農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的基本內(nèi)涵與政策建議

鄧賢書

（重慶市合川區(qū)官渡鎮(zhèn)人民政府，重慶 401520）

當(dāng)下我國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革包括土地制度改革創(chuàng)造新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)形成高效農(nóng)業(yè)服務(wù)體系、調(diào)整糧食價格和補(bǔ)貼政策形成具備核心競爭力的糧食產(chǎn)業(yè)。積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是當(dāng)下時代發(fā)展的必然趨勢，能夠擴(kuò)大供給，滿足當(dāng)下的社會需求，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定發(fā)展。

1 農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的工作中心

我國農(nóng)村的改革從土地制度開始就在不斷變革，從《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》（1993年）到《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（2002年）再到十七屆三中全會（2008年）、近些年的“中央一號文件”，我國的農(nóng)業(yè)政策不斷得到深化，形成了完整的農(nóng)村土地制度，成為我國糧食產(chǎn)量穩(wěn)定增長的基礎(chǔ)［1］。

1.1 土地制度改革現(xiàn)狀

1.1.1“長久不變”的阻礙。十七屆三中全會對現(xiàn)有的土地承包關(guān)系指出要“保持長久不變”，也就是說家庭承包經(jīng)營制度是長久不變的，其地塊責(zé)任、權(quán)利、利益保持現(xiàn)狀。而土地在經(jīng)過二輪承包之后，將涉及一系列的操作性問題。例如，二輪承包當(dāng)時農(nóng)村的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)較重，其稅費(fèi)按照土地的實(shí)際面積分擔(dān)，一些農(nóng)村地區(qū)在操作的過程中隱瞞土地承包的實(shí)際面積（嚴(yán)重的有30%～50%，甚至接近總面積的一倍之多），這種情況下土地承包管理工作可正常開展，但是《中華人民共和國物權(quán)法》當(dāng)中的“用益物權(quán)”（財產(chǎn)權(quán)）也就出現(xiàn)了問題，財產(chǎn)的多少是按照賬面統(tǒng)計還是實(shí)際面積統(tǒng)計成為土地二輪承包的矛盾所在，流轉(zhuǎn)工作開展時計算租金容易出現(xiàn)糾紛。因此，要對農(nóng)民的實(shí)際承包土地進(jìn)行丈量、定級，確保土地面積和承包關(guān)系的合理性，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“頒證”，保證農(nóng)村土地制度“長久不變”［2］。隨著承包農(nóng)戶對土地財產(chǎn)權(quán)認(rèn)識的加深，相應(yīng)的流轉(zhuǎn)比例也在不斷增加。

1.1.2 承包外土地的管理。對于承包外的土地如農(nóng)民宅基地，其固定化的宅基地是否也要保持長久不變是當(dāng)下管理中需要考慮的問題。

1.1.3 農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益。十八屆三中全會中提出要“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利”，而從土地的角度思考，其集體經(jīng)營性建設(shè)用地的管理以及對其盤活之后其收益和所有成員之間的關(guān)系是農(nóng)民獲得更多財產(chǎn)權(quán)利的重要部分；而征地制度的改革還涉及城鄉(xiāng)、政府、農(nóng)民等因素的關(guān)系，是當(dāng)下我國農(nóng)村群體事件的重要影響因素，征地制度自身存在的不足導(dǎo)致一系列群體事件發(fā)生。

1.2 土地制度改革的方向

1.2.1 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的落實(shí)包括權(quán)利確認(rèn)、等級和頒證，也就是通過實(shí)際測量和圖解的方式核實(shí)農(nóng)民的承包地面積之后，繪制承包的面積圖，對農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)及時建檔登記，發(fā)放承包經(jīng)營認(rèn)可性文件。對經(jīng)營權(quán)的落實(shí)并不會影響二輪承包的土地承包關(guān)系和權(quán)屬關(guān)系，權(quán)利的落實(shí)是對二輪承包工作的優(yōu)化。這種土地承包經(jīng)營權(quán)證書是農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)權(quán)能，其賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，有利于實(shí)現(xiàn)土地“三權(quán)分置”［3］。權(quán)力的確定需要對土地進(jìn)行測量、繪制、統(tǒng)計，工作當(dāng)中需要消耗大量人力、物力，因此，我國權(quán)利確定工作結(jié)束之后，可以在確權(quán)結(jié)果上保持土地制度“長久不變”。

1.2.2 農(nóng)村集體經(jīng)營建設(shè)用地優(yōu)化。農(nóng)村集體經(jīng)營建設(shè)是對原鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地或者企業(yè)搬遷后閑置土地的管理，按照我國相關(guān)政策執(zhí)行理念，在合理規(guī)劃集體經(jīng)營用地之后，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地投入市場進(jìn)行交易，從而盤活閑置土地，夯實(shí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，緩解城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)當(dāng)中土地匱乏的現(xiàn)象。根據(jù)我國《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》精神，在改革當(dāng)中要完善農(nóng)村集體經(jīng)營性可建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度，進(jìn)而給予農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以出租、轉(zhuǎn)讓、入股等權(quán)利。但是，需充分明確農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)的入市范圍、入市途徑及交易內(nèi)容，建立健全的用地入市監(jiān)管制度，避免集體經(jīng)營建設(shè)用地入市出現(xiàn)不可控的風(fēng)險。

在實(shí)踐的過程當(dāng)中，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市要出示確權(quán)、確地證明，必須符合用地的規(guī)劃和用途的管制，按照科學(xué)的制度規(guī)范入市。此外，入市交易要以農(nóng)民為主，經(jīng)過村民代表大會的法定程序后入市交易，不得強(qiáng)迫農(nóng)民入市［4］。

1.2.3 優(yōu)化農(nóng)村宅基地制度。農(nóng)村宅基地的制度改革是土地改革的重要組成部分。我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使得農(nóng)村人口不斷向城市遷入，造成農(nóng)村大量宅基地閑置，因此，政策目標(biāo)要盤活部分農(nóng)村宅基地和房屋房產(chǎn)，對于家庭人口全部遷入城市的農(nóng)民有轉(zhuǎn)出房屋或者宅基地的情況實(shí)現(xiàn)交易，將其宅基地轉(zhuǎn)出補(bǔ)償支持城鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)。

對于農(nóng)村宅基地而言，我國《中華人民共和國土地管理法》（1986年）規(guī)定一戶一宅，但是當(dāng)下宅基地存在多種問題。一是利用粗放。對于在農(nóng)村生活的人口而言，其對住房的利用表現(xiàn)較粗放，如在宅基地上建3層以上樓房，其空間多處于閑置狀態(tài)，并沒有得到有效利用。一些農(nóng)民在縣城購置房產(chǎn)，農(nóng)村宅基地和房屋利用率較低。二是分配不合理。有的農(nóng)民有多處宅基地，而部分人口較多的農(nóng)民卻只有一處宅基地，甚至部分地區(qū)已經(jīng)停止宅基地供給，不能滿足農(nóng)民住房需求。三是沒有完善的有償獲取和退出機(jī)制。宅基地的獲取不收取費(fèi)用，導(dǎo)致農(nóng)民盲目獲取，忽視對宅基地的利用，在管理上有償推出機(jī)制也不完善，導(dǎo)致宅基地沒有得到充分利用。

2 農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的措施

2.1 調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)包含對產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和區(qū)域結(jié)構(gòu)的調(diào)整。首先，要調(diào)整綠色食品的結(jié)構(gòu)，大力推廣具有當(dāng)?shù)靥厣霓r(nóng)業(yè)綠色食品，強(qiáng)化綠色食品的生產(chǎn)工作，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增值增效。其次，積極發(fā)展農(nóng)村畜牧業(yè)。當(dāng)下我國的肉食消費(fèi)呈直線上升趨勢，發(fā)展農(nóng)村畜牧業(yè)可以滿足市場對于禽類肉食的需求，提高農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入。再次，要注重水產(chǎn)養(yǎng)殖和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的結(jié)合，在省內(nèi)流域面積較大或者農(nóng)村水產(chǎn)養(yǎng)殖基礎(chǔ)較好的地區(qū)發(fā)展水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)，將種植業(yè)和水產(chǎn)養(yǎng)殖結(jié)合起來，發(fā)展綜合性農(nóng)村經(jīng)濟(jì)［5］。最后，調(diào)整優(yōu)質(zhì)經(jīng)濟(jì)作物的結(jié)構(gòu)，將農(nóng)產(chǎn)品規(guī)模化發(fā)展逐漸向特色化方向轉(zhuǎn)變，結(jié)合當(dāng)?shù)氐臍夂颦h(huán)境、水文條件發(fā)展具有地方特色的農(nóng)產(chǎn)品。

2.2 加強(qiáng)農(nóng)業(yè)體制機(jī)制優(yōu)化完善

加強(qiáng)農(nóng)業(yè)體制機(jī)制的優(yōu)化改革是深化城鄉(xiāng)綜合改革和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，優(yōu)化以人為本的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化核心制度。注重土地制度的不斷優(yōu)化，按照集體土地所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)民土地承包制度的改革，按照“三權(quán)分置”的要求對農(nóng)村土地制度進(jìn)行改革，加強(qiáng)農(nóng)村土地配置和市場之間的聯(lián)系，促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營主體的發(fā)展。此外，注重對糧食最低價格的保護(hù)，以硬性的改革措施讓糧食價格和糧食儲存回歸市場，保障農(nóng)民的基本收入穩(wěn)定。

2.3 降低農(nóng)資企業(yè)成本

從農(nóng)業(yè)供給側(cè)的各個方面出發(fā)，給農(nóng)民必要的幫助，同時降低農(nóng)資企業(yè)的成本，促進(jìn)我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展。首先，加強(qiáng)管控農(nóng)業(yè)種植所需的化肥、農(nóng)藥、除草劑等使用量，鼓勵使用天然有機(jī)肥，保證農(nóng)作物綠色、環(huán)保。政府要針對不同地區(qū)的實(shí)際情況制訂切實(shí)的減增指標(biāo)，強(qiáng)化對化肥使用的管理工作。其次，對農(nóng)用物資的肥料、農(nóng)藥、汽油等采取定期最高限價，控制生產(chǎn)企業(yè)在生產(chǎn)上降低成本投入，促進(jìn)農(nóng)用物資的合理生產(chǎn)，深刻貫徹落實(shí)薄利多銷的生產(chǎn)理念。再次，在幫助農(nóng)資企業(yè)降低成本、增加經(jīng)濟(jì)效益的基礎(chǔ)上降低農(nóng)資企業(yè)成本，以周密的布置和深刻的落實(shí)保證相關(guān)政策制度的執(zhí)行力。最后，可以發(fā)展一定規(guī)模的經(jīng)營，以社會化的服務(wù)降低實(shí)際生產(chǎn)成本，提高其生產(chǎn)核心競爭力，達(dá)到提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的目的。

2.4 強(qiáng)化農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新

對于強(qiáng)化農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革當(dāng)中注重“科技是第一生產(chǎn)力”，充分利用現(xiàn)代化科學(xué)技術(shù)的優(yōu)勢開展農(nóng)業(yè)工作。將互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展成果運(yùn)用到農(nóng)業(yè)種苗種植、培育、改良工作當(dāng)中，重視對現(xiàn)有技術(shù)的推陳出新，積極將高新科技應(yīng)用于養(yǎng)殖、種植生產(chǎn)當(dāng)中，進(jìn)而降低實(shí)際生產(chǎn)當(dāng)中的成本投入，提高勞動生產(chǎn)效率。

3 結(jié)語

對于農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，要重視對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的落實(shí)，對現(xiàn)有農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)和糧食體制進(jìn)行改革，以土地改革適應(yīng)當(dāng)下市場的需求，以結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)我國農(nóng)業(yè)降低生產(chǎn)成本、彌補(bǔ)生產(chǎn)不足。此外，以良好的糧食價格體制和補(bǔ)貼制度形成具有核心競爭力的農(nóng)業(yè)糧食產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展。