如何看待和防范地方政府債務(wù)風險

文/專題策劃組

8月28日，財政部部長劉昆在受國務(wù)院委托向第十三屆全國人大常委會第五次會議作今年以來預算執(zhí)行情況的報告時表示，將堅持標本兼治，依法依規(guī)管控地方政府債務(wù)風險。劉昆說，下一步，堅定做好去杠桿工作，把握好力度和節(jié)奏。堅持標本兼治，依法依規(guī)管控地方政府債務(wù)風險。堅決遏制隱性債務(wù)增量，督促整改政府投資基金、PPP、政府購買服務(wù)中的不規(guī)范行為，嚴禁各種違法違規(guī)擔保和變相舉債。妥善化解隱性債務(wù)存量，省級政府對本轄區(qū)債務(wù)負總責，省級以下政府各負其責，重點加強對高風險地區(qū)債務(wù)化解力度。劉昆指出，下一步，積極財政政策要更加積極，提高政策的前瞻性、靈活性、有效性，在擴大內(nèi)需和結(jié)構(gòu)調(diào)整上發(fā)揮更大作用，做好穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)金融、穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)外資、穩(wěn)投資、穩(wěn)預期工作，確保實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展的目標任務(wù)。

控增量、化存量，無疑是下半年防控地方政府隱性債務(wù)風險的政策重心。當下我國地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀如何？針對地方政府債務(wù)風險防范應(yīng)該采取哪些有效措施？“夸大地方政府債務(wù)規(guī)模為即將爆發(fā)的危機”言論甚囂塵上，我們又該如何客觀看待地方政府債務(wù)與風險的關(guān)系？在國際經(jīng)濟貿(mào)易格局面臨深度調(diào)整、外部不確定性增加的環(huán)境下，實施積極財政政策如何處理好與債務(wù)風險防控的關(guān)系？為此，我們采訪了北京大學國家發(fā)展研究院教授張帆、中國財政科學研究院宏觀經(jīng)濟研究中心副主任王志剛，針對地方政府債務(wù)風險的有關(guān)問題進行了相關(guān)討論。

訪談專家 張 帆 北京大學國家發(fā)展研究院教授 研究領(lǐng)域：產(chǎn)業(yè)組織、國際經(jīng)濟學、城市經(jīng)濟學

王志剛 中國財政科學研究院宏觀經(jīng)濟研究中心副主任 研究領(lǐng)域：宏觀經(jīng)濟學、財稅政策評估、政府債務(wù)

科學看待地方政府債務(wù)

《人民法治》：近年來，我國地方政府債務(wù)問題引起關(guān)注。我國地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀如何，存在哪些主要問題？

張帆：目前地方政府債務(wù)杠桿率過高，增長速度過快。這一問題是以政府投資為主的舊的增長模式的產(chǎn)物。政府投資，特別是2008年為應(yīng)對金融危機的四萬億投資，是地方政府債務(wù)增加的直接原因。地方政府為配合中央政府的投資，解決資金問題，大規(guī)模建立融資平臺。融資平臺模糊了地方政府與平臺的關(guān)系，存在很大風險。經(jīng)過一段時間的嘗試，中央最終決定取締融資平臺，由中央政府為地方政府發(fā)行地方債券，因而引起了一系列控制地方債務(wù)與債券管理問題。

《人民法治》：從通過新預算法到去年出臺《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》等一系列舉措，我們可以看到中央依法加強地方債改革和監(jiān)督的力度，以及剝離融資平臺政府融資功能的決心。其實，在2014年《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》中“地方政府債務(wù)”與“地方政府性債務(wù)”的不同表述，就已經(jīng)體現(xiàn)出規(guī)范地方債管理的大方向及要求。

王志剛：地方政府債務(wù)與地方政府性債務(wù)是兩個不同的概念，涉及的債務(wù)范疇并不相同。地方政府性債務(wù)是指地方政府和所屬機構(gòu)為項目建設(shè)直接借入、拖欠或因提供擔保、回購等信用支持形成的債務(wù)。債務(wù)舉借主體多元化，包括融資平臺公司、地方政府部門及其所屬機構(gòu)。地方政府債務(wù)是地方政府性債務(wù)的一個重要部分，是地方政府舉借的債務(wù)，通過新發(fā)債券或債務(wù)置換，這部分債務(wù)多是以政府債券形式出現(xiàn)，包括一般性和專項債務(wù)，而且有嚴格的管理辦法。

《人民法治》：當前，有一種觀點夸大我國地方政府債務(wù)規(guī)模對經(jīng)濟社會發(fā)展的負面影響，甚至將其稱為即將爆發(fā)的危機。我們應(yīng)該如何客觀看待地方政府債務(wù)及其與風險的關(guān)系？

王志剛：地方政府債務(wù)的形成原因眾多，但是要科學對待債務(wù)問題。首先，債務(wù)和風險不是等價關(guān)系，他們之間有一個轉(zhuǎn)換過程。有的風險可以轉(zhuǎn)化為債務(wù)，例如環(huán)境風險、社會風險等公共風險，政府介入治理，就可能會帶來債務(wù)問題。債務(wù)一旦規(guī)模過度也可能會帶來風險。其次，債務(wù)是否真正形成風險取決于兩個因素：一是舉債規(guī)模和償債能力是否匹配，舉債規(guī)模包括了地方政府直接或間接所形成的債務(wù)，這些債務(wù)給地方政府財政帶來很大的壓力，如果地方?jīng)]有一定的償還能力，是會在某一時期形成較大風險。二是看債務(wù)資金的使用效率，如果債務(wù)資金都能合規(guī)合理運用于重點民生領(lǐng)域或是補短板，就是有效的。

正確處理積極財政政策與債務(wù)風險防控的關(guān)系

《人民法治》：今年4月，習近平總書記主持召開中央財經(jīng)委員會第一次會議，明確提出了打好三大攻堅戰(zhàn)的思路和舉措，關(guān)于“應(yīng)對地方政府債務(wù)風險”也作出了重要指示。我國在大力規(guī)范和強化地方政府債務(wù)管理方面，采取了許多行之有效的措施。比如，允許地方政府適度舉債，同時對舉債主體、舉債方式、規(guī)?？刂频确矫孀鞒雒鞔_規(guī)定。針對地方債務(wù)風險防范，主要還有哪些措施？

張帆：目前對地方債務(wù)風險的防范措施，概括來講，主要包括：修正地方政府政績觀，把債務(wù)管理納入地方政府考核體系；實行終身問責制；把地方政府債務(wù)納入預算體系；實行存量債務(wù)債券置換和增量限額管理；推進地方政府專項債務(wù)管理改革。具體來說：

1．對地方政府支出及其增長速度進行有效約束，這是對地方債務(wù)的根本約束。在目前情況下，這種約束只能通過中央政府來實行。在長期，應(yīng)當發(fā)展其他形式的監(jiān)督。

2．改善地方政府的激勵機制，把債務(wù)作為地方政府業(yè)績的重要衡量指標。為做到這一點，必須建立嚴格的實用的績效評價和考核體系。

3．通過問責制對地方債務(wù)進行管理，終身問責，追查責任。

4．推進政府存量債務(wù)置換和增量債務(wù)管理。

5．債券發(fā)行市場化。逐步從中央代發(fā)代還發(fā)展到地方自發(fā)自還。為此，需要完成一系列基礎(chǔ)工作，包括建立地方政府信用評級體系和機構(gòu)，公開披露地方政府財務(wù)信息，推進第三方審計等。

《人民法治》：今年國務(wù)院地方政府專項債券額度是13500億元，比上一年增加5500億元。8月14日，財政部發(fā)布的《關(guān)于做好地方政府專項債券發(fā)行工作的意見》要求，至9月底累計完成新增發(fā)行原則上不得低于80%，剩余的發(fā)行額度應(yīng)當主要放在10月份發(fā)行。這意味著近1萬億元的地方政府專項債券在7月至10月的4個月內(nèi)集中完成。如何看待中央這一舉措？

王志剛：專項債發(fā)行提速釋放財政政策積極信號。地方政府專項債發(fā)行是積極財政政策的重要方面，可以為地方的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重點民生領(lǐng)域提供合規(guī)的資金支持，屬于債務(wù)管理“開前門”的舉措，加快發(fā)行地方政府專項債券，用好用足債務(wù)限額，能夠切實把債券的功能發(fā)揮出來。

《人民法治》：此前《人民日報》刊文稱“截至2016年末，我國地方政府債務(wù)余額為15.32萬億元，控制在年度地方政府債務(wù)限額17.19萬億元以內(nèi)，地方政府債務(wù)率（債務(wù)余額/綜合財力）為80.5%，低于國際貨幣基金組織90%—150%的控制標準參考值”，“從實際情況看，我國地方政府債務(wù)規(guī)模在風險可控范圍之內(nèi)”。目前在中美貿(mào)易戰(zhàn)升級，財政政策更加積極的大背景下，主要存在哪些風險？

張帆：目前一個突出的風險是如何正確處理債務(wù)風險防控與積極財政政策的關(guān)系。在外部環(huán)境惡化，實行積極財政政策的情況下，可能增加地方政府發(fā)行新的債務(wù)的需求，兩者有一定的矛盾，如何處理兩者的關(guān)系是一個挑戰(zhàn)。對地方債務(wù)控制不嚴會產(chǎn)生地方債務(wù)風險，控制過嚴則可能影響地方正常的經(jīng)濟發(fā)展。

王志剛：積極財政政策有助于地方保持一個良好的發(fā)展態(tài)勢，但是這里面要平衡好穩(wěn)增長和防風險的度，不能顧此失彼，就需要地方政府在落實財政政策時候統(tǒng)籌考慮，結(jié)合本地實際做出有效的政策部署。