“大智立法”及其三個(gè)維度

文/陶品竹

習(xí)近平總書(shū)記在黨的十八屆四中全會(huì)第二次全體會(huì)議上講話(huà)時(shí)指出：“小智治事，中智治人，大智立法?！绷⒎ǎ诒举|(zhì)上是對(duì)各種社會(huì)利益的協(xié)調(diào)?！按笾橇⒎ā保搜粤⒎ㄖ匾c艱辛。無(wú)論是中央立法，還是地方立法，均需要有大智慧。在現(xiàn)代社會(huì)，轉(zhuǎn)型與改革過(guò)程中產(chǎn)生的各種社會(huì)矛盾與社會(huì)問(wèn)題最終都需要通過(guò)各層級(jí)的立法予以有效解決。立法者，需要具備大智慧、大胸襟與大視野?！按笾橇⒎ā?，源自中國(guó)古代思想家的集體智慧。在中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的新時(shí)代，“大智立法”應(yīng)當(dāng)從“誰(shuí)主導(dǎo)立法”“立什么法”以及“怎樣立法”三個(gè)維度予以解讀。

中國(guó)古代關(guān)于“大智”及“大智立法”的記載與啟示

道家認(rèn)為，智有小智、大智之分，小智謀于心計(jì)，大智合于自然。世人往往專(zhuān)任小智而忽視大智。專(zhuān)任小智，也許能獲得一時(shí)的成功，但最終難免失敗。只有以大智立身，方可永遠(yuǎn)立于不敗之地。

《荀子·天論》指出，“大巧在所不為，大智在所不慮”。意思是說(shuō)，最能干的人在于不做不能做且不應(yīng)做的事，最聰明的人在于不考慮不能考慮又不應(yīng)考慮的事。因此，要做到“大智”，就必須明白哪些是不能考慮的事情，哪些是不應(yīng)考慮的事情。這一觀點(diǎn)對(duì)于現(xiàn)代社會(huì)“大智立法”的啟示意義在于，立法者首先必須明確立法的范圍，不要觸碰“不能慮”和“不應(yīng)慮”這兩條立法底線(xiàn)。一方面，立法者應(yīng)當(dāng)明晰哪些事項(xiàng)是不能由立法解決的，這屬于立法“不能慮”的范疇；另一方面，立法者應(yīng)當(dāng)明晰哪些事項(xiàng)是不應(yīng)由立法解決的，這屬于立法“不應(yīng)慮”的范疇。除此之外，則屬于立法可以大有作為的廣闊天地。

《文子·微明》提出了與“大智”相關(guān)的“智圓”說(shuō)，“智圓者，終始無(wú)端，方流四遠(yuǎn)，深泉而不竭也?！爸菆A”可以認(rèn)為是“大智”的標(biāo)準(zhǔn)。要做到智慮圓滿(mǎn)，就要自始至終，無(wú)邊無(wú)盡，像深泉一樣永不枯竭，各種問(wèn)題都要考慮到。這一學(xué)說(shuō)對(duì)于現(xiàn)代社會(huì)“大智立法”的啟示意義在于，立法者必須將與擬立法事項(xiàng)相關(guān)的各種問(wèn)題都考慮周全。既要考慮一項(xiàng)制度的設(shè)立或者變更，又要考慮這一項(xiàng)制度與其他制度的關(guān)聯(lián)性；既要考慮一項(xiàng)權(quán)利或義務(wù)的設(shè)定，又要考慮該權(quán)利或義務(wù)與其他權(quán)利或義務(wù)的匹配性；既要考慮一個(gè)條文規(guī)范的擬定，又要考慮該條文規(guī)范與其他條文規(guī)范的呼應(yīng)。

《墨子·法儀》是記載墨子立法思想的集中代表作。該篇首先闡明了立法的重要性，開(kāi)篇曰“天下從事者不可以無(wú)法儀，無(wú)法儀而其事能成者，無(wú)有也。”圍繞立什么法的問(wèn)題，文中提出要立仁法，并反復(fù)警告“法不仁，不可以為法”。圍繞如何立仁法問(wèn)題，文中提出“莫若法天”“天之所欲則為之，天所不欲則止”，并進(jìn)而提出“兼而愛(ài)之、兼而利之”的核心立法觀點(diǎn)與政治主張?？梢哉f(shuō)，該文通篇都在圍繞為什么立法、立什么法以及怎樣立法等立法的核心問(wèn)題進(jìn)行深入的探討。依文中觀點(diǎn)，立法是一項(xiàng)要遵循天道的政治活動(dòng)，立法的基本要求是“兼而愛(ài)之、兼而利之”。兼愛(ài)、兼利，則非有大智慧不可為也。這對(duì)于現(xiàn)代社會(huì)“大智立法”的啟示意義至少有兩點(diǎn)。一是，立法必須遵循規(guī)律，不可以逆規(guī)律而為之?！赌印匪珜?dǎo)的“莫若法天”，就是說(shuō)立法必須遵循自然規(guī)律和社會(huì)規(guī)律，凡是符合自然規(guī)律和社會(huì)規(guī)律的，才能被立法所確認(rèn)。二是，立法必須能夠反映和滿(mǎn)足社會(huì)各方面的利益訴求。“兼而愛(ài)之、兼而利之”，這就要求立法必須反映人民意志，立法必須保護(hù)公民權(quán)利。

隋朝大儒王通在《止學(xué)》一書(shū)中也曾對(duì)“大智”與“小智”進(jìn)行過(guò)討論，指出“大智知止，小智惟謀，智有窮而道無(wú)盡哉。”意思是，大智慧的人知道適可而止，小聰明的人只是不停地謀劃，智謀有窮盡的時(shí)候而天道卻沒(méi)有盡頭。這對(duì)于現(xiàn)代社會(huì)“大智立法”的啟示意義也有兩點(diǎn)。一是，要秉持正確的立法態(tài)度與立法目的。立法本身并不是目的，通過(guò)立法所形成的規(guī)范和秩序才是目的。因此，立法不在于數(shù)量的多少、篇幅的長(zhǎng)短，而在于一開(kāi)始是否堅(jiān)持了正確的立法目的或者價(jià)值取向。二是，在立法技術(shù)上，要多采納“知止”的“大智”，而少采納“惟謀”的“小智”。即，不要過(guò)度依賴(lài)于罰款、沒(méi)收等行政管理色彩濃厚的處罰措施，而要加強(qiáng)立法引導(dǎo)，提升服務(wù)質(zhì)量，多措并舉實(shí)現(xiàn)有效的國(guó)家治理和社會(huì)治理。

“大智立法”的維度之一：誰(shuí)主導(dǎo)立法的問(wèn)題

過(guò)去一段時(shí)間，由于各級(jí)政府部門(mén)在立法過(guò)程中扮演了過(guò)重的角色，導(dǎo)致人大的立法主導(dǎo)權(quán)在很大程度上受到政府部門(mén)的削弱，從而使我們的立法模式基本屬于“部門(mén)主導(dǎo)立法”的模式。這種立法模式的主要特點(diǎn)有三個(gè)：一是立法的重要目的是對(duì)執(zhí)法者進(jìn)行立法授權(quán)；二是主要由政府部門(mén)負(fù)責(zé)組織起草草案文本，一般都是誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)起草；三是起草的草案文本與最終文本差別不大。

黨的十八屆四中全會(huì)提出，要“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用”。黨的十九大報(bào)告對(duì)此作了進(jìn)一步肯定，提出要“發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用”。可以說(shuō)，自黨的十八屆四中全會(huì)以來(lái)，按照中央要求，各級(jí)人大的立法主導(dǎo)權(quán)正在逐漸強(qiáng)化，這實(shí)質(zhì)上是回歸了立法者立法的本意?！安块T(mén)主導(dǎo)立法”的立法模式正在逐漸轉(zhuǎn)向?yàn)椤叭舜笾鲗?dǎo)立法”的立法模式。

過(guò)去，人大在協(xié)調(diào)政府與社會(huì)各界立法的過(guò)程中，考慮最多的是這部法規(guī)將來(lái)要由誰(shuí)實(shí)施。通常，法規(guī)的實(shí)施主體是具體的政府部門(mén)。在政府壟斷了絕大部分公權(quán)力的時(shí)代，人們一般認(rèn)為法規(guī)的實(shí)施必須借助于政府部門(mén)，離開(kāi)了政府部門(mén)和政府的公權(quán)力，法規(guī)就無(wú)法落地。當(dāng)前，隨著國(guó)務(wù)院新一輪簡(jiǎn)政放權(quán)和放管服改革的深入推進(jìn)，越來(lái)越多的公權(quán)力正在下放。或者由中央部門(mén)下放到地方部門(mén)，或者由政府部門(mén)下放到社會(huì)主體，或者直接取消。面對(duì)這種新的權(quán)力轉(zhuǎn)移趨勢(shì)，國(guó)務(wù)院以及各個(gè)部委都在修改之前的行政法規(guī)或部門(mén)規(guī)章，主動(dòng)將權(quán)力依法予以收縮。這就要求立法機(jī)關(guān)在今后的立法過(guò)程中，不能再延續(xù)原來(lái)的立法思維和立法慣性，不能再延用“部門(mén)主導(dǎo)立法”的立法模式，而要將立法權(quán)收歸立法者本身，徹底解決好誰(shuí)主導(dǎo)立法的問(wèn)題，將“部門(mén)主導(dǎo)立法”的立法模式上升為“人大主導(dǎo)立法”的立法模式。在這種新的立法模式下，立法的目的不再僅僅是為了眼前的法規(guī)執(zhí)行，更在于充分實(shí)現(xiàn)黨和人民的意志，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的永續(xù)健康發(fā)展。

“大智立法”的維度之二：立什么法的問(wèn)題

一言以蔽之，就是要立善法?！傲⑸品ㄓ谔煜拢瑒t天下治；立善法于一國(guó)，則一國(guó)治”。在全面推進(jìn)依法治國(guó)的新時(shí)代，深化依法治國(guó)實(shí)踐必須首先明確善法的標(biāo)準(zhǔn)?？傮w上，善法應(yīng)滿(mǎn)足以下三個(gè)判斷標(biāo)準(zhǔn)。

第一，是否符合人民的整體利益需要。這是判斷一部法律或法規(guī)是否屬于善法的首要標(biāo)準(zhǔn)。習(xí)近平總書(shū)記在黨的十八屆四中全會(huì)第二次全體會(huì)議上講話(huà)時(shí)指出：“堅(jiān)持人民主體地位，必須堅(jiān)持法治為了人民、依靠人民、造福人民、保護(hù)人民”。法的核心要義是要保護(hù)權(quán)利。如果一部法律或法規(guī)對(duì)于人民的整體利益需要置若罔聞、漠不關(guān)心，則注定無(wú)法有效發(fā)揮法律規(guī)范所應(yīng)當(dāng)具有的確認(rèn)和保護(hù)公民權(quán)利的基本功能。立善法，就要求立法者必須時(shí)刻關(guān)心人民疾苦，時(shí)刻考慮立法是否深得民心，時(shí)刻保護(hù)最大多數(shù)人的最大多數(shù)利益，要通過(guò)立法讓老百姓享有實(shí)實(shí)在在的獲得感。

第二，是否適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展需要?？萍荚诓粩鄤?chuàng)新，社會(huì)在不斷進(jìn)步，這是任何人都無(wú)法阻擋的發(fā)展趨勢(shì)。立法必須適應(yīng)時(shí)代發(fā)展，并能有效促進(jìn)時(shí)代發(fā)展。當(dāng)前，互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)風(fēng)起云涌，人工智能方興未艾，新的商業(yè)模式不斷涌現(xiàn)。新的科技革命與新的商業(yè)模式正在催生出新的立法需求。立法者必須敏銳地捕捉我們這個(gè)時(shí)代的立法需求，在各種立法需求中尋找、發(fā)現(xiàn)、分析、凝練關(guān)鍵問(wèn)題和共性問(wèn)題，并將其轉(zhuǎn)化為立法的條文規(guī)范。

第三，是否堅(jiān)持了正確的立法價(jià)值取向并采用了合適的立法技術(shù)手段。立法價(jià)值取向會(huì)直接影響立法機(jī)關(guān)對(duì)具體事項(xiàng)的態(tài)度、觀點(diǎn)和判斷。堅(jiān)持正確的立法價(jià)值取向，必須秉持公平公正公開(kāi)的立法態(tài)度，必須抵制各種利益集團(tuán)的立法游說(shuō)，必須防止各種立法俘獲現(xiàn)象的發(fā)生。立法技術(shù)手段主要是指在立法中對(duì)權(quán)利與義務(wù)的配置、對(duì)權(quán)力與責(zé)任的劃定、對(duì)各類(lèi)違法行為法律責(zé)任的設(shè)置等。法律規(guī)范效力的發(fā)揮，很大程度上取決于立法技術(shù)是否成熟。只有采用合適的立法技術(shù)手段，才能保證法律規(guī)范充分發(fā)揮作用。

“大智立法”的維度之三：怎樣立法的問(wèn)題

怎樣立法的問(wèn)題，其實(shí)就是立法的標(biāo)準(zhǔn)和原則問(wèn)題。對(duì)此，習(xí)近平總書(shū)記在《關(guān)于〈 中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定〉的說(shuō)明》中指出：“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，是提高立法質(zhì)量的根本途徑”。黨的十九大報(bào)告在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出要“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治”。這就為新時(shí)代的立法工作指明了方向。提升立法質(zhì)量，關(guān)鍵在于踐行科學(xué)立法、民主立法、依法立法三大原則。

科學(xué)立法的核心在于尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律?？茖W(xué)立法意味著必須實(shí)事求是，尊重事物發(fā)展變化的基本規(guī)律，不能因循守舊。實(shí)踐中，有的立法機(jī)關(guān)片面理解了科學(xué)立法的內(nèi)在要求，將科學(xué)立法僅僅等同于在立法過(guò)程中邀請(qǐng)有關(guān)專(zhuān)家學(xué)者參加相關(guān)的立法座談會(huì)。這還并不充分。科學(xué)立法不僅要求立法機(jī)關(guān)要廣泛征求相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者的專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)，還要求立法機(jī)關(guān)要在對(duì)行業(yè)發(fā)展有著深入調(diào)研之后對(duì)于擬立法事項(xiàng)形成準(zhǔn)確清晰的立法研判。

民主立法要求立法應(yīng)當(dāng)反映民意、吸納民智、保護(hù)民權(quán)。民主立法意味著立法過(guò)程對(duì)于社會(huì)公眾是開(kāi)放的，任何人都可以就立法草案的條文內(nèi)容向立法機(jī)關(guān)表達(dá)意見(jiàn)。這些年，我們?cè)陂_(kāi)門(mén)立法、民主立法方面取得了很多成績(jī)，公眾參與立法的方式不斷拓展，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)的立法參與不斷增多。與此同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)清醒地看到，高質(zhì)量的公眾立法參與還有所欠缺。要讓社會(huì)公眾普遍增強(qiáng)參與立法的自覺(jué)性，還需要各方面的努力，尤其需要立法機(jī)關(guān)的適當(dāng)鼓勵(lì)與及時(shí)反饋。

依法立法意味著維護(hù)憲法法律的權(quán)威，維護(hù)社會(huì)主義法治的統(tǒng)一。我國(guó)社會(huì)主義法律體系是以憲法為統(tǒng)帥，包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件在內(nèi)的有機(jī)整體。依法立法的原則要求下位法必須服從上位法，而不能違反或突破上位法。依法立法尤其應(yīng)當(dāng)防止下位法在執(zhí)行上位法的過(guò)程中突破上位法立法條文或背離上位法立法本意的情形發(fā)生。