論少數(shù)民族地區(qū)政府在城鎮(zhèn)化實(shí)施中的價(jià)值理性

曾 冰 龍 方

（1.湖南農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖南·長(zhǎng)沙 410128；2.南華大學(xué)，湖南·衡陽(yáng) 421001）

從黨的十一屆三中全會(huì)到黨的十八屆三中全會(huì)，從有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)到發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用；從黨的十八屆四中全會(huì)到黨的十九大，從依法治國(guó)戰(zhàn)略到進(jìn)一步下放權(quán)力至省級(jí)及其以下行政機(jī)構(gòu)，政府這只“看不見(jiàn)的手”在慢慢改變姿勢(shì)，開始將權(quán)力釋放在社會(huì)治理體系中，并試圖通過(guò)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)、城市人口增加、人民生活水平提高等途徑實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵式推進(jìn)。

民族地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)作為中國(guó)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重要組成部分，無(wú)法顯性脫離國(guó)家整體布局，但又有其自身的特殊性。民族地區(qū)由于地理疆界、人口結(jié)構(gòu)、人文風(fēng)貌、經(jīng)濟(jì)狀況、宗教信仰等特殊性，決定了在城鎮(zhèn)化建設(shè)中既有與內(nèi)地城鎮(zhèn)化建設(shè)的共性之處，但也有鮮明的地域特色。特別是在國(guó)家戰(zhàn)略布局發(fā)生精細(xì)化調(diào)整以及實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來(lái)，民族地區(qū)人民生活水平總體提升、社會(huì)文明程度明顯好轉(zhuǎn)、人民群眾精神文化追求質(zhì)量改善，城鎮(zhèn)化建設(shè)的效果十分現(xiàn)顯性。[1]但近年來(lái)，因“城鎮(zhèn)發(fā)展的落后性、內(nèi)部發(fā)展的差異性、城鎮(zhèn)規(guī)模的不合理性”等問(wèn)題引發(fā)了各界的廣泛關(guān)注，關(guān)于民族地區(qū)城鎮(zhèn)化問(wèn)題的研究成果和實(shí)踐探索也非常豐碩，豐富著民族地區(qū)城鎮(zhèn)化的理論與實(shí)踐研究。已有關(guān)于民族地區(qū)城鎮(zhèn)化的研究和探索主要集中于城鎮(zhèn)化概念討論、城鎮(zhèn)化自身發(fā)展、城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鎮(zhèn)化與民族文化、城鎮(zhèn)化與城市發(fā)展等方面。其中，張進(jìn)軍從社會(huì)資本概念著眼，重點(diǎn)分析了城鎮(zhèn)化的社會(huì)治理問(wèn)題，認(rèn)為民族地區(qū)城鎮(zhèn)化缺乏內(nèi)生動(dòng)力，主要由政府主導(dǎo)和推動(dòng)。蔡繼明從民族地區(qū)城鎮(zhèn)化的生產(chǎn)與分配功能著眼，重點(diǎn)探討政府在城鎮(zhèn)化中的主導(dǎo)性作用，認(rèn)為制度變遷和資源配置需要政府承擔(dān)更多的實(shí)際職能。孫中和從非公有經(jīng)濟(jì)的社會(huì)地位著眼，認(rèn)為政府主導(dǎo)型的城鎮(zhèn)化已經(jīng)極大地改變了過(guò)去那種直接的經(jīng)濟(jì)干預(yù)模式，民族地區(qū)城鎮(zhèn)化的非公有經(jīng)濟(jì)價(jià)值凸顯，成為城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略有效實(shí)施的關(guān)鍵要素。由此可見(jiàn)，社會(huì)各界對(duì)于中國(guó)政府主導(dǎo)下的城鎮(zhèn)化建設(shè)持相對(duì)肯定態(tài)度，但不乏質(zhì)疑之聲。

從新中國(guó)成立至今，我國(guó)城鎮(zhèn)化率由10.6%提高到52.6%，城鎮(zhèn)化建設(shè)成就十分顯著，但仍存在諸多問(wèn)題。例如，首先形式上進(jìn)城容易，實(shí)質(zhì)上融入困難的問(wèn)題突出。在我國(guó)城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到53%的情況下，城鎮(zhèn)戶籍率僅有37.5%，這表明城鎮(zhèn)化過(guò)程中存在的事實(shí)性融入問(wèn)題尚未得到根本解決。[2]實(shí)際上，普遍意義上的農(nóng)民身份變市民身份的轉(zhuǎn)變和嬗變難度較大，從一個(gè)角色向另一個(gè)角色轉(zhuǎn)變不只是在于名稱的改變，更在于從職業(yè)到習(xí)俗的悄然變化，不可一蹴而就。另外，城市居民認(rèn)為農(nóng)村人口的到來(lái)，對(duì)于城市環(huán)境、社會(huì)素質(zhì)、資源分配等都造成了嚴(yán)重的影響，有了事實(shí)上的擠占和破壞，從心理上無(wú)法真正接受“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人口。其次城鎮(zhèn)化后的農(nóng)民身份識(shí)別難度較大，可持續(xù)發(fā)展能力欠缺。按照現(xiàn)有城鎮(zhèn)化建設(shè)中農(nóng)民進(jìn)城方式來(lái)看，分為遷徙進(jìn)城、被動(dòng)進(jìn)城和主動(dòng)進(jìn)城三類。通過(guò)分析這三類方式可以發(fā)現(xiàn)，被動(dòng)進(jìn)城的性價(jià)比和保障性最低，主動(dòng)進(jìn)城的性價(jià)比和保障性次之，遷徙進(jìn)城的性價(jià)比和保障性最高。因?yàn)檫w徙進(jìn)城一般是在城市中有了穩(wěn)定的工作和收入，并能夠給家庭穩(wěn)定性帶來(lái)保證后發(fā)生的模式，而被動(dòng)進(jìn)城和主動(dòng)進(jìn)城或基于城市規(guī)劃的宏觀背景或基于生存的需求壓力，無(wú)法做到實(shí)質(zhì)性改變。倘若這種現(xiàn)象比較明顯的話，勢(shì)必會(huì)造成提高了城鎮(zhèn)化的速度卻降低了城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，也增加了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，甚至給社會(huì)帶來(lái)諸多潛在風(fēng)險(xiǎn)，降低政府的公信力。最后是總體發(fā)展速度不均衡。長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制傳統(tǒng)下的城鎮(zhèn)化建設(shè)主要依據(jù)自上而下的政府主導(dǎo)，多數(shù)地區(qū)受國(guó)家政策影響比較明顯，城鎮(zhèn)化建設(shè)的自主性選擇空間較為狹窄，造成事實(shí)上的東西部之間、中東部之間差異性較為明顯，城鎮(zhèn)化進(jìn)程也參差不齊，二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的內(nèi)生性矛盾依然存在，無(wú)法從本質(zhì)上實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化與城鎮(zhèn)化的同向同行。另外，教育的資源分布不均客觀上造成了民族地區(qū)的人力資源供給不足。例如，我國(guó)新疆、云南、西藏、內(nèi)蒙古、青海、寧夏、貴州、廣西等八個(gè)少數(shù)民族地區(qū)普通高等學(xué)校總數(shù)為303所，占全國(guó)總數(shù)的12.4%，每個(gè)地區(qū)的高校平均數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國(guó)51.92個(gè)百分點(diǎn)的比例，客觀上造成了智力支撐力保障不足的現(xiàn)實(shí)。[3]

在民族地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)中，數(shù)千年來(lái)形成的強(qiáng)勢(shì)政府傳統(tǒng)催生著民眾對(duì)政府的極度信賴和推崇，使得中央集權(quán)制下的政府合法性得以成型，成就了政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化建設(shè)的必然性。所以，在城鎮(zhèn)化建設(shè)中尤其是經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的背景下，政府希望通過(guò)行政命令主導(dǎo)城鎮(zhèn)化建設(shè)是有悖于經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律和城鎮(zhèn)化規(guī)律的，也是無(wú)法解決城鎮(zhèn)化質(zhì)量低下、城鎮(zhèn)化滯后工業(yè)化等實(shí)際問(wèn)題的。需要立足少數(shù)民族地區(qū)的資源稟賦和特殊現(xiàn)狀，通過(guò)社會(huì)認(rèn)同、規(guī)制保障、要素創(chuàng)新等，構(gòu)建政府在民族地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的身份識(shí)別、架構(gòu)體系和經(jīng)典模式，將政府從主導(dǎo)者變成引導(dǎo)者與供給者，為民族地區(qū)城鎮(zhèn)化提供良好的制度、政策和人文環(huán)境。

一、認(rèn)同理性：民族地區(qū)城鎮(zhèn)化的身份識(shí)別

近年來(lái)，民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體狀況良好，人民群眾的生產(chǎn)生活得到極大改善，社會(huì)治安處于相對(duì)平穩(wěn)狀態(tài)，但暴力恐怖勢(shì)力、民族分裂勢(shì)力、宗教極端勢(shì)力的威脅依然存在，各民族因?yàn)樽诮绦叛?、生活?xí)慣的差異使相關(guān)矛盾的解決難度增大，各民族成員對(duì)本民族的利益訴求也更加突出；過(guò)度的城鎮(zhèn)化所導(dǎo)致的居民實(shí)際生活方式和經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力被削弱，第三產(chǎn)業(yè)在市場(chǎng)化程度普遍低的情況下發(fā)展滯后；在以高原和荒漠為主的西北民族地區(qū)，以及以高原和山地為主的西南地區(qū)，居民生活條件難以得到根本改善、公共投入難度較大、公共福利的均等化和普及化程度不高；生物物種、歷史遺跡、建筑群落、自然生態(tài)等遭受前所未有的破壞，嚴(yán)重?fù)p害著生態(tài)鏈條的平衡。上述種種都決定了政府在民族地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)中要切實(shí)增強(qiáng)承擔(dān)政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、社會(huì)職能和文化職能的自覺(jué)性和主動(dòng)性。

就政治職能而言，主要是保一方平安，將維穩(wěn)作為最重要的常規(guī)工作，積極落實(shí)黨和國(guó)家的各項(xiàng)政策和措施，預(yù)防暴力恐怖活動(dòng)。就經(jīng)濟(jì)職能而言，要克服區(qū)位劣勢(shì)的先天不足，以及交通不便、技術(shù)落后、資金缺乏、發(fā)展較為滯后等諸多不利因素，改變農(nóng)牧業(yè)和資源發(fā)展為主的粗放經(jīng)濟(jì)模式，加大生態(tài)經(jīng)濟(jì)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以及旅游業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、服務(wù)業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)，更好地服務(wù)于城鎮(zhèn)化建設(shè)的需求實(shí)際。就社會(huì)職能而言，地方政府承擔(dān)著扭轉(zhuǎn)民族地區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施落后、人力資源稟賦不高、技術(shù)優(yōu)勢(shì)明顯不足等弱勢(shì)，合理調(diào)配有限資源，重視少數(shù)民族地區(qū)、偏遠(yuǎn)山區(qū)和革命老區(qū)的教育事業(yè)，提高教育在少數(shù)民族地區(qū)的普及化和均等化，彰顯政府的社會(huì)職能擔(dān)當(dāng)。就文化職能而言，民族地區(qū)有著冰川、雪山、高原、湖泊、沙漠、草原等豐富的自然文化資源，有著莫高窟、古長(zhǎng)城、大理和麗江古城等豐富的歷史文化資源，有著遵義會(huì)議、延安精神、大涼山精神等豐富的紅色文化資源。但是，由于以旅游業(yè)為支撐的第三產(chǎn)業(yè)整體發(fā)展較慢，無(wú)法深度挖掘豐富的旅游資源以創(chuàng)造更大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，也無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)傳統(tǒng)文化、中國(guó)革命文化和中國(guó)特色社會(huì)主義文化的傳承、創(chuàng)新和發(fā)展。

為此，立足政府職能認(rèn)同，實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)城鎮(zhèn)化的政府行為規(guī)制，達(dá)成政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、社會(huì)職能和文化職能的有效銜接，共同服務(wù)于民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。第一，政府要承擔(dān)鮮明的政治職能，切實(shí)維護(hù)民族地區(qū)社會(huì)安全和穩(wěn)定。城鎮(zhèn)化建設(shè)既是一種經(jīng)濟(jì)行為，也是一場(chǎng)政治考驗(yàn)，任何的漏洞都可能給三股勢(shì)力以可乘之機(jī)，甚至造成不可挽回的顛覆性后果。作為政治引導(dǎo)的主體——政府要在執(zhí)行和制定各層級(jí)法律法規(guī)、強(qiáng)化各主管部門在政治教育與違法懲戒等方面的權(quán)責(zé)利。特別是在與城鎮(zhèn)化中相伴的人口遷移、房屋拆遷、土地征用、產(chǎn)業(yè)布局等方面，要讓人民群眾感受到實(shí)惠和安全感，增強(qiáng)政府的政治權(quán)威。第二，政府要承擔(dān)鮮明的經(jīng)濟(jì)職能，切實(shí)提升民族地區(qū)城鎮(zhèn)化水平。民族地區(qū)城鎮(zhèn)化旨在服從于經(jīng)濟(jì)水平的提高和人民生活水平的改善這一大局。通過(guò)城鎮(zhèn)化建設(shè)解決居民生活環(huán)境、人文素質(zhì)、收入水平等基礎(chǔ)性問(wèn)題，是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的根本。所以，要統(tǒng)籌土地資源的規(guī)劃和功能使用問(wèn)題，嚴(yán)格控制農(nóng)業(yè)土地轉(zhuǎn)為工業(yè)用地，合理保護(hù)草場(chǎng)、山地、森林等原生態(tài)資源；加快傳統(tǒng)行業(yè)的現(xiàn)代工業(yè)體系構(gòu)建，通過(guò)引入高新技術(shù)、綠色資金、生態(tài)產(chǎn)業(yè)等實(shí)現(xiàn)工業(yè)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)的循環(huán)發(fā)展；增強(qiáng)第三產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)性發(fā)展，圍繞旅游業(yè)打造地產(chǎn)、酒店、餐飲等鏈條式產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)的聚集效應(yīng)和第三產(chǎn)業(yè)的巨大附加值效應(yīng)。第三，政府要承擔(dān)鮮明的社會(huì)職能，構(gòu)筑民族地區(qū)社會(huì)的平衡態(tài)發(fā)展格局。受制于先天條件的影響，民族地區(qū)的城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)較弱，嚴(yán)重地影響著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的質(zhì)量和效能。[4]所以，要形成中央-地方兩級(jí)政府加大公共投入力度的財(cái)政格局，在改善交通條件、公共秩序管理、城鎮(zhèn)住房規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境預(yù)防性保護(hù)等方面體現(xiàn)政府的主導(dǎo)作用，構(gòu)筑與其他地區(qū)大體相當(dāng)?shù)墓餐度敫窬?。最后，政府要承?dān)鮮明的文化職能，通過(guò)創(chuàng)新文化樣式豐富民族地區(qū)的增值項(xiàng)。如前文所述，民族地區(qū)有著豐富自然資源、歷史資源、紅色資源和現(xiàn)代文化資源，共同賦予了民族地區(qū)十分顯性的特色。所以，政府要進(jìn)一步完善與歷史文化遺跡保護(hù)相關(guān)的立法，防止城鎮(zhèn)化建設(shè)中人為的破壞和損害；要出臺(tái)少數(shù)民族文化傳承、創(chuàng)新與發(fā)展地方性法規(guī)，探索文化經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性動(dòng)力；拓寬渠道籌集歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)資金，鼓勵(lì)企業(yè)、個(gè)人和社會(huì)團(tuán)體等民間資金的注入，帶動(dòng)全社會(huì)廣泛參與到少數(shù)民族文化保護(hù)與創(chuàng)新活動(dòng)中，切實(shí)發(fā)揮政府在文化傳承與創(chuàng)新中的引導(dǎo)作用。[5]

二、規(guī)制理性：民族地區(qū)城鎮(zhèn)化的架構(gòu)體系

城鎮(zhèn)化的最終歸宿點(diǎn)——城市作為國(guó)家運(yùn)行機(jī)器統(tǒng)領(lǐng)的重要陣地，在其建設(shè)發(fā)展中以行政職能為主。這種行政職能體系直接決定著鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者小城市作為低段位區(qū)域，無(wú)法獲取與大城市等同的資源儲(chǔ)備，極容易在優(yōu)質(zhì)資源集中于大城市基礎(chǔ)上導(dǎo)致二向背離的現(xiàn)象，也造成了事實(shí)上的農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移可能性的降低。

另外，城鎮(zhèn)化的結(jié)果從形式上必然造成戶籍身份的改變。但農(nóng)民身份并未發(fā)生實(shí)質(zhì)改變的農(nóng)村人口，無(wú)法享受與城鎮(zhèn)人口一樣的教育、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、勞動(dòng)保護(hù)等福利資源，造成實(shí)際的不公平現(xiàn)象比較普遍。同時(shí)，作為城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵要素——土地的使用和流轉(zhuǎn)成為關(guān)注的焦點(diǎn)，可以通過(guò)土地財(cái)政制度與財(cái)稅制度共同作用得以解決。但目前的情況下，兩種制度性設(shè)計(jì)無(wú)法真正擺脫地方財(cái)政虧空的窘境，更無(wú)法在土地產(chǎn)權(quán)尚不明晰的情況下設(shè)計(jì)符合土地增值的保障體系。尤其是當(dāng)土地財(cái)政成為地方政府經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要來(lái)源時(shí)，改變土地的用途而進(jìn)行商業(yè)開發(fā)就成為政府政績(jī)彰顯的主要手段。所以，立足制度體系的調(diào)整和優(yōu)化，探索機(jī)制完善路徑則成為從軟性手段保障民族地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要步驟。首先，應(yīng)建立農(nóng)民土地保障機(jī)制。農(nóng)民以土地為生，但農(nóng)業(yè)土地與城市土地的功能和價(jià)值差異很大，尤其是農(nóng)業(yè)土地增值方面具有先天劣勢(shì)。而建立同地同價(jià)的占有、使用、收益、處置，以及出租、抵押、繼承和轉(zhuǎn)讓權(quán)益，則有助于實(shí)現(xiàn)真正意義上的用途等同、模式等位、市場(chǎng)等價(jià)、進(jìn)出自由。唯有如此，才能通過(guò)土地保障農(nóng)民的實(shí)質(zhì)性權(quán)益，達(dá)成相對(duì)意義上的均等化。其次要完善戶籍改革制度。民族地區(qū)農(nóng)村人口多數(shù)處于山區(qū)、偏遠(yuǎn)地區(qū)等，在人口素質(zhì)、發(fā)展理念、先天基礎(chǔ)等方面存在著不足，無(wú)法采取一刀切的方式簡(jiǎn)單的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。要針對(duì)這部分特點(diǎn)的農(nóng)民采用政策傾斜和保護(hù)的原則，先期可保留其兼具農(nóng)村和城鎮(zhèn)雙重戶籍的身份，允許其享受農(nóng)民的應(yīng)有待遇，以及享受城鎮(zhèn)居民的雙重待遇，幫助其在經(jīng)歷一個(gè)過(guò)渡階段后順利實(shí)現(xiàn)身份戶籍的徹底改變，切實(shí)提高這部分人的養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等社會(huì)保障水平，減少戶籍制度帶來(lái)的不平等現(xiàn)象?？偠灾瑧艏母锉仨毦C合考量城鎮(zhèn)化推進(jìn)的實(shí)際困難，以及未來(lái)的可能性風(fēng)險(xiǎn)，不能為了城鎮(zhèn)化而損害人民的利益。第三，要完善財(cái)稅金融制度。財(cái)政金融杠桿解決平衡財(cái)富分配不均、合理規(guī)劃公共投入的問(wèn)題。西方國(guó)家城鎮(zhèn)化建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)表明：城鎮(zhèn)化過(guò)程中公共財(cái)政的市場(chǎng)性退出是有效手段，可以防止中央對(duì)地方的行政性干預(yù)和命令，達(dá)成城鎮(zhèn)化的市場(chǎng)性運(yùn)作。于民族地區(qū)城鎮(zhèn)化而言，政府的行政命令越少，市場(chǎng)的有效介入越多，城鎮(zhèn)化的長(zhǎng)期收益越大，人口的紅利就會(huì)越凸顯。所以，調(diào)整財(cái)政金融的投入策略，公共財(cái)政負(fù)責(zé)公共投入，金融體系負(fù)責(zé)市場(chǎng)化運(yùn)行的資金補(bǔ)充，則能在相當(dāng)程度上建立權(quán)責(zé)分明的政府治理模式，最大限度地減低城鎮(zhèn)化所帶來(lái)的負(fù)擔(dān)和影響。第四，要建立科學(xué)的政績(jī)考評(píng)機(jī)制。在民族地區(qū)城鎮(zhèn)化過(guò)程中，政府往往將速度、效率、比例等作為考核官員政績(jī)的主要指標(biāo)，極容易導(dǎo)致盲目、粗暴、單一和低效。所以，要建立科學(xué)有效的政績(jī)考核體系，淡化經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和發(fā)展規(guī)模的指標(biāo)，重視民生建設(shè)成效的考核。特別是要有專門針對(duì)民族地區(qū)基于特殊風(fēng)土人情、經(jīng)濟(jì)狀況的創(chuàng)新性城鎮(zhèn)化模式，以及城鎮(zhèn)化后區(qū)域性發(fā)展的聯(lián)系性、穩(wěn)定性等作為考核地方政府政策貫徹效能的重要依據(jù)。[6]最后，要不斷完善勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)保障制度。城鎮(zhèn)化帶來(lái)的直接結(jié)果就是剩余勞動(dòng)力的就業(yè)問(wèn)題，直接關(guān)系到農(nóng)民的切身利益，需要從上而下地制定取消農(nóng)民工身份和地域歧視的就業(yè)政策，通過(guò)就業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)指導(dǎo)、就業(yè)信息提供等多種方式，幫助城鎮(zhèn)化主體成為改革的紅利受益者而非受害者，讓進(jìn)城農(nóng)民與城市居民享受同等的社會(huì)待遇。

三、要素理性：民族地區(qū)城鎮(zhèn)化的經(jīng)典模式

民族地區(qū)城鎮(zhèn)化既要符合全國(guó)整體戰(zhàn)略布局，又要有自身的特色要素創(chuàng)新，方能逐漸縮小與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距，甚至在某些地方實(shí)現(xiàn)超越。這一點(diǎn)，政府的官方承載力要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于民間的自發(fā)行為，政府對(duì)于市場(chǎng)的引導(dǎo)效能和城鎮(zhèn)化模式的選擇具有決定權(quán)，直接決定著城鎮(zhèn)化的進(jìn)程和結(jié)果。所以，政府首先要改變主導(dǎo)型的傳統(tǒng)思維習(xí)慣，將民族地區(qū)市場(chǎng)全面推向全國(guó)甚至是全世界市場(chǎng)體系中，消減市場(chǎng)運(yùn)行中的機(jī)制體制障礙，破解束縛市場(chǎng)發(fā)展的限制性要素，創(chuàng)造彰顯民族區(qū)域自治制度要義的制度模式和城鎮(zhèn)化建設(shè)模式，積極推進(jìn)分工合理、各有側(cè)重、特色鮮明的城鎮(zhèn)體系。其次要通過(guò)城市布局的調(diào)整，打造城市發(fā)展群，發(fā)揮抱團(tuán)取暖的倍數(shù)效應(yīng)。在全面提倡合作共贏的時(shí)代背景下，獨(dú)體性發(fā)展顯得勢(shì)單力薄。應(yīng)推廣云南打造滇中城市群的理念，統(tǒng)一規(guī)劃城市建設(shè)、人口指標(biāo)、產(chǎn)業(yè)布局等體系，促使地理位置臨近的城市形成相互補(bǔ)位和互聯(lián)互通格局，集多城市之力構(gòu)建對(duì)同類城市的比較優(yōu)勢(shì)，通過(guò)城市集群紅利放大經(jīng)濟(jì)紅利和社會(huì)紅利。當(dāng)然，如果有些地區(qū)不具備集群發(fā)展的話，可以采用走小城鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化的思路。因?yàn)閺牡鼐壵蝸?lái)看，民族地區(qū)的城鄉(xiāng)分離、工農(nóng)分離、輕重分離等二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)表現(xiàn)十分明顯，大中城市無(wú)法滿足資本、人才、技術(shù)和管理水平方面的要求，與發(fā)達(dá)地區(qū)的大中城市相比仍存在較大差距。從這個(gè)意義上講，民族地區(qū)的部分區(qū)域不大具備走城市集群發(fā)展的原始基礎(chǔ)，小城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化似乎可以成為更有效的選擇。這一方面可以減少為了城市集群而帶來(lái)的建設(shè)成本增加負(fù)擔(dān)，另一方面依據(jù)現(xiàn)有龐大的小城市存量縱深發(fā)展，可以有效避免資源浪費(fèi)和重復(fù)建設(shè)等問(wèn)題。再次要著力培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，帶動(dòng)城鎮(zhèn)化相攜相進(jìn)。民族地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)的決定性因素有很多，以人地（農(nóng)民和土地）為核心的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和以人企（勞動(dòng)力和企業(yè)）為核心的城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)是兩大關(guān)鍵要素。那么，如何刺激和帶動(dòng)這兩個(gè)領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展就成為城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略有效實(shí)施的關(guān)鍵。所以，政府要從政策角度釋放積極信號(hào)，通過(guò)勞動(dòng)力資源保障、財(cái)政金融稅收政策、企業(yè)負(fù)責(zé)人應(yīng)有的區(qū)域性地位保障等手段為中小企業(yè)甚至是產(chǎn)業(yè)群的發(fā)展提供有效優(yōu)惠待遇，通過(guò)產(chǎn)業(yè)集群式發(fā)展為進(jìn)城農(nóng)民提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，解決城鎮(zhèn)化后進(jìn)程農(nóng)民的后顧之憂。另外，要在供水、供電、供氣、供熱、綠化、交通等方面夯實(shí)基礎(chǔ)，奠定有利于投資的硬件環(huán)境。在此過(guò)程中，民族地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)要把可持續(xù)發(fā)展放在突出的地位，切實(shí)保護(hù)、合理開發(fā)和節(jié)約使用各種自然資源，大力發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)，將生態(tài)移民與城鎮(zhèn)化建設(shè)有機(jī)結(jié)合，最大限度地降低城鎮(zhèn)化建設(shè)帶來(lái)的消極影響。當(dāng)然，民族地區(qū)的產(chǎn)業(yè)布局必須依托原始產(chǎn)業(yè)積累，不能盲目地靠“縮小同東部地區(qū)城市（鎮(zhèn)）化差距”的目標(biāo)而忽視自身的地理特點(diǎn)和民族特色，要因地制宜地實(shí)施非均衡發(fā)展。[7]

總之，由于民族地區(qū)資源稟賦與其他地區(qū)相比具有特殊性，加之民族地區(qū)的地緣廣度、人口分布、民族特色比較復(fù)雜化，其城鎮(zhèn)化建設(shè)不可能一蹴而就，也不能一直陶醉在“驕傲的歷史記憶和豐富的精神生活”中。要以發(fā)展和比較的眼光查找自身的不足，并以虔誠(chéng)的態(tài)度吸收精華借鑒優(yōu)秀，最終有效生成符合本民族特色的城鎮(zhèn)化模式。從這個(gè)意義上講，政府價(jià)值理性的意義不僅僅存在于區(qū)域發(fā)展相對(duì)同步的恒定功能上，更在于通過(guò)行之有效的手段和方式，借助市場(chǎng)的力量減小政府主導(dǎo)的失靈后果，進(jìn)而通過(guò)城鎮(zhèn)化建設(shè)積累豐富的治理經(jīng)驗(yàn)。

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[6]秦震.論中國(guó)政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化模式[J].華南師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2013，(3)：24-29.

[7]許秀川.政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化：一個(gè)理論模型及其實(shí)證研究[J].弄業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2017，(3)：30-35.