基于第三方評(píng)估的精準(zhǔn)扶貧跨越發(fā)展研究*
——以三明國(guó)家扶貧改革試驗(yàn)區(qū)為例

黃海棠，李永坤

(1.三明學(xué)院管理學(xué)院，福建 三明 365004；2.三明市農(nóng)業(yè)局，福建 三明 365000)

貧困問(wèn)題是當(dāng)今社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。如何使貧困人口脫貧致富，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)最為艱巨的任務(wù)。扶貧改革試驗(yàn)區(qū)是扶貧工作的先鋒隊(duì)，推進(jìn)扶貧改革試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)對(duì)于下一步精準(zhǔn)扶貧工作跨越發(fā)展具有重要的戰(zhàn)略意義。本文選取三明國(guó)家扶貧改革試驗(yàn)區(qū)作為調(diào)查對(duì)象，通過(guò)對(duì)該地區(qū)精準(zhǔn)扶貧改革的模式和機(jī)制進(jìn)行分析，獲取可供其他貧困地區(qū)借鑒學(xué)習(xí)的有效經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，在精準(zhǔn)扶貧工作成效第三方評(píng)估調(diào)查的基礎(chǔ)上，多維度的分析了該地區(qū)的主要致貧原因，深入研究了目前精準(zhǔn)扶貧工作開(kāi)展中仍存在的問(wèn)題，并提出精準(zhǔn)扶貧工作跨越發(fā)展的有效建議和對(duì)策。

一、 扶貧相關(guān)理論

(一) 關(guān)于貧困問(wèn)題的研究

關(guān)于貧困問(wèn)題的界定，最早可追溯至古典經(jīng)濟(jì)學(xué)時(shí)期，經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密和大衛(wèi)·李嘉圖分別從交換價(jià)值和使用價(jià)值貧乏論對(duì)貧困進(jìn)行闡述。隨后，英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬爾薩斯也提出貧困是不可避免的，貧困者貧困的原因是其自身導(dǎo)致的。直至19世紀(jì)末期，英國(guó)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家朗特里(1901)最先提出貧困的概念，他認(rèn)為“如果一個(gè)家庭的總收入不足以維持家庭人口最基本的生存活動(dòng)要求，那么，這個(gè)家庭就基本陷入了貧困之中”。[1]當(dāng)時(shí)，貧困問(wèn)題沒(méi)有收到重視，缺乏理論基礎(chǔ)。直到20世紀(jì)中期，貧困問(wèn)題逐漸受到關(guān)注。1960年奧爾辛斯基通過(guò)計(jì)算得出貧困線，提出如果家庭收入低于貧困線就處于貧困。1967年經(jīng)濟(jì)學(xué)家Fuchs Victor提出相對(duì)貧困的概念，隨后英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家唐森德對(duì)相對(duì)貧困的含義作了更為詳細(xì)的闡述，認(rèn)為貧困是相對(duì)的，所以只要收入差距存在貧困就不可能徹底消除。[2]隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，世界銀行對(duì)貧困的定義不斷補(bǔ)充，其定義最具代表性和權(quán)威性，世界銀行《2000 年世界發(fā)展報(bào)告》中指出“貧困不只是指物質(zhì)匱乏，同時(shí)還包括低水平的教育與衛(wèi)生、面對(duì)困難時(shí)的脆弱性及需求表達(dá)困難和缺乏影響力”。[3]

界定了貧困問(wèn)題以后，國(guó)內(nèi)外學(xué)者進(jìn)一步思考了貧困成因問(wèn)題。舒爾茨(1960)提出貧困的產(chǎn)生是由于人力資本的投入不足。諾貝爾經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)的得主阿瑪?shù)賮?(1981)把產(chǎn)生貧困原因歸結(jié)于不平等的享受權(quán)利的現(xiàn)狀，權(quán)利與分配的矛盾致使出現(xiàn)了貧困的現(xiàn)實(shí)。[4]諾貝爾和平獎(jiǎng)得主尤努斯(2006)把貧困歸結(jié)為是社會(huì)機(jī)制的不健全造成的。

在總結(jié)上述原因的基礎(chǔ)上，國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)學(xué)者提出了解決問(wèn)題的對(duì)策。舒爾茨 (1968)認(rèn)為要解決貧困問(wèn)題要實(shí)行最低工資和農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支撐,并加大對(duì)貧困人口的公共投資。世界銀行(1990)提出,采用機(jī)會(huì)和能力組成的政府干預(yù)戰(zhàn)略,在為貧困人口提供謀生機(jī)會(huì)的同時(shí),增加人力資本的投入,提高貧困人口的謀生能力。[5]Ra·Gaiha(2000)提出,反貧困有四種干預(yù)形式:一是推行最低工資、二是加強(qiáng)農(nóng)村公共工程、三是信貸干預(yù)、四是政府保險(xiǎn)計(jì)劃干預(yù)。尼爾森(2004)探討了扶貧機(jī)制中信息傳遞的重要性，認(rèn)為要?jiǎng)討B(tài)掌握貧困信息，這點(diǎn)對(duì)我國(guó)精準(zhǔn)扶貧的開(kāi)展尤為重要。[6]李小云(2005)認(rèn)為，參與式扶貧理論對(duì)于我國(guó)的扶貧開(kāi)發(fā)路徑的選擇具有啟示作用。[7]張巍(2008)認(rèn)為政府主導(dǎo)的農(nóng)村扶貧工作更需要有農(nóng)戶(hù)的參與。[8]余明江(2010)認(rèn)為：“我國(guó)農(nóng)村貧困是一個(gè)制度性原因，應(yīng)該在扶貧開(kāi)發(fā)中引入市場(chǎng)，形成政府—市場(chǎng)的雙導(dǎo)向反貧困機(jī)制。[9]

上述解決貧困問(wèn)題的對(duì)策較為宏觀，缺乏微觀層面的相應(yīng)措施，可操作性不強(qiáng)，扶貧的效果有待考察。針對(duì)于此，精準(zhǔn)扶貧成為當(dāng)前研究的熱點(diǎn)方向。

(二)關(guān)于精準(zhǔn)扶貧的研究

2013 年11月3日，習(xí)近平總書(shū)記提出“精準(zhǔn)扶貧”理念，強(qiáng)調(diào)扶貧工作要“實(shí)事求是、因地制宜、分類(lèi)指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧”，并指出“抓扶貧開(kāi)發(fā)，既要整體聯(lián)動(dòng)、有共性的要求和措施，又要突出重點(diǎn)、加強(qiáng)對(duì)特困村和特困戶(hù)的幫扶”。2013年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作的意見(jiàn)》( 中辦發(fā)[2013]25號(hào)) 部署當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，扶貧開(kāi)發(fā)工作思路，明確要求建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制。國(guó)務(wù)院扶貧辦《關(guān)于印發(fā)〈建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案〉的通知》( 國(guó)開(kāi)發(fā)辦發(fā)[2014]30號(hào)) 和《關(guān)于印發(fā)〈扶貧開(kāi)發(fā)建檔立卡工作方案〉的通知》( 國(guó)開(kāi)辦發(fā)[2014]24 號(hào)) 兩個(gè)文件的出臺(tái)，標(biāo)志著我國(guó)建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制在全國(guó)正式啟動(dòng)實(shí)施。

從2014年我國(guó)正式提出精準(zhǔn)扶貧以來(lái)，具有中國(guó)特色的扶貧研究成為眾多專(zhuān)家關(guān)注的重點(diǎn)內(nèi)容。

關(guān)于精準(zhǔn)扶貧的理論內(nèi)涵。莊天慧等(2016)認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵主要表現(xiàn)為扶貧"對(duì)象—資源—主體"精準(zhǔn)、扶貧"目標(biāo)—過(guò)程—結(jié)果"精準(zhǔn)以及"微觀—中觀—宏觀"的不同扶貧層級(jí)精準(zhǔn)。[10]梁土坤(2016)就精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵提出,差異性是精準(zhǔn)扶貧的基本前提、精準(zhǔn)性是精準(zhǔn)扶貧的核心要義、系統(tǒng)性是精準(zhǔn)扶貧的總體要求、發(fā)展性是精準(zhǔn)扶貧的本質(zhì)屬性、托底性是精準(zhǔn)扶貧的政策底線。[11]王介勇等(2016)認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧政策的核心要義在于“扶真貧、真扶貧”，精準(zhǔn)扶貧政策的內(nèi)容體系包括精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核四項(xiàng)內(nèi)容。[12]

明確了精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵后，相應(yīng)的學(xué)者進(jìn)一步發(fā)掘精準(zhǔn)扶貧存在的問(wèn)題。黃承偉，覃志敏(2015)認(rèn)為當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中存在幫扶資源供給與扶貧需求未能最優(yōu)匹配，幫扶資源動(dòng)員非制度化，社會(huì)組織等其他社會(huì)力量參與精準(zhǔn)幫扶的制度供給不足等突出問(wèn)題，需要通過(guò)不斷完善精準(zhǔn)扶貧工作制度加以解決。[13]陳春祥(2016)認(rèn)為黔西北山區(qū)目前的精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐過(guò)程中，精準(zhǔn)扶貧機(jī)制依然不夠完善，存在精準(zhǔn)扶貧各項(xiàng)工作和精準(zhǔn)扶貧各要素之間整合不到位的情形。[14]

精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施對(duì)策。鄧維杰(2014)認(rèn)為要真正實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧，應(yīng)該盡早開(kāi)展國(guó)家級(jí)和省級(jí)的貧困普查,對(duì)貧困村實(shí)施分類(lèi)管理,采取自上而下和自下而上融合的貧困戶(hù)識(shí)別和幫扶機(jī)制。同時(shí),購(gòu)買(mǎi)獨(dú)立第三方社會(huì)服務(wù)來(lái)協(xié)助和監(jiān)督整個(gè)過(guò)程。[15]王國(guó)勇、邢溦(2015)提出通過(guò)對(duì)貧困人口進(jìn)行精細(xì)化管理、對(duì)扶貧資源進(jìn)行精確化配置、對(duì)貧困農(nóng)戶(hù)進(jìn)行精準(zhǔn)化扶持,使精準(zhǔn)扶貧在具體扶貧工作中得以有效運(yùn)用,實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)的"輸血式"扶貧向"造血式"扶貧轉(zhuǎn)變。[16]

國(guó)內(nèi)外研究者在貧困問(wèn)題提出，解決方法和實(shí)施策略方面進(jìn)行了深入研究，取得了顯著的成果，但是扶貧問(wèn)題在世界范圍內(nèi)依舊沒(méi)有徹底解決。不論是政府扶貧亦或企業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧，扶貧成效均未達(dá)到預(yù)期效果。因此，國(guó)家選取了一些精準(zhǔn)扶貧工作具有一定特色的貧困地區(qū)作為改革的試點(diǎn)，以期這些試驗(yàn)區(qū)的經(jīng)驗(yàn)和做法對(duì)其他貧困地區(qū)的精準(zhǔn)扶貧工作提供借鑒和幫助。

二、三明國(guó)家扶貧改革試驗(yàn)區(qū)現(xiàn)有扶貧現(xiàn)狀分析

(一)三明國(guó)家扶貧改革試驗(yàn)區(qū)現(xiàn)狀

福建省三明市下轄12個(gè)縣(市、區(qū))，全市人口250萬(wàn)左右，包括5個(gè)省級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)貧困縣，20個(gè)市級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)鄉(xiāng)，2個(gè)民族鄉(xiāng)，380個(gè)建檔立卡貧困村，貧困總?cè)丝谶_(dá)10.55萬(wàn)人。貧困縣數(shù)量占全省的21.7%，貧困人口占11.5%，扶貧任務(wù)艱巨。

自2014年三明市被確定為國(guó)家扶貧改革試驗(yàn)區(qū)以來(lái)，在精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧上均取得一定的成效。三明市在精準(zhǔn)識(shí)別貧困戶(hù)的基礎(chǔ)上，積極采取了建檔立卡措施，貧困人口顯著減少。2014-2015年，全市有5萬(wàn)農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，占建檔立卡貧困人口的47.5%；2016年減貧人數(shù)為2.68萬(wàn)人，占年初貧困總?cè)丝诘?8%左右，完成年度脫貧任務(wù)的100%以上。

(二)現(xiàn)有精準(zhǔn)扶貧機(jī)制與模式

1.“348”扶貧工作機(jī)制

一是三步工作法?！叭焦ぷ鞣ā?，即采取“一申請(qǐng)、兩比選、三公示”，對(duì)不符合貧困戶(hù)條件的非貧困戶(hù)從建檔立卡貧困戶(hù)中剔除，做到貧困對(duì)象識(shí)別更加精準(zhǔn)。二是四因四缺分類(lèi)法。在精準(zhǔn)識(shí)別的基礎(chǔ)上，把貧困戶(hù)分成“一般扶貧戶(hù)、低保戶(hù)、五保戶(hù)、低保扶貧戶(hù)”四類(lèi)，對(duì)于扶貧戶(hù)按照“因病、因殘、因?qū)W、因?yàn)?zāi)”和“缺技術(shù)、缺資金、缺勞力、缺動(dòng)力”等“四因四缺分類(lèi)法”細(xì)化分類(lèi)，明確每戶(hù)貧困戶(hù)具體致貧原因。三是八種幫扶新模式。對(duì)原有的“結(jié)對(duì)幫扶型、創(chuàng)業(yè)培育型、入股分紅型、資產(chǎn)盤(pán)活型、基地托養(yǎng)型、訂單帶動(dòng)型、資金互助型、搬遷改造型”等八種幫扶模式進(jìn)一步拓展提升，探索創(chuàng)新了“三加三帶型”黨建扶貧、經(jīng)營(yíng)主體帶動(dòng)型產(chǎn)業(yè)扶貧、科技特派型科技扶貧、就學(xué)保障型教育扶貧、資源合作型旅游扶貧、產(chǎn)銷(xiāo)聯(lián)合型電商扶貧、融資擔(dān)保型金融扶貧、“三自三助型”保障扶貧等“八種新模式”，有的放矢精準(zhǔn)幫扶貧困戶(hù)。目前，全市有1570個(gè)建制村推廣“348”精準(zhǔn)扶貧工作新機(jī)制，覆蓋2.95萬(wàn)戶(hù)建檔立卡的貧困戶(hù)。

2.健全完善結(jié)對(duì)幫扶機(jī)制

第一，完善“一戶(hù)一策一干部”結(jié)對(duì)幫扶貧困戶(hù)工作制度，開(kāi)展黨員干部、專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員與貧困農(nóng)戶(hù)“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”“一對(duì)一”“多對(duì)一”等形式的結(jié)對(duì)幫扶活動(dòng)，全市有1.8萬(wàn)多名黨政干部、專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員、駐村任職干部與3萬(wàn)多戶(hù)貧困戶(hù)結(jié)對(duì)幫扶。第二，完善干部駐村幫扶機(jī)制，每個(gè)貧困村確定一個(gè)省、市、縣黨政機(jī)關(guān)或企事業(yè)單位掛包幫扶，由掛包單位選派一名黨員干部到村任第一書(shū)記。全市42個(gè)省級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)村，由省里安排省直部門(mén)掛包，其余338個(gè)重點(diǎn)村由市、縣安排部門(mén)掛包，確保380個(gè)建檔立卡貧困村干部駐村全覆蓋。第三，鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)通過(guò)投資興業(yè)、吸納就業(yè)、開(kāi)發(fā)資源、捐贈(zèng)救助、智力幫扶等方式與貧困村結(jié)對(duì)幫扶，推動(dòng)貧困村貧困戶(hù)實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧。全市有112家企業(yè)與120個(gè)貧困村結(jié)對(duì)幫扶，實(shí)施幫扶項(xiàng)目173個(gè)。

3.創(chuàng)新精準(zhǔn)金融扶貧模式

支持貧困鄉(xiāng)村成立扶貧擔(dān)?；?，與當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)開(kāi)展合作，為缺資金的貧困農(nóng)戶(hù)提供免出資、貼利息的貸款擔(dān)保，解決貧困農(nóng)戶(hù)擔(dān)保難、貸款難的問(wèn)題。目前，全市有20個(gè)貧困鄉(xiāng)、2個(gè)少數(shù)民族鄉(xiāng)和部分市級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)村成立了鄉(xiāng)村扶貧擔(dān)?；?，可為貧困戶(hù)擔(dān)保信貸規(guī)模在1億元以上。支持成立村級(jí)融資擔(dān)保基金，全市有68個(gè)村成立村級(jí)融資擔(dān)?；稹?shí)施小額信貸扶貧，為建檔立卡貧困戶(hù)提供5萬(wàn)元以下、3年以?xún)?nèi)、免抵押、免擔(dān)保、基準(zhǔn)利率放貸、扶貧資金貼息的小額信貸，讓貧困戶(hù)貸得到、用得好、還得上、逐步富。

4.實(shí)施精準(zhǔn)造福搬遷工程

堅(jiān)持把“造福工程”與脫貧致富、防災(zāi)減災(zāi)、新農(nóng)村建設(shè)、城鎮(zhèn)化建設(shè)、工業(yè)園區(qū)建設(shè)等有機(jī)結(jié)合，對(duì)“一方水土不能養(yǎng)活一方人”的貧困人口實(shí)施異地搬遷工程，從根本上解決他們的生計(jì)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”。2015年，全市共實(shí)施造福工程搬遷7296戶(hù)、31750人，每個(gè)搬遷人口補(bǔ)助3000元，每個(gè)困難計(jì)生戶(hù)追加補(bǔ)助3000元，少數(shù)民族搬遷對(duì)象額外每人補(bǔ)助1000元，建檔立卡貧困戶(hù)每戶(hù)追加1個(gè)補(bǔ)助指標(biāo)，共爭(zhēng)取省上補(bǔ)助資金1.2億元。鼓勵(lì)和引導(dǎo)造福工程搬遷群眾向工業(yè)園區(qū)、城鎮(zhèn)和中心村附近集聚，建設(shè)造福工程集中安置區(qū)20個(gè)，每個(gè)安置區(qū)補(bǔ)助100萬(wàn)元。

三、扶貧工作成效第三方評(píng)估調(diào)研指標(biāo)分析

2016年，三明市委托第三方機(jī)構(gòu)對(duì)全市十二個(gè)縣市區(qū)的扶貧實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估。此次評(píng)估選取了全市十二個(gè)縣市區(qū)的29個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為調(diào)查區(qū)域，隨機(jī)選取了300個(gè)樣本作為抽樣對(duì)象，其中貧困戶(hù)153戶(hù)，脫貧戶(hù)147戶(hù)。按照相關(guān)部門(mén)的設(shè)計(jì)，并結(jié)合專(zhuān)家的指導(dǎo)，本次扶貧開(kāi)發(fā)工作成效第三方評(píng)估指標(biāo)體系主要包括貧困人口識(shí)別準(zhǔn)確率、貧困人口退出準(zhǔn)確率和到村到戶(hù)幫扶工作群眾滿(mǎn)意度評(píng)估三項(xiàng)總體指標(biāo)，內(nèi)容涵蓋扶貧工作的多個(gè)層面，多視角地評(píng)價(jià)三明市2016年扶貧開(kāi)發(fā)工作成效。

(一)貧困戶(hù)識(shí)別準(zhǔn)確率

根據(jù)“一算二查四看”的原則，目前貧困戶(hù)識(shí)別準(zhǔn)確率主要影響因素為貧困戶(hù)漏評(píng)率和貧困戶(hù)錯(cuò)評(píng)率，分別賦予權(quán)重50%。在抽樣調(diào)查的153個(gè)貧困戶(hù)中，三明市貧困戶(hù)識(shí)別流程規(guī)范性達(dá)100%，貧困戶(hù)的識(shí)別準(zhǔn)確率總體很高，達(dá)100%。

1.貧困戶(hù)識(shí)別流程規(guī)范性

在抽樣調(diào)查中，99.3%的貧困戶(hù)認(rèn)為貧困戶(hù)評(píng)議程序規(guī)范，其中，結(jié)果公示規(guī)范程度最高達(dá)到96.1%，申請(qǐng)書(shū)的規(guī)范程度最低，達(dá)到82.4%，評(píng)議會(huì)議的規(guī)范程度也不高，僅有86.3%。說(shuō)明貧困戶(hù)對(duì)貧困識(shí)別流程規(guī)范性總體較為認(rèn)可，但是流程上的規(guī)范性還需進(jìn)一步加強(qiáng)。

2.貧困戶(hù)漏評(píng)率與錯(cuò)評(píng)率

根據(jù)調(diào)查結(jié)果，全市各縣市區(qū)貧困戶(hù)漏評(píng)率和錯(cuò)評(píng)率都為0。說(shuō)明全市的貧困戶(hù)定位較為準(zhǔn)確，遺漏和錯(cuò)評(píng)程度低。

3.主要致貧原因

根據(jù)抽樣樣本顯示，殘疾和疾病是三明市貧困人口的主要致貧原因。其中，因殘疾致貧的貧困戶(hù)比例為43.79%；因病致貧的貧困戶(hù)比例為32.03%。在抽查的樣本中，貧困戶(hù)勞動(dòng)力能力較低是普遍存在的現(xiàn)象。在住房方面，貧困戶(hù)的房屋修建的時(shí)間較長(zhǎng)，存在危房的風(fēng)險(xiǎn)。

(二)貧困戶(hù)退出準(zhǔn)確率

1.脫貧途徑

根據(jù)抽樣樣本顯示，貧困戶(hù)脫貧的最主要途徑為其他因素，包括政府主導(dǎo)扶貧措施的低保兜底扶貧，其他重要途徑有特色產(chǎn)業(yè)壯大扶貧，外出務(wù)工和加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的支持力度，降低農(nóng)村贍養(yǎng)老人的生活負(fù)擔(dān)等。調(diào)查結(jié)果顯示，政府在扶貧中起到了主導(dǎo)作用，貧困戶(hù)脫貧的手段相對(duì)產(chǎn)業(yè)深度不足，缺乏可持續(xù)和穩(wěn)固性。此外，通過(guò)子女上學(xué)脫貧的途徑在相應(yīng)的脫貧方式中，比重較低，說(shuō)明貧困戶(hù)在教育投入中如果能夠獲得更多支持，能實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的脫貧。

2.脫貧戶(hù)退出程序合規(guī)性

脫貧戶(hù)退出程序主要包括了民主評(píng)議、農(nóng)戶(hù)確認(rèn)、公示、入戶(hù)核實(shí)四個(gè)環(huán)節(jié)。調(diào)查顯示，總體規(guī)范性較高，達(dá)92.88%。四個(gè)環(huán)節(jié)中，民主評(píng)議環(huán)節(jié)合規(guī)性較低，入戶(hù)核實(shí)環(huán)節(jié)最為規(guī)范。

3.教育、醫(yī)療、住房保障程度

根據(jù)全市十二個(gè)縣(市、區(qū))的調(diào)查樣本顯示，如果不考慮生活支出情況，貧困戶(hù)年收入均超過(guò)了省扶貧線的標(biāo)準(zhǔn)，但是如果考慮生活支出，則還有一些貧困戶(hù)仍未擺脫貧困局面。脫貧戶(hù)未能脫貧的主要原因在于因病產(chǎn)生的大量醫(yī)療支出，因子女上學(xué)產(chǎn)生的教育支出等。

(三)到村到戶(hù)幫扶工作群眾滿(mǎn)意度

到村到戶(hù)幫扶工作群眾的滿(mǎn)意度采用賦值的方法進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)幫扶方式、駐村干部工作到位和幫扶成效三個(gè)滿(mǎn)意度中的不滿(mǎn)意賦值為1，一般賦值為2，滿(mǎn)意賦值為3，對(duì)幫扶責(zé)任人到貧困戶(hù)家中的3次以下賦值1，4-6次賦值2，7-9次賦值3，10次以上賦值4，四個(gè)指標(biāo)滿(mǎn)分值為13分，為便于比較，將每戶(hù)貧困戶(hù)(脫貧戶(hù))的評(píng)價(jià)總分換算成100分，計(jì)算公式為[(幫扶方式+駐村干部工作到位+幫扶成效+幫扶責(zé)任人到貧困戶(hù)(脫貧戶(hù))家中次數(shù))/13]*100，到村到戶(hù)幫扶工作群眾滿(mǎn)意度為所調(diào)查貧困戶(hù)(脫貧戶(hù))的均值。各縣(市、區(qū))貧困戶(hù)平均綜合滿(mǎn)意度為88.02%，各縣(市、區(qū))脫貧戶(hù)平均綜合滿(mǎn)意度為88.35%，各縣(市、區(qū))總體平均滿(mǎn)意度為88.18%。

此次調(diào)查顯示，2016年通過(guò)政府、企業(yè)和相關(guān)部門(mén)采取了多樣化的幫扶措施，三明市扶貧工作成效總體令人滿(mǎn)意，但是仍然存在一些問(wèn)題，需要在今后的工作中予以加強(qiáng)。

四、存在的問(wèn)題

(一)貧困的界定標(biāo)準(zhǔn)較為單一

精準(zhǔn)識(shí)別是精準(zhǔn)扶貧工作的首要環(huán)節(jié)。長(zhǎng)期以來(lái)，從某種程度上人們認(rèn)為貧困主要是一個(gè)收入問(wèn)題，對(duì)農(nóng)村貧困問(wèn)題的識(shí)別也主要以收入為標(biāo)準(zhǔn)。2016年國(guó)家開(kāi)始注意到貧困的多維性，在扶貧工作的退出機(jī)制中提出了“兩不愁三保障”，但是在大多數(shù)基層工作人員的意識(shí)里和扶貧工作成效評(píng)估的實(shí)踐中，仍缺乏這樣的理念，常常單一的以收入作為貧困界定的主要標(biāo)準(zhǔn)，而忽略了教育、健康、生活水平等其他維度的指標(biāo)對(duì)貧困問(wèn)題的影響。

(二)政府主導(dǎo)，其他扶貧力量不足

目前，我國(guó)主要依靠政府主導(dǎo)解決貧困戶(hù)的脫貧問(wèn)題。從短期看，政府的作用不可忽視，但是從長(zhǎng)期分析，授人與魚(yú)不如授人與漁，通過(guò)建立和貧困地區(qū)相適應(yīng)的可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)或者通過(guò)龍頭企業(yè)實(shí)現(xiàn)貧困人口的持續(xù)財(cái)富的增加。但是產(chǎn)業(yè)鏈條的構(gòu)建是一項(xiàng)長(zhǎng)期艱巨的工作，各方面的協(xié)調(diào)和市場(chǎng)化秩序的建立需要全社會(huì)的共同努力。單純的以行政命令完成扶貧工作，會(huì)導(dǎo)致下級(jí)機(jī)構(gòu)迫于壓力，流于形式完成任務(wù)，并不能從根本上改善地區(qū)的經(jīng)濟(jì)，解決貧困問(wèn)題。

(三)扶貧工作隊(duì)伍體系不夠完善

扶貧工作的具體實(shí)踐中，扶貧機(jī)構(gòu)設(shè)到縣市一級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的扶貧機(jī)構(gòu)，專(zhuān)職從事扶貧開(kāi)發(fā)工作的人員嚴(yán)重缺乏，在部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在著扶貧干部兼職現(xiàn)象。因?yàn)榉鲐毠ぷ鳛榧媛毠ぷ?，扶貧干部精力不足，未能把全身心投入幫扶工作，扶貧效果不佳。即使部分扶貧干部?jīng)常去貧困戶(hù)家庭，但是形式重于實(shí)質(zhì)，對(duì)幫扶對(duì)象的幫助不大。要提高扶貧工作的水平和力度，使扶貧工作跨越發(fā)展，扶貧工作隊(duì)伍建設(shè)有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

(四)貧困戶(hù)自身缺陷降低了扶貧工作成效

貧困家庭勞動(dòng)力能力偏弱，勞動(dòng)力不足是導(dǎo)致其長(zhǎng)期貧困的主要原因，一方面，貧困戶(hù)因殘、因病使得其勞動(dòng)能力偏弱，不能從事高強(qiáng)度的工作，無(wú)法獲得最低生活保障；另一方面，貧困戶(hù)自身教育水平較低，自我意識(shí)缺乏主動(dòng)性，等靠要是其脫貧的主要手段，轉(zhuǎn)移支付是其生存的主要來(lái)源。資金、技術(shù)水平缺乏也是家庭貧困的重要原因。

(五)扶貧資金投入仍然不足

近年來(lái)，各級(jí)各部門(mén)的項(xiàng)目資金逐步向貧困鄉(xiāng)村傾斜，但專(zhuān)項(xiàng)用于扶貧或改善貧困鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活條件的投入仍然不足，欠帳較多，致使貧困地區(qū)水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)依然比較滯后。

五、跨越發(fā)展的對(duì)策與建議

(一)多維度的分析貧困原因，對(duì)癥下藥

減貧并不是單純的貧困人口的收入增加，而是全面可持續(xù)的提高貧困人口的生活水平。除了提高人均家庭收入以外，還包括受教育水平、家庭醫(yī)療支出、干凈方便的飲用水、互聯(lián)網(wǎng)、醫(yī)療條件、住房情況、抗災(zāi)能力等方方面面的改善。精準(zhǔn)扶貧首先要精準(zhǔn)識(shí)別，識(shí)別貧困戶(hù)貧困的真正原因，才能有的放矢，有針對(duì)性的解決貧困戶(hù)的貧困問(wèn)題，實(shí)實(shí)在在的提高他們的生活水平，切切實(shí)實(shí)的將精準(zhǔn)脫貧落實(shí)到位。

(二)全員扶貧，注重扶貧工作的可持續(xù)發(fā)展

在以政府為主導(dǎo)的扶貧工作中，如果沒(méi)有社會(huì)組織和當(dāng)?shù)厝罕姷膮⑴c，只會(huì)加大各級(jí)政府官員的壓力，扶貧效果不佳。因此，需要把當(dāng)?shù)亟M織嵌入社會(huì)扶貧的機(jī)制中，積極發(fā)揮社會(huì)組織的作用，村民和社會(huì)組織共同構(gòu)建綜合性的共享村落，帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)繁榮。同時(shí)，著力創(chuàng)新特色產(chǎn)業(yè)扶貧、區(qū)域聯(lián)動(dòng)扶貧、城鄉(xiāng)一體化扶貧、社會(huì)扶貧等新機(jī)制，增強(qiáng)重點(diǎn)縣內(nèi)生動(dòng)力和“造血”功能。將精準(zhǔn)扶貧和產(chǎn)業(yè)扶貧相結(jié)合，引導(dǎo)企業(yè)深入介入扶貧工作。挖掘并大力發(fā)展各貧困地區(qū)的特色產(chǎn)業(yè)，改變現(xiàn)有產(chǎn)品初級(jí)低端的現(xiàn)象，拓展產(chǎn)業(yè)鏈，增加產(chǎn)品賦值，使產(chǎn)品具有一定的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，以保證貧困戶(hù)持續(xù)脫貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。再則，充分調(diào)動(dòng)全社會(huì)力量，廣泛動(dòng)員民主黨派、群團(tuán)組織、企業(yè)、高校、科研院所等參與扶貧攻堅(jiān)，形成推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的強(qiáng)大合力。

(三)全面加強(qiáng)扶貧工作隊(duì)伍建設(shè)

扶貧工作艱苦任務(wù)重，要做好扶貧工作離不開(kāi)各級(jí)扶貧工作人員的全身心投入。第一，應(yīng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上配備齊全扶貧工作人員，盡量做到專(zhuān)人專(zhuān)職。第二，創(chuàng)建扶貧干部?jī)?nèi)生激勵(lì)機(jī)制，樹(shù)立為貧困人民服務(wù)的意識(shí)，調(diào)動(dòng)工作的主動(dòng)性和積極性，才能將扶貧工作做好做實(shí)。第三，加強(qiáng)扶貧干部對(duì)貧困及精準(zhǔn)扶貧內(nèi)涵的理解，加強(qiáng)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，統(tǒng)一對(duì)文件的認(rèn)識(shí)和貧困認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)，提高幫扶滿(mǎn)意度。此外，還需加強(qiáng)扶貧干部之間的溝通交流。加大部門(mén)之間的協(xié)調(diào)，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧辦和駐村干部之間的交流，駐村干部及時(shí)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧辦反映幫扶對(duì)象實(shí)際情況，駐村聯(lián)絡(luò)員和鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)絡(luò)員注重工作銜接。

(四)增強(qiáng)貧困人員脫貧的意識(shí)和能力

針對(duì)貧困戶(hù)自身不愿脫貧的現(xiàn)象，首先要改變貧困戶(hù)要等靠的思想，積極的改變自身貧困的現(xiàn)狀。這就需要引導(dǎo)其將農(nóng)村中不值錢(qián)的東西，如純凈的空氣和水、無(wú)污染的環(huán)境等賦值，充分利用現(xiàn)有的資源，增加脫貧創(chuàng)收意識(shí)，將扶貧工作由單純的經(jīng)濟(jì)型向生態(tài)共贏型轉(zhuǎn)變。其次，各地產(chǎn)業(yè)技能培訓(xùn)方面雖然取得了較大的進(jìn)展，不過(guò)培訓(xùn)技能和產(chǎn)業(yè)扶貧還不夠緊密，因此，將貧困人口技能培訓(xùn)和當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展有機(jī)的結(jié)合起來(lái)是今后扶貧幫扶的主要方向。只有人人有事做，人人愛(ài)做事，才會(huì)降低返貧的概率，將貧困的局面徹底改變。

(五)合理配置扶貧資金，提高使用效率

加強(qiáng)對(duì)扶貧資金使用的監(jiān)管，在精準(zhǔn)識(shí)別的基礎(chǔ)上，精準(zhǔn)使用扶貧資金，并建立精準(zhǔn)扶貧工作督查和考核機(jī)制，把減少建檔立卡貧困人口數(shù)量、提高有勞動(dòng)能力貧困人口收入和改善貧困鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活條件作為市對(duì)縣目標(biāo)管理考評(píng)的重要內(nèi)容，真正做到脫貧成效精準(zhǔn)考核。

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