我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革及城鄉(xiāng)規(guī)劃的思考經(jīng)驗(yàn)

龍志均

（四川省井研縣純復(fù)鄉(xiāng)人民政府，四川井研 613100）

1 我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革的必然性和必要性

1.1 我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革的必然性 第一，社會(huì)政策環(huán)境日趨成熟，在改革開(kāi)放以后，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)就已經(jīng)確立，政府通過(guò)相關(guān)法律和政策保護(hù)農(nóng)民的利益。為進(jìn)一步保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，尊重農(nóng)民的選擇，政府對(duì)土地流轉(zhuǎn)越來(lái)越重視，并通過(guò)法律法規(guī)為農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)提供保障，引導(dǎo)和促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。尤其是2008年，在黨的十七屆三中全會(huì)上明確指出允許農(nóng)民通過(guò)轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓以及股份合作的形式將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)出去，從而促進(jìn)土地的集約化規(guī)模經(jīng)營(yíng)。第二，農(nóng)村土地制度的變遷會(huì)影響農(nóng)業(yè)以及整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度的變化，在流轉(zhuǎn)制度的初期，基于家庭承包責(zé)任制發(fā)展起來(lái)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度是一種農(nóng)民響應(yīng)，自發(fā)倡導(dǎo)和組織實(shí)行的土地私下流轉(zhuǎn)，這種制度極其不規(guī)范，由于對(duì)流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)責(zé)沒(méi)有明確，所以流轉(zhuǎn)之后的土地使用方向以及流轉(zhuǎn)后失地農(nóng)民的生活、醫(yī)療等保障問(wèn)題的解決并沒(méi)有制度可尋。這種以農(nóng)民需求引導(dǎo)的制度變遷是不完善也是不合理的，隨著經(jīng)濟(jì)體制的改革深化，必然會(huì)讓位給供給主導(dǎo)型的制度變遷，由政府主導(dǎo)對(duì)資源進(jìn)行配置，并決定制度供給的方向、形式、進(jìn)程等，這樣可以進(jìn)一步完善土地流轉(zhuǎn)制度[1]。此外，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化以及宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化也促使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革，如經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)上農(nóng)業(yè)開(kāi)始向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)向工業(yè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)變的新階段，農(nóng)村的人口結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)以及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等都發(fā)生了顯著的變化，隨著農(nóng)民老齡化問(wèn)題的出現(xiàn)以及村莊的空心化，想要提高農(nóng)村土地生產(chǎn)效率，就需要將土地流轉(zhuǎn)到需要種田的人手里，工商企業(yè)的介入也要求有規(guī)模的原料基地，資本是促使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的另一個(gè)原因。

1.2 我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革的必要性 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的改革一方面可以增加農(nóng)民的收入，也就是解決分散經(jīng)營(yíng)帶來(lái)的市場(chǎng)對(duì)接矛盾問(wèn)題，推進(jìn)工業(yè)和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，同時(shí)可以解放農(nóng)村的勞動(dòng)力限制問(wèn)題，從而增加農(nóng)民收入，保證農(nóng)村發(fā)展的穩(wěn)定。另一方面也是建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的選擇，想要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，就要將分散的土地集中起來(lái)進(jìn)行規(guī)?；?jīng)營(yíng)，并通過(guò)現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的推廣應(yīng)用改造農(nóng)業(yè)，用現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)管理的模式推進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的集中度，進(jìn)而降低成本，實(shí)現(xiàn)規(guī)模化效益。如果沒(méi)有土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機(jī)械化水平便無(wú)法提高[2]。

2 新時(shí)期城鄉(xiāng)規(guī)劃的思考

2.1 土地流轉(zhuǎn)制度改革可能帶來(lái)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn) 新的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革，其所主導(dǎo)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)一方面促進(jìn)了農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展，推動(dòng)了城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展，另一方面也帶來(lái)許多社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，這主要是因?yàn)榇笠?guī)模的農(nóng)村人口進(jìn)入城市，引發(fā)眾多城市問(wèn)題，使隱性的矛盾變得顯性。從社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)出發(fā)，站在城鄉(xiāng)規(guī)劃識(shí)別的角度，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革主要引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)如下。第一，農(nóng)民大量進(jìn)城以后，一方面因?yàn)槲幕?、風(fēng)俗和生活方式上的差異會(huì)產(chǎn)生不同文化撞擊，如果沒(méi)有妥善處理就會(huì)引發(fā)城市矛盾；另一方面求職市場(chǎng)的激烈競(jìng)爭(zhēng)可能會(huì)對(duì)外來(lái)務(wù)工人員有所排斥，從而引發(fā)新的社會(huì)矛盾，公平性也有所缺失。第二，在農(nóng)村生活成本小，人們之間的收入差距也不大，但到了城市以后，本來(lái)對(duì)于收入的預(yù)期是不斷增長(zhǎng)的，但相比于高昂的生活成本，其收入增加并不高，還可能致使生活水平降低。生活預(yù)期無(wú)法實(shí)現(xiàn)便會(huì)給人們?cè)斐尚睦砺洳?，從而引發(fā)社會(huì)問(wèn)題。第三，農(nóng)村剩余人口問(wèn)題、農(nóng)村老齡化問(wèn)題以及城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社保體系帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)等，都是在農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地制度改革中需要重點(diǎn)考慮的。

2.2 城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展策略探究 一是要建立有效的機(jī)制保障并實(shí)施，如完善規(guī)劃的法律法規(guī)，通過(guò)法律手段確保規(guī)劃的科學(xué)制定和城市規(guī)劃的實(shí)施，將城鄉(xiāng)土地的利用納入統(tǒng)一的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中，促進(jìn)城鄉(xiāng)合理發(fā)展和協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)。二是應(yīng)促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)的差異化發(fā)展，從多方面加強(qiáng)生態(tài)自然的保護(hù)，注重對(duì)農(nóng)村的生態(tài)文明建設(shè)和土地的合理應(yīng)用，統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)發(fā)展。三是應(yīng)注重城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型的科學(xué)性和協(xié)調(diào)性，注重不同地區(qū)的風(fēng)俗和文化，在促進(jìn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展的同時(shí)也注重保護(hù)獨(dú)立性。此外，要充分應(yīng)用人本思想，尤其是在進(jìn)行低碳生態(tài)社區(qū)的規(guī)劃中，以人為本的思想是保證城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展科學(xué)合理性的重要保障。

3 結(jié)語(yǔ)

總之，未來(lái)我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的改革方向?qū)⑹窃诖龠M(jìn)農(nóng)村土地使用權(quán)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，制定科學(xué)的農(nóng)業(yè)政策，把握農(nóng)業(yè)的發(fā)展方向。在加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的同時(shí)，還要注意城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學(xué)實(shí)施，促進(jìn)城鄉(xiāng)關(guān)系和諧發(fā)展[3]。