我國少數(shù)民族地區(qū)社會治理的創(chuàng)新發(fā)展路徑研究

張 偉

（河海大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇·南京 210098；

南京工程學(xué)院 人文與社會科學(xué)學(xué)院，江蘇·南京 211167）

改革開放以來，我國少數(shù)民族地區(qū)在國家相關(guān)政策的扶持引導(dǎo)以及市場經(jīng)濟(jì)的驅(qū)動下，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得顯著成效，從擺脫貧困逐步向富裕發(fā)展，但不可忽視的是少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展相對滯后同人員流動速度不斷加快、社會價(jià)值越來越多元化等社會問題交織在一起，使得少數(shù)民族地區(qū)的各種矛盾問題不斷激化，這也對我國少數(shù)民族地區(qū)的社會治理提出了更大的挑戰(zhàn)。在時代的發(fā)展背景下，少數(shù)民族地區(qū)社會治理不是一成不變的，少數(shù)民族地區(qū)社會治理需要不斷探索創(chuàng)新，不斷提高社會治理能力和水平，實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族地區(qū)的社會穩(wěn)定與和諧發(fā)展。

一、少數(shù)民族地區(qū)社會治理現(xiàn)狀及影響因素分析

（一）社會治理概述

在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)過程中，人民生活水平提升的同時精神文化需求也在不斷增長，在全球化發(fā)展背景下，文化多元與價(jià)值利益之間的沖突日益凸顯，社會矛盾越來越復(fù)雜化，這對社會和諧與穩(wěn)定發(fā)展帶來極大的威脅。黨的十九大關(guān)于社會治理的闡述為當(dāng)前社會治理的創(chuàng)新發(fā)展指出了前進(jìn)的方向，同時提出了更高的要求，為社會治理的創(chuàng)新發(fā)展勾畫出了藍(lán)圖，構(gòu)建了社會治理創(chuàng)新發(fā)展的新框架。[1]

在中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)發(fā)展背景下，社會建設(shè)所面臨的問題也越來越復(fù)雜化，社會的穩(wěn)定與長治久安需要各方力量的公共維護(hù)，打破傳統(tǒng)社會管理，創(chuàng)新社會治理勢在必行。在“社會治理”這一概念的產(chǎn)生和運(yùn)用上，黨的十八屆三中全會之前，社會管理的概念運(yùn)用較為普遍，十八屆三中全會后用“社會治理”這一概念來替換“社會管理”，并逐漸得到廣泛推廣，一字之差的變化也標(biāo)志著我國在社會管理理論與實(shí)踐的發(fā)展和創(chuàng)新方面上升到了新的高度，有著重要而深遠(yuǎn)的意義，在當(dāng)前我國戰(zhàn)略機(jī)遇發(fā)展階段，面臨著多重矛盾交織、風(fēng)險(xiǎn)隱患層出不窮的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，將從單一行政管理到多重社會治理手段并行的發(fā)展，對黨與政府主導(dǎo)、多主體共同參與共同治理的社會治理格局的構(gòu)建有著極為重要的幫助。同時，一字之差反映出的是國家治理的為民情懷與社會法制化建設(shè)理念，推進(jìn)社會治理的法制化發(fā)展對國家治理的現(xiàn)代化發(fā)展有著重要的意義。社會治理參與主體的多樣化聯(lián)動吸收社會各方面力量參與到社會治理之中，在將政府政策傳遞到廣大群眾之中的同時，能夠切實(shí)反映廣大群眾的訴求，使社會治理的創(chuàng)新發(fā)展得以深化。

（二）少數(shù)民族地區(qū)社會治理現(xiàn)狀

在當(dāng)前時代發(fā)展背景下，我國已進(jìn)入社會治理時代，社會管理中的各項(xiàng)變革及政策創(chuàng)新勢在必行，民族地區(qū)的社會治理是我國社會主義和諧社會建設(shè)和國家治理體系建設(shè)中的重要內(nèi)容。少數(shù)民族地區(qū)地理?xiàng)l件處于劣勢，這也是阻礙少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要客觀因素，地理位置偏遠(yuǎn)，地區(qū)交通相對落后，相應(yīng)的整體社會發(fā)展水平偏低，特別是偏遠(yuǎn)山區(qū)受自然地理?xiàng)l件的制約較大，地理環(huán)境上的閉塞阻礙著少數(shù)民族地區(qū)與外界的聯(lián)系，也使得地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到很大的限制。同時自然地理?xiàng)l件的閉塞也會在很大程度上使少數(shù)民族地區(qū)還會受到境外干擾因素的影響，這對少數(shù)民族地區(qū)民族團(tuán)結(jié)和社會穩(wěn)定發(fā)展都會造成極為不利的影響。加之少數(shù)民族地區(qū)自然地理?xiàng)l件較差，在醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障上水平偏低，體系化建設(shè)不足，同時教育水平偏低，對少數(shù)民族地區(qū)人才隊(duì)伍建設(shè)是極為不利的，這也對少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成極為不利的影響，地區(qū)教育水平的不足直接影響著地區(qū)科技水平的提升，而科技作為第一生產(chǎn)力，對地區(qū)社會建設(shè)有著極為重要而深遠(yuǎn)的影響，可以說，少數(shù)民族地區(qū)教育水平對地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成很大的制約。[2]

（三）少數(shù)民族地區(qū)社會治理影響因素

少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的滯后和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡都對少數(shù)民族地區(qū)的教育、科技等發(fā)展造成較大的影響，同時少數(shù)民族地區(qū)勞動力素質(zhì)水平偏低，貧困人口的大量存在仍是當(dāng)前少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)中面臨的問題，民眾對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的期望強(qiáng)烈，但少數(shù)民族地區(qū)自然地理?xiàng)l件較差、交通不發(fā)達(dá)等這些客觀條件也是社會經(jīng)濟(jì)建設(shè)中不容忽視的問題，而這些問題與社會矛盾激化的重要誘因，少數(shù)民族地區(qū)城鄉(xiāng)公共服務(wù)建設(shè)不均等，特別是貧困地區(qū)的廣大民眾以低效農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為生，雖然醫(yī)保的覆蓋率在不斷提升，但養(yǎng)老保險(xiǎn)的參與度并不是特別高，此外，少數(shù)民族地區(qū)教育投入不足，教育現(xiàn)代化建設(shè)水平偏低，整體教學(xué)質(zhì)量偏低，義務(wù)教育階段輟學(xué)問題仍是少數(shù)民族地區(qū)教育發(fā)展中較為普遍的問題，教育建設(shè)中的諸多不足也使得地區(qū)人才很難留住，人才質(zhì)量不足和人才流失問題仍是少數(shù)民族地區(qū)教育建設(shè)中面臨的重要問題，這些也給少數(shù)民族地區(qū)社會治理帶來更多的困擾。[3]

少數(shù)民族地區(qū)社會治理中還存在著問題，在少數(shù)民族社會治理的法律體系建設(shè)中存在著相關(guān)法律法規(guī)制定得太過寬泛，在社會治理的具體實(shí)踐中可操作性較差，同時一些法律中存在著銜接度不夠，系統(tǒng)性較差的問題，一些法律法規(guī)較為滯后，對主體的參與積極性造成極大的影響。在少數(shù)民族地區(qū)社會治理的民族立法方面，隨著時代和社會的發(fā)展和演變，民族立法的內(nèi)部和外部環(huán)境也在不斷發(fā)生著變化，當(dāng)前現(xiàn)行的法律發(fā)揮在內(nèi)容上相對單一，側(cè)重點(diǎn)多是放在保護(hù)和管理方面，缺乏在開發(fā)利用上的研究和完善。此外，針對少數(shù)民族地區(qū)社會建設(shè)的《民族區(qū)域自治法》在原則性和倡導(dǎo)性的規(guī)范較多，但在少數(shù)民族地區(qū)社會治理的具體實(shí)踐中操作性較差，很難得到有效的落實(shí)和實(shí)施，其中的相關(guān)條例和規(guī)定過于籠統(tǒng)，在面向整個少數(shù)民族自治地區(qū)來說，看似有著極大的合理性，但具體到各個少數(shù)民族自治區(qū)社會建設(shè)中，與少數(shù)民族地區(qū)實(shí)際有一定的差距，在具體的地區(qū)社會治理中缺乏對各個少數(shù)民族地區(qū)地方特色的凸顯。此外，各少數(shù)民族地區(qū)在具體社會治理過程中對《民族區(qū)域自治法》的落實(shí)不夠到位，少數(shù)民族地區(qū)廣大民眾的民主權(quán)利很難得到有效的貫徹落實(shí)。[4]

少數(shù)民族地區(qū)社會治理中社會組織的參與在其中所發(fā)揮的作用極為有限，從社會管理到社會治理的轉(zhuǎn)變中，社會其他力量加入是社會治理中的顯著特征，社會組織的參與在其中也發(fā)揮著一定的作用，但在少數(shù)民族社會治理過程中，社會組織參與過程中所發(fā)揮的作用還存在不夠充分等問題。在少數(shù)民族地區(qū)社會治理過程中，社會組織的發(fā)展存在不平衡性問題，這其中受到政府扶持類組織、教育培訓(xùn)類組織所占比重較大，相對地，公益性、服務(wù)性的社會組織較少，社會組織這種內(nèi)部發(fā)展的不平衡性結(jié)構(gòu)對其在社會治理中的發(fā)揮是不利的。此外，社會組織在少數(shù)民族地區(qū)社會治理中所能參與和服務(wù)到的領(lǐng)域還是極為有限的，主要集中在社會養(yǎng)老、公共衛(wèi)生、社會基礎(chǔ)建設(shè)等這些單一的政府職能上，很難真正滿足廣大人民群眾不斷增長的社會公共服務(wù)需求。在少數(shù)民族社會治理的社會組織參與中，缺乏相對完善的、具有可持續(xù)性的保障機(jī)制和體系支持，在相關(guān)社會組織體制機(jī)制建設(shè)的相關(guān)政策法規(guī)建設(shè)中沒有統(tǒng)一的規(guī)范來作為支撐，社會組織在社會治理中作用的發(fā)揮也會受到一定的影響。[5]

除了以上幾點(diǎn)因素對我國少數(shù)民族社會治理產(chǎn)生不同程度的影響之外，少數(shù)民族地區(qū)基層黨建工作在少數(shù)民族地區(qū)社會治理中作用也很難得到充分的發(fā)揮，這也是當(dāng)前少數(shù)民族社會治理中的一個影響因素，少數(shù)民族地區(qū)社會治理過程中基層黨組織建設(shè)中的黨內(nèi)民主建設(shè)滯后，這在很大程度上影響了我國少數(shù)民族地區(qū)基層黨建作用的發(fā)揮，同時也影響了基層黨組織在社會治理和群眾群體中的影響力，在很多少數(shù)民族地區(qū)基層黨建過程中存在著村組黨組織紀(jì)律潰散，黨組織力量薄弱，這在很大程度上影響了廣大群眾對基層黨組織的信任度，也會對基層黨建工作逐漸失去信心。此外，在基層黨建的社會治理作用發(fā)揮上，基層黨員干部自身素質(zhì)水平也是影響基層黨建在少數(shù)民族地區(qū)社會治理工作中作用發(fā)揮的因素，黨員干部的自身素質(zhì)尚需進(jìn)一步提升。[6]

二、我國少數(shù)民族地區(qū)社會治理的創(chuàng)新發(fā)展路徑

在全球化和現(xiàn)代化的大背景下，世界各個國家、各個地區(qū)、各個層級政府行政管理所面對內(nèi)部和外部環(huán)境都發(fā)生了巨大變化，相應(yīng)地，傳統(tǒng)的地方性公共事務(wù)也變得日益復(fù)雜起來,由單一主體進(jìn)行治理的制度已經(jīng)不合時宜，需要建立起基于多元治理主體的合作機(jī)制。與此同時，公共事務(wù)的管理過程通常表現(xiàn)為一個動態(tài)的政策制定和實(shí)施過程。在經(jīng)濟(jì)社會大轉(zhuǎn)型的今天,民族地區(qū)社會治理亟需創(chuàng)新。目前，社會管理正在逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣卫?。這種轉(zhuǎn)變過程存在著諸多的社會風(fēng)險(xiǎn)，少數(shù)民族地區(qū)更是如此。

（一）強(qiáng)化政府主導(dǎo)，深化村組治理體制改革

在少數(shù)民族地區(qū)社會治理創(chuàng)新發(fā)展中，應(yīng)重視政府主導(dǎo)在少數(shù)民族地區(qū)村民管理中的發(fā)揮，在當(dāng)前鄉(xiāng)村基層民主制度的基礎(chǔ)上，不斷創(chuàng)新基層民主中村委會選舉方式方法，可以適當(dāng)?shù)貙⒏傔x機(jī)制引入到村委會選舉之中。在基層民主建設(shè)中，村民自治工作中往往存在著缺乏普遍性競選，相關(guān)競選工作流程缺乏規(guī)范化的管理，在少數(shù)民族地區(qū)村組治理工作中應(yīng)以《村委會組織法》作為依據(jù)，與少數(shù)民族地區(qū)具體社會治理的實(shí)際相結(jié)合，推進(jìn)村委會選舉工作的創(chuàng)新發(fā)展，可以從海選、組合競選等形式的競選方法中汲取經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)村組治理體制改革的不斷創(chuàng)新發(fā)展。在基層民主自治工作中，應(yīng)不斷改進(jìn)和完善以村民代表會議為核心的村民自治運(yùn)行機(jī)制，少數(shù)民族地區(qū)的一些基層民主自治工作中，采取村民代表會議主導(dǎo)為核心的村民自治機(jī)制，進(jìn)一步將村務(wù)決策的權(quán)利放寬到村民代表會議上，村委會則是作為村民代表會議的決議執(zhí)行組織存在，這種基層民主自治機(jī)制的運(yùn)行能夠更為有效強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)地位、擴(kuò)大基層民主建設(shè)中廣大群眾的自主權(quán)利，使村民代表會議逐漸成為基層村民自治的決策平臺。[7]

（二）推動少數(shù)民族地區(qū)社會治理立法體系的創(chuàng)新和完善

在少數(shù)民族社會治理的創(chuàng)新發(fā)展中，應(yīng)重視少數(shù)民族地區(qū)立法的改進(jìn)和完善，重視少數(shù)民族地區(qū)群眾法制意識和法制思維的提升。在新時期少數(shù)民族地區(qū)社會治理的創(chuàng)新發(fā)展中，應(yīng)不斷強(qiáng)化少數(shù)民族地區(qū)對民族區(qū)域自治法的相關(guān)精神、基本內(nèi)容的理解和情感認(rèn)同，不斷提高少數(shù)民族群眾對《憲法》等相關(guān)法律法規(guī)的學(xué)習(xí)意識，增強(qiáng)少數(shù)民族群眾的民主法治意識，這對化解社會矛盾、維護(hù)民族團(tuán)結(jié)有著極為重要而深遠(yuǎn)的意義。此外，在少數(shù)民族地區(qū)社會治理過程中，應(yīng)不斷推進(jìn)服務(wù)領(lǐng)域法治建設(shè)步伐，少數(shù)民族地區(qū)社會和諧發(fā)展與穩(wěn)定發(fā)展需要健全、有效的社會治理法治保障來支撐，少數(shù)民族各地區(qū)在民族區(qū)域自治過程中應(yīng)與地方發(fā)展實(shí)際緊密結(jié)合，從群眾普遍關(guān)注和迫切的需求出發(fā)，建立具有區(qū)域民族特色的社會法治保障體制和機(jī)制，讓廣大人民群眾切實(shí)感受到社會主義發(fā)展建設(shè)的成果。[8]

（三）強(qiáng)化少數(shù)民族地區(qū)基層黨建工作

在少數(shù)民族地區(qū)基層黨建工作中，應(yīng)不斷深化少數(shù)民族地區(qū)黨支部建設(shè)，進(jìn)一步提高黨支部在廣大群眾中的影響力，黨支部工作應(yīng)切實(shí)深入到村組中，與廣大人民群眾建立密切聯(lián)系，不斷提高基層黨組織的服務(wù)水平，切實(shí)為基層廣大人民群眾服務(wù)，樹立良好的黨組織形象。在少數(shù)民族地區(qū)基層黨建工作中，強(qiáng)化黨組織干部隊(duì)伍建設(shè)，對基層黨組織活力的激發(fā)、黨組織社會治理能力的提升等都有著極為重要的意義。在基層黨組織人才隊(duì)伍建設(shè)中，應(yīng)以更為多元化的干部人才選拔理念來進(jìn)行干部隊(duì)伍建設(shè)，將有頭腦、態(tài)度好、講民主、會致富的基層人才引入到黨組織隊(duì)伍建設(shè)中，切實(shí)拓寬基層黨建組織工作中的選人、用人的渠道，特別是基層村組中高水平高素質(zhì)青年群體、經(jīng)商致富企業(yè)家等優(yōu)秀村民人才，應(yīng)積極將其引入到基層民主自治中，在基層經(jīng)濟(jì)建設(shè)和村民公共富裕中發(fā)揮模范引領(lǐng)作用，同時基層黨組織建設(shè)中，也應(yīng)引入高水平的大學(xué)生力量，為村組基層黨建工作注入新的活力。[9]

（四）融入民族文化，強(qiáng)化綜合治理

在少數(shù)民族地區(qū)社會治理的創(chuàng)新發(fā)展中，應(yīng)與具體的民族地區(qū)發(fā)展建設(shè)實(shí)際相結(jié)合，同時應(yīng)注意與少數(shù)民族地區(qū)的文化特色相結(jié)合，引導(dǎo)宗教組織在少數(shù)民族地區(qū)社會治理中發(fā)揮積極的作用，宗教作為少數(shù)民族信仰和精神力量的支撐，也是一種極具影響力的社會力量，同時在民族地區(qū)社會治理中發(fā)揮著積極的作用，宗教文化與社會主義核心價(jià)值觀的融合對進(jìn)一步創(chuàng)新和完善少數(shù)民族地區(qū)社會治理有著極為重要的意義。[10]

三、結(jié)束語

在時代和社會不斷發(fā)展背景下，少數(shù)民族地區(qū)社會治理是一項(xiàng)長期性、系統(tǒng)化的工程，需要綜合各方力量共同參與到社會治理的創(chuàng)新發(fā)展中，從少數(shù)民族地區(qū)建設(shè)的多個方面入手不斷探索少數(shù)民族社會治理的創(chuàng)新發(fā)展路徑，推動少數(shù)民族地區(qū)社會治理現(xiàn)代化發(fā)展。

[1]楊林剛.社會治理現(xiàn)代化視野下少數(shù)民族村莊治理中的習(xí)慣法變遷研究——基于一個少數(shù)民族村莊治理歷史的考察[D].華中師范大學(xué)，2016.

[2]俞文舒，李爽.少數(shù)民族地區(qū)社區(qū)治理及效果評價(jià)體系創(chuàng)新研究——以呼和浩特市Z街道社區(qū)為例[J].集寧師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2017，(4).

[3]陳華森等.我國少數(shù)民族基層社會治理的文化傳統(tǒng)論析——以苗族議榔制為例[J].貴州師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)，2015，(1).

[4]鄧崇專.少數(shù)民族傳統(tǒng)文化法治功能的釋放與基層社會治理能力的提升——“廣西民族鄉(xiāng)法治狀況研究”之三[J].廣西民族研究，2016，(6).

[5]高瑛，饒旭鵬.民族地區(qū)的社會治理與社會建設(shè)：現(xiàn)狀、問題與對策——基于甘南藏區(qū)的研究[J].民族論壇，2016，(4).

[6]任雪等.城市多民族社區(qū)治理模式創(chuàng)新研究——以烏魯木齊市后泉路北社區(qū)為例[J].民族學(xué)刊，2015，(6).

[7]趙剛.東北邊疆朝鮮族聚居農(nóng)村社會治理的困境與對策——以延邊朝鮮族自治州為主[J].貴州民族研究，2016，(1).

[8]和思鵬.“國家—社會”視閾中民族地區(qū)社會治理現(xiàn)代化研究——?dú)v史邏輯、邊界重構(gòu)與機(jī)制創(chuàng)新[J].貴州民族研究，2016，(10).

[9]陳珊珊.協(xié)同治理:少數(shù)民族社會組織參與鄉(xiāng)村治理研究——以京族哈亭民間事務(wù)委員會為例[J].時代報(bào)告，2017，(20).

[10]王鵬.少數(shù)民族聚集城市“城中村”社會治理的困境及路徑探析——以新疆庫爾勒市為例[J].克拉瑪依學(xué)刊，2015，(6).