鄉(xiāng)賢會嵌入民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在價值及路徑選擇
——以印江自治縣“村兩委+鄉(xiāng)賢會”為例

和思鵬 盧麗娟

（1.中央財經(jīng)大學 馬克思主義學院，北京 100081；2.貴州財經(jīng)大學，貴州·貴陽 550025；3.貴州省民族研究院，貴州·貴陽 550004）

一、傳統(tǒng)鄉(xiāng)村管理模式的實踐困境

（一）農(nóng)村集體經(jīng)濟空殼導致鄉(xiāng)村治理基礎(chǔ)薄弱

鄉(xiāng)村治理最重要的領(lǐng)域即加強村級基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與提供良好的農(nóng)村公共服務?？陀^來看，在農(nóng)業(yè)稅改之前，無論是基礎(chǔ)設(shè)施的投入還是公共服務的提供，其資金來源主要源自國家財政撥款以及村級“三提五統(tǒng)”。而后農(nóng)業(yè)稅時代，由于地理區(qū)位、資源稟賦、發(fā)展基礎(chǔ)等多方面因素影響，各地農(nóng)村發(fā)展很不平衡，其中普遍存在的問題是農(nóng)村集體經(jīng)濟增收動力不足、村級債務負擔沉重、村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后等。而西部民族地區(qū)村寨集體經(jīng)濟收入更是微乎其微，甚至村級日常事務都難以維持，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與優(yōu)質(zhì)公共服務投入過度依賴于國家財政專項與轉(zhuǎn)移支付撥款。農(nóng)村集體經(jīng)濟的空殼化、薄弱化導致村級公共服務供需矛盾突出，極大削弱了鄉(xiāng)村社會治理的經(jīng)濟基礎(chǔ)。

（二）農(nóng)村人口的凈流出加劇鄉(xiāng)村治理主體弱化

長久以來，中國的鄉(xiāng)村社會都是一種相對封閉的熟人社會，而鄉(xiāng)村精英與社會賢達人士構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理的重要主體。隨著農(nóng)村改革進程的加快，市場經(jīng)濟模式強力推進了鄉(xiāng)村的各項變革，也帶來了農(nóng)業(yè)的結(jié)構(gòu)分化、農(nóng)村的階層分化以及農(nóng)民的的思想分化。據(jù)國家統(tǒng)計局調(diào)查報告顯示，2015年全國農(nóng)民工總量已經(jīng)達到27747萬人，相比2014年增長1.3%，創(chuàng)下了自2010年以來的新高。西部民族地區(qū)勞務輸出比重更大，2014年，印江自治縣外出務工農(nóng)村勞動力為12.7萬人，占全縣總?cè)丝诘?7%。[1]大量農(nóng)村青壯年和經(jīng)濟能人離開了土地和鄉(xiāng)村，村民對土地的依賴度以及對村莊事務關(guān)注度持續(xù)走低，而常年留守的老弱婦幼因身體、年齡及文化素質(zhì)等多重因素限制，更是無心無力參與村莊治理，農(nóng)村“空心化”特征愈發(fā)顯著，由此帶來的根本問題是鄉(xiāng)村治理人才十分匱乏，鄉(xiāng)村治理主體參與能力嚴重弱化。這也導致許多農(nóng)村村委會換屆選舉都難以組織召開，村民自治雖有“自治之名”卻難以體現(xiàn)“自治之實”。

（三）鄉(xiāng)村文化價值觀念淡化帶來鄉(xiāng)村治理認同缺失

在傳統(tǒng)村落共同體中，村民主要以傳統(tǒng)的倫理道德、共有的宗族觀念、積淀的鄉(xiāng)風民俗以及成文的村規(guī)民約為思想文化基礎(chǔ)，引領(lǐng)著鄉(xiāng)村社會崇德向善、依禮而治、因俗而治。伴隨著市場經(jīng)濟的快速推進，市場價值與交換理念日漸深入人心，而農(nóng)村的文化價值觀念也更趨多元化，鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化價值體系遭遇巨大挑戰(zhàn)，村民思想道德和文明素質(zhì)總體水平堪憂。鄉(xiāng)風文明的斷層以及鄉(xiāng)村公共精神的缺失給鄉(xiāng)村治理帶了諸多挑戰(zhàn)，一方面，廣大村民不再關(guān)注村莊事務而是一心一意謀求個體發(fā)展與家庭致富；另一方面，基層組織的“政治權(quán)威”與鄉(xiāng)村賢達精英的“內(nèi)生權(quán)威”不斷被侵蝕，鄉(xiāng)村治理存在著民心資源不足與價值認同缺失的困境。在此情勢下，鄉(xiāng)村“灰黑”文化趁機侵入，“灰黑”勢力的介入為現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理帶來了極大隱患。

（四）村民維權(quán)渠道不暢促使鄉(xiāng)村治理矛盾頻發(fā)

面對近年來農(nóng)村扶貧救助、房屋拆遷、危房改造、土地征用、環(huán)境污染及鄰里糾紛等方面頻發(fā)的矛盾沖突，一些村兩委干部往往選擇“差異化策略”加以應對處理。對于扶貧救助、征地拆遷等“有利可圖”事項往往積極處置，采取粗暴手段強力壓制村民話語，甚至侵害村民合法正當權(quán)益；對于一般鄰里糾紛和村級公共事務難題則選擇消極拖延方式置之不理，造成村級組織治理功能嚴重退化，村兩委治理權(quán)威日漸式微。概言之，鄉(xiāng)村治理的“內(nèi)卷化”[2]、扶貧資源項目的“精英俘獲”[3]以及基層干部的“蒼蠅式腐敗”進一步激化了鄉(xiāng)村治理矛盾。據(jù)最高人民檢察院公告顯示，基層涉農(nóng)與扶貧領(lǐng)域職務犯罪高發(fā)頻發(fā)，僅2013-2015年，全國各級檢察機關(guān)共查處該類犯罪28894人，在同期立案職務犯罪中占比高達22%。[4]村民維權(quán)渠道不暢、機制不全、制度不力不斷引發(fā)信訪、鬧訪乃至更大規(guī)模的群體性事件的發(fā)生，不利于維護農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定。

二、“村兩委+鄉(xiāng)賢會”協(xié)商治理模式的多維價值意蘊

（一） “村兩委+鄉(xiāng)賢會+精準扶貧”呈現(xiàn)經(jīng)濟帶動效應

鄉(xiāng)賢會是鄉(xiāng)村經(jīng)濟的“帶動者”。傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會，富甲一方是“鄉(xiāng)賢”最突出的特征之一，眾多鄉(xiāng)賢在功成名就之時往往回歸鄉(xiāng)里興宗祠、建學堂、修道路、辦實業(yè)，引領(lǐng)帶動鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展。時至當下，在決勝全面小康堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的時代背景下，印江在全縣各行政村依法登記成立“鄉(xiāng)賢會”社會組織，重在凝聚吸納本土經(jīng)濟能人、印江籍在外創(chuàng)業(yè)成功人士等加入這一組織，引導鼓勵其積極參與、扶持、促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展。這些具有經(jīng)濟頭腦的新鄉(xiāng)賢們往往比普通村民眼界寬、視野廣、資源富、思維活，能夠敏銳洞察經(jīng)濟發(fā)展商機，在創(chuàng)獲財富的市場實踐中走在了前列，成為當?shù)氐拿駹I企業(yè)家、種養(yǎng)殖大戶及個體工商戶，在經(jīng)濟帶動與扶貧助困方面鄉(xiāng)賢會發(fā)揮著重要的作用。一方面，鄉(xiāng)賢慷慨捐資籌集助力鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要資源。據(jù)初步統(tǒng)計，2014年以來，印江鄉(xiāng)賢會成員已累積捐資近千萬用于助學、扶困、修路等；另一方面，鄉(xiāng)賢結(jié)合印江實際積極興辦茶葉、食用菌、紅薯粉、果蔬等加工企業(yè)，成立農(nóng)業(yè)合作社，廣泛吸納農(nóng)村富余勞動力本土就業(yè)，不斷培植印江特色產(chǎn)業(yè)品牌，幫扶村級集體經(jīng)濟持續(xù)壯大。鄉(xiāng)賢會協(xié)商治理的經(jīng)濟帶動效應激發(fā)村民（尤其是扶貧對象）主體共同參與貧困治理、提振其主動實現(xiàn)最終脫貧的意識、觀念和信心。[5]

（二） “村兩委+鄉(xiāng)賢會+民主協(xié)商”凸顯政治引導功能

鄉(xiāng)賢會是村兩委的“好助手”?；鶎印安莞睂嵺`貢獻著深化改革的重大智慧，也推動著基層民主與基層群眾自治制度的不斷豐富完善。在基層黨組織的堅強領(lǐng)導下，“村兩委+鄉(xiāng)賢會”協(xié)商治理模式實現(xiàn)了基層選舉與基層協(xié)商的有效鏈接，深化與拓展了基層協(xié)商民主的范圍與領(lǐng)域。鄉(xiāng)賢會作為村兩委與廣大村民之間的橋梁與紐帶，在吸納廣大村民參與協(xié)商議事的過程中發(fā)揮著重要的作用，既是村兩委的“好助手”，也是廣大村民的“庇護人”，這一治理模式創(chuàng)新深刻體現(xiàn)了黨的十九大報告“保證人民依法實行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的精神實質(zhì)。鄉(xiāng)賢會協(xié)商治理彌補了基層選舉之后村民參與權(quán)利“休眠”的局限，促使協(xié)商參與貫穿于村民的政治生活與社會生活之中，賦予廣大村民持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利。此外，鄉(xiāng)賢會在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村兩委與村民群眾之間鋪就了緩沖帶，這一協(xié)商治理模式極大改善了農(nóng)村黨群、干群關(guān)系，強化了村兩委的政治權(quán)威與動員能力，構(gòu)建起民主氛圍濃厚且充滿活力的基層自治機制。

（三） “村兩委+鄉(xiāng)賢會+化育鄉(xiāng)風”彰顯文化引領(lǐng)作用

鄉(xiāng)賢會是化育鄉(xiāng)風的“潤滑劑”?！按鍍晌?鄉(xiāng)賢會”協(xié)商治理模式在大力推進新農(nóng)村文化建設(shè)、化育文明鄉(xiāng)風以及培育和踐行社會主義核心價值觀等方面發(fā)揮著共識凝聚與文化引領(lǐng)的重要作用?，F(xiàn)實生活中，村民個體不擇手段盲目“自利”的價值訴求常常引發(fā)一系列道德危機，人情冷漠、道德失范、歸屬認同感弱化極大沖擊著新農(nóng)村文化建設(shè)。印江自治縣充分發(fā)揮村兩委與鄉(xiāng)賢會的合力，通過整修農(nóng)村宗祠、公示鄉(xiāng)賢榜、開展農(nóng)村文化講堂、評選好人好事、表彰孝親敬老道德模范鄉(xiāng)賢等多項舉措，逐步引領(lǐng)鄉(xiāng)風民風向好發(fā)展。事實上，這種價值引領(lǐng)作用不僅體現(xiàn)在鄉(xiāng)賢通過嘉言懿行、幫扶善舉潛移默化影響其他村民的一言一行；也體現(xiàn)在通過主流渠道廣泛宣傳方面，設(shè)立“鄉(xiāng)賢榜”及“鄉(xiāng)賢文化長廊”講好鄉(xiāng)賢故事，弘揚鄉(xiāng)賢精神，傳播鄉(xiāng)賢正能量，使得新時代鄉(xiāng)賢“有譽可享”，加快形成見賢思齊、群賢畢至的文明鄉(xiāng)風秩序。鄉(xiāng)賢會促進了傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢文化與現(xiàn)代鄉(xiāng)風文明的“轉(zhuǎn)譯”，那種“守望相助、百姓親睦”的和諧愿景將深深扎根于社會主義新農(nóng)村沃土。

（四） “村兩委+鄉(xiāng)賢會+化解矛盾”體現(xiàn)維護和諧成效

鄉(xiāng)賢會是促進和諧的“安全閥”。近年來。農(nóng)村社會利益結(jié)構(gòu)調(diào)整、多元利益分化引致矛盾沖突頻發(fā)，尤其多發(fā)于農(nóng)村房屋拆遷、土地征用、扶貧救助等焦點領(lǐng)域。鄉(xiāng)賢會嵌入農(nóng)村社會治理可以充當化壓釋壓的“安全閥”，也是干群矛盾沖突和村民利益糾紛的“緩沖帶”。過去村民習慣有事找村干部，甚至直接找鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府尋求解決之道，由于人力（一般村兩委成員不超過10人） 所限，加之個別基層干部缺乏責任意識，一些矛盾糾紛在很長時間內(nèi)得不到有效化解。而鄉(xiāng)賢會（印江一個行政村鄉(xiāng)賢會成員可多達數(shù)10人）的成立則擴充了調(diào)處化解基層矛盾的人力資源。鄉(xiāng)賢群體本身具備的人格修養(yǎng)與內(nèi)生權(quán)威是維系村民情感的重要紐帶，在其協(xié)調(diào)之下，許多矛盾糾紛經(jīng)過協(xié)商可以在較短時間內(nèi)達成妥協(xié)讓與，對于棘手問題則盡量避免激化，引導其通過正當法律途徑加以解決。與此同時，一些涉及村級基本公共服務的重大議題，事先經(jīng)過鄉(xiāng)賢會的討論商議，可以廣泛征集村民意見與建議，最大限度地減少阻力形成合力，促進村兩委作出科學民主的決策，進一步維護了農(nóng)村的和諧穩(wěn)定。

三、構(gòu)建“村兩委+鄉(xiāng)賢會”協(xié)商治理模式的路徑選擇

（一）強化基層黨組織在鄉(xiāng)村協(xié)商治理中的領(lǐng)導核心地位

全面加強和改進基層黨組織在鄉(xiāng)村協(xié)商治理中的領(lǐng)導核心作用事關(guān)基礎(chǔ)、事關(guān)根本。習近平總書記高度重視全面從嚴治黨向基層延伸工作，“只要每個基層黨組織和每個共產(chǎn)黨員都有強烈的宗旨意識和責任意識，都能發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用、先鋒模范作用，黨的執(zhí)政基礎(chǔ)就能堅如磐石?！盵6]印江“村兩委+鄉(xiāng)賢會”協(xié)商治理模式的本質(zhì)在于始終牢牢堅持基層黨組織在基層治理中的領(lǐng)導核心地位，基層自治離不開黨的領(lǐng)導，鄉(xiāng)村協(xié)商治理更需基層黨組織的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。鄉(xiāng)賢會作為鄉(xiāng)村一級社會組織，其設(shè)立首先需要向所在村黨組織提交申請，并嚴格按照《社會團體登記管理條例》登記成立，鄉(xiāng)賢會會長原則上應由村黨組織或村委會負責人兼任，同時，也探索出“群眾推薦-個人申請-支部審查-集體研究-常態(tài)管理”的鄉(xiāng)賢會運轉(zhuǎn)管理機制?；鶎狱h組織在鄉(xiāng)賢會參與協(xié)商治理過程中要堅持黨對一切工作領(lǐng)導的根本立場，充分發(fā)揮其政治領(lǐng)導、組織領(lǐng)導與思想領(lǐng)導的復合作用，在實踐中把加強和改進黨的領(lǐng)導與創(chuàng)新基層社會治理有機結(jié)合起來。正是得益于基層黨組織在鄉(xiāng)賢會協(xié)商治理中的堅強領(lǐng)導與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，這一模式迅疾展現(xiàn)出強大的生機與活力并入選2016年貴州全面深化改革優(yōu)秀案例。

（二）促進傳統(tǒng)一元管理向多元主體合作共治的積極轉(zhuǎn)變

“村兩委+鄉(xiāng)賢會”協(xié)商治理模式凸顯了基層治理理念的深刻轉(zhuǎn)向，有利于保證廣大村民在協(xié)商治理中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利。從“管理”到“治理”的躍升并非簡單的一字之差，所謂“治理”的精髓要義在于突出由誰參與的問題，重在凸顯黨和政府力量、社會力量以及民眾力量的多方參與和協(xié)商共治，治理主體由黨和政府的一元轉(zhuǎn)變?yōu)椤包h的領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”[1]的多元，治理路徑變強制單向推動為柔性雙向互動。在歷經(jīng)“一元”管理向“多元”治理的協(xié)商實踐轉(zhuǎn)向中，“多元”主體并非“多中心”或是“多核心”主體，必須全面堅持黨的領(lǐng)導核心地位，黨的“一核”與其他主體的“多元”是有機統(tǒng)一與交互建構(gòu)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。鄉(xiāng)賢會協(xié)商治理聚焦于社會協(xié)同、公眾參與的廣泛多層渠道建設(shè)，重在發(fā)揮鄉(xiāng)賢會這一社會組織的協(xié)同協(xié)調(diào)作用。事實上，這一協(xié)商治理理念的轉(zhuǎn)換與治理模式的建構(gòu)得到了廣大村民的認同與擁護?！叭魏我环N制度最終得以鞏固，不是制度背后的權(quán)力以及制度本身的力量，而是人們對制度的認同和信仰?！盵7]作為有效鏈接國家與社會、政府與民眾的中間環(huán)節(jié)，鄉(xiāng)賢會嵌入鄉(xiāng)村治理的實踐創(chuàng)新進一步延展了第三方民間社會組織的治理功能，有助于培育新型鄉(xiāng)村治理主體，優(yōu)化村級治理結(jié)構(gòu)，提升鄉(xiāng)村治理績效。

（三）推進民族地區(qū)鄉(xiāng)村協(xié)商民主制度化、規(guī)范化、程序化發(fā)展

加快推進民族地區(qū)基層協(xié)商民主制度化建設(shè)，確保鄉(xiāng)村廣大民眾依法有序開展協(xié)商治理活動。習近平總書記在十九大報告中明確強調(diào)要“發(fā)揮社會主義協(xié)商民主重要作用”，印江“村兩委+鄉(xiāng)賢會”協(xié)商治理是推進基層協(xié)商民主的實踐典范。在三年多的基層探索中，印江自治縣多次修訂完善了《村寨鄉(xiāng)賢參事會章程》，成為鄉(xiāng)賢會參與協(xié)商治理的總綱領(lǐng)與總規(guī)則，還擬定了鄉(xiāng)賢會參與村級公共事務與重大決策的相關(guān)制度，以及《鄉(xiāng)賢會議事制度》、《鄉(xiāng)賢會年會制度》、《鄉(xiāng)賢會監(jiān)督制度》、《鄉(xiāng)賢會考核評估制度》等系列制度，不斷健全完善鄉(xiāng)賢會協(xié)商治理機制，充分發(fā)揮制度的剛性約束、激勵、監(jiān)督與保障作用，以期推進鄉(xiāng)賢會協(xié)商治理的科學化、程序化、規(guī)范化運轉(zhuǎn)。由此來看，“村兩委+鄉(xiāng)賢會”協(xié)商治理制度化建設(shè)一方面充分發(fā)揮了基層黨組織的領(lǐng)導核心作用，將村兩委的政治優(yōu)勢與鄉(xiāng)賢在帶動經(jīng)濟、化育鄉(xiāng)風、調(diào)處矛盾等方面的治理優(yōu)勢統(tǒng)籌結(jié)合起來；另一方面，堅持貫徹了“以人民為中心”的發(fā)展思想，體現(xiàn)出“人民政治邏輯”[8]，變村兩委“集中決策”為鄉(xiāng)賢會“先議后決”。鄉(xiāng)賢會組織廣大村民對有關(guān)議題民主協(xié)商達成共識，不斷推進村兩委重大決策科學化民主化，既能夠集中民智匯集民意，又能夠贏得廣大村民的信任與支持。

[1]巢引鳳 雁回歸印江引外出務工人員返鄉(xiāng)“磁場效應”[EB/OL].貴州網(wǎng)，2014-08-14，http://news.gzw.net/2014/0814/168523.shtml.

[2]賀雪峰.論鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化——以河南省K鎮(zhèn)調(diào)查為例[J].開放時代，2011，(2).

[3]耿羽，郗永勤.精準扶貧與鄉(xiāng)賢治理的互塑機制[J].中國行政管理，2017，(4).

[4]最高檢：涉農(nóng)扶貧領(lǐng)域職務犯罪易發(fā)多發(fā)占同期立案查辦總?cè)藬?shù)的22%[N].中國紀檢監(jiān)察報，2015-07-21.

[5]在河北省調(diào)研指導黨的群眾路線教育實踐活動[EB/OL].新華網(wǎng)，2013-07-12，

[6]范平花.貧困減緩與教育發(fā)展:一個參與式治理的精準扶貧視角[J].貴州財經(jīng)大學學報，2017，(4).

[7]林尚立.現(xiàn)代國家認同建構(gòu)的政治邏輯[J].中國社會科學，2013，(8).

[8]馮仕政.人民政治邏輯與社會沖突治理:兩類矛盾學說的歷史實踐[J].學海，2014，(3).