是少數(shù)民族，而且大都居住在農(nóng)村山林地區(qū)，他們普遍文化程度較低，受教育程度不高，對于養(yǎng)老保險知之甚少，甚至不了解，養(yǎng)老保險意識淡薄。尤其是繳費(fèi)在前，拿錢在后的養(yǎng)老保險方式，使得該州的居民感覺不到養(yǎng)老保險的好處和有用的地方。因此，政府要進(jìn)一步加強(qiáng)宣傳養(yǎng)老保險知識，提高他們養(yǎng)老保險的意識，把他們從過去傳統(tǒng)的養(yǎng)老思維方式中解放出來，幫助他們建立科學(xué)合理的養(yǎng)老觀念。

四、結(jié)束語

綜上所述，民族地區(qū)養(yǎng)老保障事業(yè)的發(fā)展，關(guān)系到民族團(tuán)結(jié)和社會穩(wěn)定，一定要采取各種措施發(fā)展好。政府作為養(yǎng)老保險發(fā)展的責(zé)任主體，一定要充分明確自身職責(zé)，充分發(fā)揮財政資源投入、財政資源配置、財政監(jiān)管的作用，不斷加大對社會養(yǎng)老保險的投入，不斷提高民族地區(qū)養(yǎng)老保險水平，促進(jìn)民族地區(qū)養(yǎng)老保險事業(yè)的長足發(fā)展。

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