非建設(shè)用地納入城市規(guī)劃管理的思考

文/張琳 煙臺(tái)市建筑設(shè)計(jì)研究股份有限公司 山東煙臺(tái) 264000

非建設(shè)用地指的是除城市建設(shè)以外的土地或未利用土地，例如，城市綠化建設(shè)用地、基本農(nóng)田等，從其性質(zhì)上來看，非建設(shè)用地是排除商業(yè)用地、工業(yè)用地以外的土地。所以，非建設(shè)用地也是城市用地的重要組成部分，將其納入到城市規(guī)劃管理中，能夠綜合考慮城市土地資源的利用情況，從而制定的科學(xué)的用地方案，滿足社會(huì)的發(fā)展需求，提高對(duì)土地資源的利用率。

1、非建設(shè)用地現(xiàn)狀

隨著我國人口的快速增長，土地資源越來越緊張，生態(tài)用地、農(nóng)業(yè)用地的面積逐漸減少。而且很多城市將大量的優(yōu)質(zhì)土地納入了城市建設(shè)規(guī)劃管理中，無節(jié)制的進(jìn)行土地資源破壞與利用，嚴(yán)重的影響了我國土地資源的質(zhì)量，也出現(xiàn)了土地閑置、資源浪費(fèi)情況。甚至有些地區(qū)為了經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，不斷加快城市化發(fā)展速度，在未進(jìn)行土地整體規(guī)劃之前，就隨意在非建設(shè)用地上選擇建筑建設(shè)位置，久而久之形成了惡性發(fā)展循環(huán)，而且我國對(duì)于非建設(shè)用地的管理也沒有依據(jù)，我國用地規(guī)劃失控情況經(jīng)常出現(xiàn)[1]。因此，從當(dāng)前非建設(shè)用地的現(xiàn)狀來說，將非建設(shè)用地納入到規(guī)劃管理中十分必要，提高了我國對(duì)土地資源的控制作用，保障土地資源的合理利用，減少土地資源浪費(fèi)等情況的發(fā)生。

2、非建設(shè)用地規(guī)劃原則分析

為了防止我國城市化、工業(yè)化的失控?cái)U(kuò)張，我國應(yīng)結(jié)合當(dāng)前非建設(shè)用地情況以及形勢，制定保護(hù)原則，管理不合理占地以及不合理使用非建設(shè)用地的行為。另外，嚴(yán)格的規(guī)定要配合科學(xué)的技術(shù)手段才能保證作用的最大化體現(xiàn)，例如，在保護(hù)原則基礎(chǔ)上，通過技術(shù)手段明確劃分建設(shè)用地與非建設(shè)用地之間的界限，保障社會(huì)發(fā)展能夠清楚的區(qū)分出建設(shè)用地與非建設(shè)用地，從而保證非建設(shè)用地土地資源不受破壞。

將非建設(shè)用地納入到城市規(guī)劃管理中，應(yīng)通過協(xié)調(diào)性原則的制定及時(shí)補(bǔ)充非建設(shè)用地規(guī)劃與管理內(nèi)容，從而保障建設(shè)用地與非建設(shè)用地的協(xié)調(diào)；另外，隨著城市化進(jìn)程速度的加快，應(yīng)重新規(guī)劃非建設(shè)用地災(zāi)難城市建設(shè)中的比重，從而協(xié)調(diào)城市發(fā)展對(duì)土地資源的利用，促進(jìn)城市的和諧發(fā)展。

在清楚劃分出城市用地界線基礎(chǔ)上，應(yīng)通過重點(diǎn)性原則，明確城市以及城市外圍范圍內(nèi)非建設(shè)用地的重點(diǎn)保護(hù)區(qū)域，從而有助于對(duì)城市用地的全局把控，提升對(duì)非建設(shè)用地的保護(hù)強(qiáng)度以及控制力。

3、非建設(shè)用地納入城市規(guī)劃管理建議分析

一方面，應(yīng)科學(xué)劃分非建設(shè)用地。在進(jìn)行非建設(shè)用地規(guī)劃管理之前，要對(duì)非建設(shè)用地的種類有準(zhǔn)確且明確的分辨，所以應(yīng)建立完整的分析體系進(jìn)行非建設(shè)用地判斷。通常情況下，歷史文化遺址、生態(tài)敏感區(qū)等特殊性區(qū)域都有我國相關(guān)政策保護(hù)，從而很容易分辨出其不屬于建設(shè)用地范圍。但除此之外的一些用地，雖然屬于非建設(shè)用地的范圍，也具有一定的特殊性，但并沒有明確的規(guī)定，因此，通過判斷體系的建設(shè)，能夠準(zhǔn)確分辨非建設(shè)用地，從而為非建設(shè)用地規(guī)劃管理提出更準(zhǔn)確的依據(jù)[2]。例如，在非建設(shè)用地范圍內(nèi)，森林綠地具有一定的特殊性，其主要發(fā)揮著改善城市生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)碳氧有序循環(huán)的作用，所以森林綠地被譽(yù)為城市之肺，是城市發(fā)展中的重要組成部分。通過森林綠色能夠幫助城市吸收有害氣體，減少灰塵對(duì)民眾滲透健康的影響，同時(shí)能夠緩解城市的熱島效應(yīng)。所以，森林綠色的作用是極大的，是不可利用的非建設(shè)用地進(jìn)行重點(diǎn)保護(hù)，通過重點(diǎn)性原則、保護(hù)性原則，將隨森林綠色非建設(shè)用地的保護(hù)納入到法律法規(guī)中，對(duì)于違反原則的行為以及非法占地、用地行為，要依據(jù)法律給予責(zé)任人相應(yīng)的處罰，只有這樣才能警示民眾，讓民眾認(rèn)識(shí)我國非建設(shè)用地的保護(hù)決心，從而保障非建設(shè)用地的持續(xù)性發(fā)展[3]。另外，與森林綠色用地相比，濕地是一種重要且珍貴的非建設(shè)用地，其對(duì)保持城市水循環(huán)平衡有著重要的作用，是社會(huì)三大生態(tài)系統(tǒng)的主要內(nèi)容之一，其在維護(hù)城市水資源平衡之外，還在維護(hù)生物多樣性、蓄水上發(fā)揮著重要作用，所以在非建設(shè)用地規(guī)劃管理中，濕地應(yīng)作為始終不可轉(zhuǎn)化建設(shè)用地的土地類型，讓其形成保護(hù)我國社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的天然屏障。所以，應(yīng)普及濕地的重要性，并嚴(yán)重處罰破壞濕地、占用濕地的行為，引起民眾的重視。

另一方面，合理規(guī)劃與管理非建設(shè)用地的使用，非建設(shè)用地的使用與規(guī)劃要在了解其自然條件、經(jīng)濟(jì)效益以及建設(shè)條件基礎(chǔ)上進(jìn)行，但重點(diǎn)還應(yīng)是非建設(shè)用地的選擇與規(guī)劃決定，所以在決定用地前，要對(duì)自然條件、地形條件、氣候條件、水文地質(zhì)條件、土地承載能力以及建筑性質(zhì)等多方面因素進(jìn)行綜合考量，合理進(jìn)行用地布局，保障市政設(shè)施分布的合理性，并在城市建設(shè)中考慮到公共服務(wù)水平的完善以及與城市外部環(huán)境條件的和諧性，從而才能明確非建設(shè)用地規(guī)劃是否存在不合理，是否有助于提升環(huán)境質(zhì)量[4]。

除此之外，規(guī)劃管理非建設(shè)用地過程中，要根據(jù)社會(huì)發(fā)展的需求以及每個(gè)城市建設(shè)用地與非建設(shè)用地的實(shí)際情況，制定合理的分配比重，明確非建設(shè)用地管理重點(diǎn)，加強(qiáng)管控，嚴(yán)格執(zhí)行管理措施，有效控制破壞非建設(shè)用地的行為。

結(jié)語：

綜上所述，非建設(shè)用地納入到城市規(guī)劃管理是符合當(dāng)前社會(huì)土地利用與開發(fā)形勢的土地管理手段，但對(duì)于非建設(shè)用地的管理要理性、客觀、謹(jǐn)慎，這不僅關(guān)系到我國城市發(fā)展土地資源的利用效率，還用影響城市的和諧、持續(xù)發(fā)展，因此，在非建設(shè)用地規(guī)劃管理中要科學(xué)劃分非建設(shè)用地類型，明確重點(diǎn)規(guī)劃管理內(nèi)容，不斷完善保護(hù)措施，加強(qiáng)非建設(shè)用地控制力度，從而實(shí)現(xiàn)科學(xué)用地規(guī)劃。

[1]梁東,樊婧怡,陳健,等.現(xiàn)代田園城市非建設(shè)用地控制與使用規(guī)劃探索[J].城市規(guī)劃,2014,23(6):87-90.

[2]石瑩華,馬丹鋒,李向陽.關(guān)于我國當(dāng)前時(shí)期非城市建設(shè)用地規(guī)劃研究的進(jìn)展與思考[J].建筑工程技術(shù)與設(shè)計(jì),2014,27(21):14-14.

[3]王鋒,李開猛,李曉軍.城市非建設(shè)用地"控用結(jié)合"規(guī)劃方法及廣州市從化新城實(shí)踐[J].規(guī)劃師,2017,31(5):47-52.

[4]郭乾,呂棟.商洛市一體兩翼北門戶板橋非建設(shè)用地規(guī)劃研究[J].城市建設(shè)理論研究（電子版）,2015,19(29):803-803.

[5]盛洪.城市規(guī)劃如何預(yù)測未來[J].中國房地產(chǎn)業(yè).2014.7