PPP項(xiàng)目失敗關(guān)鍵因素識(shí)別及傳遞機(jī)制
——基于典型失敗案例的研究

文/孫楠楠、顧紅春、呂月圓、劉美琳、李早珺、高翔

江蘇科技大學(xué) 土木工程與建筑學(xué)院 江蘇鎮(zhèn)江 212003

隨著2014年國(guó)家開始廣泛推行PPP（Public-Private Partnership）模式，全國(guó)累計(jì)已有16.3萬(wàn)億元的投資資金來(lái)促進(jìn)PPP項(xiàng)目的發(fā)展。PPP模式作為一種政府與社會(huì)資本合作的新型方式，自然受到了社會(huì)各界的關(guān)注。但是PPP項(xiàng)目失敗的事件也頻頻發(fā)生，其中的原因眾說(shuō)紛紜。因此，本文基于對(duì)8個(gè)典型PPP失敗項(xiàng)目的分析，總結(jié)出了導(dǎo)致PPP項(xiàng)目失敗的關(guān)鍵因素及其傳遞機(jī)制。

1、國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀

2016年，是“十三五”規(guī)劃的第一年。調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革【1】

成為社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)。其中，大力推行PPP模式也是國(guó)家調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重要舉措之一。在經(jīng)營(yíng)中，PPP 模式能夠彌補(bǔ)當(dāng)期財(cái)政不足、平滑年度支出【2】。對(duì)于融資能力有限的政府來(lái)說(shuō)，在建設(shè)過(guò)程中引入社會(huì)資本，既緩解了政府的舉債壓力，又可以讓社會(huì)資本最大限度地發(fā)揮專業(yè)技能，提升建設(shè)項(xiàng)目的質(zhì)量，可謂一舉兩得。

1.1 國(guó)外PPP研究現(xiàn)狀

PPP 模式起源于國(guó)外，在有些領(lǐng)域發(fā)展已經(jīng)較為成熟，因而國(guó)外有關(guān)PPP 模式的研究水平也要領(lǐng)先于國(guó)內(nèi)。本文為了得到廣泛的結(jié)論，檢索分析了許多國(guó)際高水平期刊，節(jié)選了一些較為經(jīng)典的理論。

英國(guó)William Rodney (2002) 探討了應(yīng)用環(huán)節(jié)分析法來(lái)評(píng)價(jià)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。【3】

Michael Spackman (2002 )通過(guò)分析英國(guó)近十年的PPP 項(xiàng)目案例，研究了在公共事業(yè)領(lǐng)域引入PPP 模式的目的，并探討了在合作項(xiàng)目中社會(huì)資本所扮演的角色定位。【3】

Anthony A.Churchill (2005) 指出 PPP 項(xiàng)目融資的缺點(diǎn)以及項(xiàng)目的適用性問(wèn)題，并指出合作方在選擇合適的項(xiàng)目融資方式后，還應(yīng)考慮如何降低項(xiàng)目的融資風(fēng)險(xiǎn)并完善資本市場(chǎng)?！?】

這些研究成果雖然為PPP模式的深入研究提供了良好的理論基礎(chǔ)，但是因?yàn)椴煌腜PP項(xiàng)目發(fā)展情況不盡相同，所以推動(dòng)我國(guó)PPP項(xiàng)目發(fā)展不能簡(jiǎn)單依靠國(guó)外理論，還需結(jié)合國(guó)內(nèi)實(shí)際情況來(lái)進(jìn)行研究。

1.2 國(guó)內(nèi)PPP研究現(xiàn)狀

與國(guó)外相比，我國(guó)引進(jìn)PPP模式比較晚，所以目前國(guó)內(nèi)對(duì)PPP 模式的研究主要集中在闡述分析PPP 模式的不同概念、特點(diǎn)、優(yōu)勢(shì)、項(xiàng)目分類、定價(jià)和決策等方面；以我國(guó)國(guó)情為背景分析該模式應(yīng)用的可行性和必要性；以典型案例為基礎(chǔ)，識(shí)別案例中的主要風(fēng)險(xiǎn)因素，最后進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)。近年來(lái)全國(guó)各地PPP 實(shí)踐項(xiàng)目日益增多，研究熱點(diǎn)轉(zhuǎn)向了PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)問(wèn)題，研究方法從最早的定性理論的說(shuō)明，逐步轉(zhuǎn)向基于模型的定量分析。國(guó)內(nèi)關(guān)于影響PPP項(xiàng)目失敗的因素分析并不多，研究空間較大。

2、研究方法

因?yàn)镻PP項(xiàng)目失敗案例不在少數(shù)，故本文從合理、全面的角度出發(fā)，選擇了國(guó)內(nèi)外8個(gè)典型的PPP項(xiàng)目失敗案例，以獲得最后結(jié)論。

2.1 案例選擇

本文在世界銀行與國(guó)家發(fā)改委門戶網(wǎng)站中獲取了8個(gè)較為典型的國(guó)內(nèi)外PPP項(xiàng)目失敗案例。在認(rèn)真研究失敗細(xì)節(jié)及其他研究學(xué)者觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，本文也借助網(wǎng)絡(luò)、文獻(xiàn)資料、社會(huì)評(píng)論和專家評(píng)價(jià)等信息深入研究分析。本文收集典型案例的原則為：① 失敗案例較為典型，具有深刻借鑒意義；②所選案例覆蓋范圍廣，結(jié)論具有普遍性，如水利、交通和公共基礎(chǔ)設(shè)施等方面；③項(xiàng)目的失敗因素及傳遞機(jī)制可被分析總結(jié)；④所選項(xiàng)目能保證信息來(lái)源真實(shí)性和可靠性。本文歸納了如下失敗類型，如表2-1所示：

表2-1

根據(jù)上述原則，本文選取了以下8個(gè)典型失敗案例，如表2-2所示：

表2-2

2.2 研究方法

本文使用了文獻(xiàn)研究法、系統(tǒng)聚類和案例分析等方法。本文通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)外典型失敗案例的深入剖析，從PPP項(xiàng)目各個(gè)參與方的角度找出導(dǎo)致失敗的關(guān)鍵因素，使結(jié)論具有普遍性。本文從各個(gè)參與方的角度來(lái)分析失敗原因，并不是從單個(gè)角度出發(fā)，使論文更具說(shuō)服力。

3、PPP項(xiàng)目失敗的關(guān)鍵因素識(shí)別及傳遞機(jī)制分析

對(duì)于導(dǎo)致PPP項(xiàng)目失敗的因素，社會(huì)各界眾說(shuō)紛紜，各不相同。本文將從典型案例分析著手，識(shí)別其中的關(guān)鍵因素并分析它們之間的傳遞機(jī)制。

3.1 失敗因素識(shí)別

本文通過(guò)總結(jié)8個(gè)典型案例失敗的原因，進(jìn)一步進(jìn)行分類歸納，最后總結(jié)出關(guān)鍵致敗因素。

3.1.1 法律變更

PPP項(xiàng)目在實(shí)踐過(guò)程中會(huì)涉及到許多法律法規(guī)，而我國(guó)PPP模式發(fā)展還不夠成熟，相應(yīng)的法律體系不夠健全，這一現(xiàn)狀也使得PPP項(xiàng)目發(fā)展過(guò)程中的潛在風(fēng)險(xiǎn)陡增。

按照政府與社會(huì)資本兩方簽訂的協(xié)議，北京鳥巢PPP項(xiàng)目在前期建設(shè)階段正常進(jìn)行，沒有產(chǎn)生不可調(diào)和的矛盾。但是在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段，卻產(chǎn)生了與我國(guó)財(cái)務(wù)、法律制度無(wú)法協(xié)調(diào)的沖突。以折舊為例，據(jù)相關(guān)協(xié)議應(yīng)按現(xiàn)行財(cái)務(wù)制度折舊，但按照此制度會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目年折舊額過(guò)高，產(chǎn)生常態(tài)化的賬面虧損，從而相關(guān)股東無(wú)法獲得分紅。而依據(jù)公司清算辦法的有關(guān)規(guī)定，股權(quán)決定著公司清算，但北京市政府在合同中承諾 30 年不參與分紅，這條約定又違背了以上的清算辦法，這個(gè)矛盾至今也無(wú)法解決。

就我國(guó)來(lái)說(shuō)，不僅缺少與PPP項(xiàng)目相關(guān)的法律法規(guī)，已發(fā)布的法律也有許多難以解決的問(wèn)題存在。

其中，PPP項(xiàng)目中社會(huì)資本方可否獲得項(xiàng)目的土地使用權(quán)以及如何獲得一直是PPP項(xiàng)目實(shí)踐中的一大困惑，且至今無(wú)法得到解決?！?】按照《中華人民共和國(guó)管理法》中的相關(guān)規(guī)定，項(xiàng)目公司經(jīng)相關(guān)人民政府批準(zhǔn)可以以劃撥方式取得城市基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)用地。而在《劃撥用地目錄》中又有相關(guān)規(guī)定顯示，在國(guó)家重點(diǎn)扶持的公共基礎(chǔ)設(shè)施用地項(xiàng)目中，項(xiàng)目公司可以劃撥方式取得土地使用權(quán)；而政府在向以營(yíng)利為目的非重點(diǎn)扶持項(xiàng)目提供土地使用權(quán)時(shí)，應(yīng)收取一定的費(fèi)用。在此基礎(chǔ)上，由于各地方政府對(duì)PPP項(xiàng)目的不同理解，所以在是否劃撥用地這個(gè)問(wèn)題上也有較大的爭(zhēng)議。

3.1.2 監(jiān)管缺失

監(jiān)管不到位也是導(dǎo)致PPP項(xiàng)目失敗的一大關(guān)鍵因素。在宜威高速項(xiàng)目中，成都路橋的融資資質(zhì)其實(shí)有待考量，但是宜賓市政府最后依然與之簽訂了項(xiàng)目協(xié)議。最后，成都路橋因?yàn)槿谫Y失敗不得不與政府解除協(xié)議并賠付違約金。在后期報(bào)道中，政府和社會(huì)資本雙方更是被知情人士透露簽訂了“抽屜協(xié)議”。

相關(guān)的監(jiān)管部門和機(jī)構(gòu)的職能缺失和不恰當(dāng)?shù)谋O(jiān)管方法，會(huì)導(dǎo)致政府與社會(huì)資本方簽訂不公開的協(xié)議，同時(shí)引起政府內(nèi)部腐敗，導(dǎo)致項(xiàng)目在進(jìn)行過(guò)程中無(wú)法做到公平、公開、透明，最后直接引發(fā)項(xiàng)目失敗。

3.1.3 不合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

在本文研究中，不合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制也引發(fā)了許多項(xiàng)目的失敗。在泉州刺桐大橋項(xiàng)目中，因?yàn)榻煌康臏p少，社會(huì)資本方想要提高價(jià)格以達(dá)到預(yù)期收益，但是因?yàn)榕c政府簽訂的協(xié)議中缺乏相關(guān)條例，資本方無(wú)法提價(jià)，最后只能獨(dú)自承擔(dān)收益虧損的結(jié)果。

PPP模式下，社會(huì)資本方作為投資建設(shè)者，面臨著資金、信用等風(fēng)險(xiǎn)，要高于同為參與者的政府。不合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制會(huì)使得社會(huì)資本方投資風(fēng)險(xiǎn)增加，項(xiàng)目招標(biāo)困難，后期引發(fā)的問(wèn)題沒有合理的承擔(dān)機(jī)制，埋下重重隱患。

3.1.4 市場(chǎng)變化

PPP項(xiàng)目建設(shè)中，市場(chǎng)需求的變化直接決定著項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的結(jié)果。在杭州灣大橋項(xiàng)目中，項(xiàng)目主要收入來(lái)源為大橋的過(guò)橋費(fèi)，但是實(shí)際運(yùn)營(yíng)過(guò)程中通行量遠(yuǎn)低于預(yù)測(cè)量，同時(shí)又面臨直接競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致收益達(dá)不到預(yù)期，社會(huì)資本方最后退出項(xiàng)目，后期由政府接管大橋運(yùn)營(yíng)。

失敗因素傳遞路徑圖3-2

在許多的PPP項(xiàng)目中，市場(chǎng)需求決定著項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的收益。社會(huì)資本方通過(guò)市場(chǎng)分析，確定收益可以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)才決定與政府合作。而市場(chǎng)需求往往不受人為控制，因此市場(chǎng)變化超出預(yù)期也成為了導(dǎo)致項(xiàng)目失敗的關(guān)鍵因素。

3.2 傳遞機(jī)制分析

通過(guò)對(duì)8個(gè)經(jīng)典案例的分析，從環(huán)境背景、政府和社會(huì)資本三個(gè)角度出發(fā)，本文建立了如下圖3-2所示的失敗因素傳遞路徑圖：

4、避免PPP項(xiàng)目失敗的建議

PPP項(xiàng)目甚至是PPP模式要想取得更進(jìn)一步的發(fā)展，就需要把傳統(tǒng)意義上的“政府為主、市場(chǎng)為輔”轉(zhuǎn)換為新時(shí)代的“市場(chǎng)為主、政府為輔”的模式，和企業(yè)構(gòu)建一種相互信任的合作伙伴關(guān)系。盡管不同類型的PPP項(xiàng)目的成功經(jīng)驗(yàn)和失敗教訓(xùn)并不一致，但依然可以發(fā)現(xiàn)許多相似之處?；谝陨仙疃确治龅?個(gè)國(guó)內(nèi)外典型失敗案例，本文對(duì)關(guān)鍵致敗因素及傳遞機(jī)制進(jìn)行匯總分析，得出以下四點(diǎn)啟示：

4.1 完善PPP相關(guān)法律法規(guī)。

化解PPP項(xiàng)目發(fā)展政治風(fēng)險(xiǎn)的首要條件就是完善有關(guān)PPP模式的法律體系。矛盾的法律規(guī)定、模糊的規(guī)制、權(quán)限不清的管理機(jī)構(gòu)等現(xiàn)象的存在滋生了政治上的投機(jī)行為。而完整的法律體系既能為社會(huì)資本方的利益提供應(yīng)有的保障，同時(shí)又能夠緩解政府的財(cái)政危機(jī)。如在蘭州威立雅水務(wù)項(xiàng)目案例中，由于當(dāng)時(shí)國(guó)家還沒有出臺(tái)相關(guān)法律來(lái)約束地方政府和社會(huì)資本的PPP模式合作，同時(shí)政府信用存在問(wèn)題，致使社會(huì)資本方投資回報(bào)率很低，最后項(xiàng)目宣告失敗。我國(guó)應(yīng)該制定相關(guān)權(quán)威的法律來(lái)避免中央和地方制定的各項(xiàng)法規(guī)政策之間產(chǎn)生沖突，相關(guān)法律應(yīng)該具有較強(qiáng)的效力和較高的原則性，能為政府解決問(wèn)題時(shí)提供合理的辦法。

4.2 建立或明確監(jiān)管與審查機(jī)構(gòu)

建立監(jiān)管與審查機(jī)構(gòu)，并明確它們的職責(zé)。同時(shí)要確保PPP項(xiàng)目監(jiān)管審查機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性與公開性，可考慮成立由財(cái)政部門、金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)團(tuán)體等共同監(jiān)督的聯(lián)合機(jī)構(gòu)，主要承擔(dān)PPP項(xiàng)目的政策咨詢、項(xiàng)目各階段可行性評(píng)估等工作。在PPP項(xiàng)目的招投標(biāo)、建設(shè)投資和后期運(yùn)營(yíng)等階段加強(qiáng)監(jiān)督審查，以保障項(xiàng)目的正常進(jìn)行。

4.3 嚴(yán)格把控合同簽訂，靈活制定合同更新周期。

政府與社會(huì)資本方簽訂的協(xié)議合同是合作的基礎(chǔ)與保證。項(xiàng)目進(jìn)行方式、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和利益分紅辦法在合同里都應(yīng)有詳細(xì)的規(guī)定，相關(guān)合同應(yīng)對(duì)政府、社會(huì)資本方起到有力的約束和保障作用。同時(shí)，合作雙方需要制訂靈活變通的合同。政府換屆、市場(chǎng)發(fā)展預(yù)估錯(cuò)誤、建設(shè)階段出現(xiàn)設(shè)計(jì)變更、運(yùn)營(yíng)階段出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目等都有可能導(dǎo)致PPP項(xiàng)目失敗。由于PPP項(xiàng)目大都是投資額巨大，運(yùn)營(yíng)時(shí)間長(zhǎng)達(dá)幾十年的工程項(xiàng)目，因此一旦失敗，政府和社會(huì)資本雙方都會(huì)遭受巨大損失。所以，政府和社會(huì)資本雙方應(yīng)約定定期更新合同，以應(yīng)對(duì)各種變化可能帶來(lái)的問(wèn)題。比如，在杭州灣大橋項(xiàng)目和“鳥巢”項(xiàng)目中，都存在簽訂合同后項(xiàng)目建設(shè)時(shí)出現(xiàn)設(shè)計(jì)發(fā)生重大變更的問(wèn)題，這嚴(yán)重影響了社會(huì)資本方在運(yùn)營(yíng)階段的收益。在加州91號(hào)公路案例中，由于政府對(duì)交通流量預(yù)估不準(zhǔn)并簽訂了長(zhǎng)期排他性條款，致使項(xiàng)目失敗。如果合同在外界條件改變時(shí)能及時(shí)地做出相應(yīng)調(diào)整以確保各方平等的獲益，最后項(xiàng)目也不會(huì)失敗。

4.4 引入創(chuàng)新理念，探索發(fā)展新機(jī)制

引入創(chuàng)新理念，推動(dòng)PPP模式多元化發(fā)展，不再局限于單一模式發(fā)展。如BOOT（Build－Own－Operate－Transfer）、TOT（Transfer-Operate-Transfer） 等 都是具有不同優(yōu)勢(shì)的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)模式。政企雙方應(yīng)考慮項(xiàng)目特點(diǎn)，采用不同的模式，而不是簡(jiǎn)單的生搬硬套原始PPP模式，這樣也有助于項(xiàng)目發(fā)展。健全的市場(chǎng)化價(jià)值發(fā)現(xiàn)機(jī)制、合理的市場(chǎng)補(bǔ)貼機(jī)制、有效的監(jiān)督審查機(jī)制、可行的資源配置機(jī)制和公平的利益共享機(jī)制等才能使我國(guó)PPP模式發(fā)展日趨成熟，這樣才能消除社會(huì)資本投資時(shí)的顧慮，提高項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量與效率，提升政府公信力。

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