城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度的完善

曹承富

增減掛鉤指的是增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地和減少農(nóng)村用地掛鉤，以土地利用總規(guī)劃為依據(jù)，采取建新拆舊、復(fù)墾整理等策略對若干擬用于建設(shè)農(nóng)村的舊地塊、建設(shè)城鎮(zhèn)的新地塊進行處理，在保證平衡土地面積的前提下有效擴大耕地范圍，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，促使城鄉(xiāng)用地布局不斷趨于合理化。要想實現(xiàn)該目標(biāo)，離不開完善的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度的支持，以及如何完善是重要課題，必須引起重視并加強探究。

1 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度完善的迫切性

為何中國耕地保護工作在很長一段時間里都難以有效開展？為何土地違法案件發(fā)生率居高不下？實際上原因非常簡單，因為國家守紅線，地方卻側(cè)重發(fā)展經(jīng)濟事業(yè)。國家始終從戰(zhàn)略高度關(guān)注農(nóng)業(yè)耕地紅線，保證中國這一人口特大國的糧食安全問題。然而糧食是全國性的供求問題，各地區(qū)不用考慮當(dāng)?shù)厝说某燥垎栴}，且地方政府追求經(jīng)濟事業(yè)的發(fā)展，努力在建設(shè)用地方面獲取更多指標(biāo)，從而贏得更多財政收入，推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟快速發(fā)展。但是建設(shè)用地中很多都屬于基本農(nóng)田，耕地自然而然就越來越少。在這樣的困境之下，應(yīng)研究哪些因素可改變，哪些因素不能被改變，進而探索解決途徑。當(dāng)然，國土面積是不可改變的，可利用土地幾乎也不會有較大的變化，而未用于建設(shè)的耕地或沒有商業(yè)利用價值，或開發(fā)成本過高，或是生態(tài)保護需要，其中能作為耕地補充的資源幾乎已經(jīng)全部開發(fā)的，引發(fā)諸多問題。國家人口數(shù)量也基本不會改變，發(fā)展了經(jīng)濟、提高了城鎮(zhèn)化率，但人口沒有變化，大幅度增加建設(shè)用地的量，且可以控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地的總量不變，唯一能改變的就是其比例。在這樣的情況下，城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)制度就面臨增減掛鉤改革與完善的迫切問題。

2 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度完善的策略建議

2.1 有效擴大制度適用范圍 改變過去從上自下下達命令的指標(biāo)使用方式，由農(nóng)民集體基于當(dāng)?shù)卣w規(guī)劃自主決定建設(shè)用地指標(biāo)的份額，滿足當(dāng)?shù)貙嶋H需求。增減掛鉤制度還應(yīng)體現(xiàn)農(nóng)地虛擬發(fā)展權(quán)，把耕地轉(zhuǎn)變成建設(shè)用地以后，原地塊可用于發(fā)展工業(yè)、商業(yè)，進行獨立轉(zhuǎn)移。對耕地尤其是基本農(nóng)田進行保護時，虛擬發(fā)展權(quán)能轉(zhuǎn)移給周邊城鎮(zhèn)建設(shè)用地，農(nóng)民集體是土地的所有權(quán)人，對于農(nóng)地的虛擬發(fā)展權(quán)有自由轉(zhuǎn)移的權(quán)利，能在政府統(tǒng)一規(guī)劃下自主明確周轉(zhuǎn)指標(biāo)份額。在細致深入地調(diào)查農(nóng)民集體土地所有權(quán)，且建立起完善的所有權(quán)土地登記制度，就能為農(nóng)民集體自主決定份額提供參考依據(jù)。

2.2 提高制度透明專業(yè)程度 政府在發(fā)布城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度之日起，應(yīng)及時向社會公布增減掛鉤項目的實施制度，利用報紙、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等手段快速完整地向各部門與社會組織傳達制度，并建立及時公開的約束規(guī)定，提高大眾對制度的知曉度，減少制度實施中出現(xiàn)的利益受損、操作不當(dāng)?shù)葐栴}。就拿征地招標(biāo)來說，應(yīng)及時將消息與進展程度公布給社會，以便招到資質(zhì)好、有較高專業(yè)化水平的企業(yè)，并及時公示，發(fā)揮社會監(jiān)督作用，確保制度實施過程的合理與規(guī)范。同時，要注意提高制度的專業(yè)化程度，采取向社會征集制度、向相關(guān)組織購買制度、公開向社會聽證等方式聽取大眾的意見，并積極在各地試點，基于實際情況掌握制度的效果與問題，有效解決。

2.3 完善指標(biāo)收益分配制度 針對城鄉(xiāng)建設(shè)用地的增減掛鉤指標(biāo)，還應(yīng)注意完善收益分配制度，促使政府、農(nóng)民集體從周轉(zhuǎn)指標(biāo)中共享收益。政府部門通過征稅分享增益，且分配土地增值收益時還要遵守安全性、公平性與連續(xù)性的原則，不能一次性支付增值收益，通過持續(xù)發(fā)展保障農(nóng)民生活。在獲取收益之后，農(nóng)民集體要按照比例向農(nóng)民分配部分收益，有效補償他們的復(fù)墾損失，剩下的部分則是地方公共基金，投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之中，其他的則存入農(nóng)民養(yǎng)老保險基金賬戶。

2.4 完善掛鉤指標(biāo)監(jiān)管制度 建立完善的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度之后還應(yīng)監(jiān)管實施、加強監(jiān)督。一是對耕地質(zhì)量加以監(jiān)管，二是對使用掛鉤指標(biāo)的情況加以監(jiān)管。閑置宅基地退出復(fù)墾的這部分耕地，土地管理部門和農(nóng)業(yè)部門應(yīng)當(dāng)在驗收時著重確認耕地補充數(shù)量與質(zhì)量，結(jié)合農(nóng)地分級成果，確認耕地面積，實行信息化管理，從而讓大眾可以查詢，接受大眾監(jiān)督，并對復(fù)墾耕地加強后期維護，保證有效利用復(fù)墾耕地。與現(xiàn)行制度周轉(zhuǎn)指標(biāo)不同，閑置宅基地退出復(fù)墾的指標(biāo)是零散的，積少成多，在指標(biāo)的使用中應(yīng)于退出資金不足之地實行先用后還，進而向省級部門申請指標(biāo)，在交易中形成的資金整理復(fù)墾，則應(yīng)按期按量歸還，退出資金比較充裕時就可先造后用，在當(dāng)?shù)厥褂脪煦^指標(biāo)，或跨區(qū)交易，轉(zhuǎn)讓掛鉤指標(biāo)。

3 結(jié)語

城鄉(xiāng)建設(shè)用地的雙增問題是城鎮(zhèn)化進程中出現(xiàn)的特殊土地利用問題，其增減掛鉤制度的出現(xiàn)和完善為解決該問題提供思路，在實踐中必須充分認識完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度的迫切性，有效擴大制度適用范圍，提高其透明度與專業(yè)度，并完善指標(biāo)收益分配制度和監(jiān)管制度，為解決城鎮(zhèn)發(fā)展和耕地保護的兩難問題提供強有力的支撐。