淺析城市土地招、拍、掛制度改革與發(fā)展

文/周宇 大連建筑設計研究所有限公司 遼寧大連 116001

1、中國土地市場招、拍、掛制度建立及發(fā)展背景

1949年建國以來在很長一段時間內(nèi)，我國的土地使用制度是無償行政劃撥制度，這種土地制產(chǎn)生了諸多弊端，如土地資源配置不合理、利用效益低、浪費嚴重，產(chǎn)權(quán)關系混亂等問題。改革開放后為了克服上述弊端，我國對土地使用制度進行了改革，建立起土地有償，有限期，可依法進行土地交易的有償使用制度。為此，國土資源部于2002年頒布《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》,明確規(guī)定包括商業(yè)、旅游、娛樂、商品住宅用地的經(jīng)營性用地必須通過招拍掛方式出讓。2004年，國土資源部頒布《關于繼續(xù)開展經(jīng)營性土地使用權(quán)招標拍賣掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》，規(guī)定2004年8月31號以后所有經(jīng)營性用地出讓全部實行招拍掛制度。

招、拍、掛制度最初起源于歐美，后來在我國的香港廣泛推廣使用。我國目前地產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營性土地招、拍、掛的形式，正是以香港的土地拍賣規(guī)則而參照制定的。經(jīng)營性土地使用權(quán)招標拍賣作為經(jīng)營城市土地、規(guī)范土地市場秩序的重中之重，其理論上可以從源頭上防治土地批租領域腐敗的重要舉措，也是提高經(jīng)營城市土地水平，改善投資環(huán)境的根本性措施，比協(xié)議出讓有著明顯優(yōu)勢，讓土地以更公平、合理的價格出讓，減少人為干擾因素，杜絕腐敗產(chǎn)生。

2、中國土地市場招、拍、掛制度優(yōu)缺點

土地招、拍、掛牌制度開啟了一個土地供應公開交易的新時代，該制度的優(yōu)點是：

1)招、拍、掛制度很好的體現(xiàn)了土地使用權(quán)交易過程中公開、公正、公平的原則，杜絕腐敗的產(chǎn)生；2)土地實行公開招標拍賣掛牌，激活了土地使用市場，有利于房地產(chǎn)分離，提高土地開發(fā)效率；3)公開招、拍、掛意味著房地產(chǎn)開發(fā)商機會均等，只要有足夠的經(jīng)濟實力和開發(fā)溢價能力，就能中標，綜合實力較強的開發(fā)商將逐漸取代實力小的開發(fā)商，房地產(chǎn)品牌集中度將進一步上升；4)公開招、拍、掛，能夠更加合理的體現(xiàn)土地使用價值，有利于土地集約利用，政府通過對土地使用權(quán)拍賣獲得的資金用于財政支出；5)政商環(huán)境簡化，利于企業(yè)跨地域擴張。單純一價式的土地獲取方式，導致企業(yè)異地擴張成本大大降低，各地土地市場都出現(xiàn)新進入者，企業(yè)在全國范圍快速做大做強成為可能；6)為城市發(fā)展積累了巨額建設資本。

招、拍、掛制度就是政府一次性收取幾十年的土地收益（住宅70年、商業(yè)40年、工業(yè)50年），這十幾年，我國城市化進程快速提升，城市經(jīng)濟飛速發(fā)展，城市建設突飛猛進，城市居民生活質(zhì)量的不斷提高，帶動了周邊農(nóng)村經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型與發(fā)展，吸引了大量落后地區(qū)的農(nóng)民進城務工，也為今后產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型打好了基礎，招、拍、掛制度實行功不可沒。

任何一項制度的建立都需要從實踐中來檢驗，招、拍、掛制度實行十幾年來也是我國社會、經(jīng)濟以及城市建設大發(fā)展的十幾年，招、拍、掛制度通過價高者得也進一步變相推高了房價，與中央提出“房子是用來住的，不是用來炒的”方向有所背離。

(1)評價標準過于單一。單純以價格因素作為中標唯一標準導致部分稀缺地塊溢價率屢創(chuàng)新高，面粉貴過面包的現(xiàn)象已經(jīng)成為常態(tài)，推高了地上不動產(chǎn)價格暴漲，住宅已經(jīng)偏離居住屬性。

(2)地王頻現(xiàn)。政府受土地財政影響，優(yōu)先推出質(zhì)優(yōu)，體量大的土地，導致一宗土地總價可達人民幣上百億，受市場去化、融資成本、政策等因素，導致已出讓土地閑置率較高，反而造成了土地浪費。

(3)高強度開發(fā)侵占公共利益。由于土地資源的稀缺和唯一屬性，地方政府在土地出讓時為了高效利用土地都會在規(guī)劃允許的范疇內(nèi)盡可能提高地塊開發(fā)強度，高容積率地塊也會帶來綜合地價的提升，增加政府收益，土地過高的強度開發(fā)在空間上必然會侵占城市和公共資源，一旦建成后將無法彌補。

(4)土地一級整理成本增加，導致土地成本上升。政府的土地供應無非從存量和增量兩方面提供，增量土地補充了土地市場中城市原有存量土地供應的不足，保證了經(jīng)濟發(fā)展和城市化所需的土地供給，同時，由于現(xiàn)行的土地征收制度以農(nóng)民集體土地原有用途的經(jīng)濟價值作為補償基準，巨大的極差地租一方面降低了城市發(fā)展的成本，增加了地方政府土地財政收入來源的保障，由于農(nóng)民集體作為增量土地的供應方處于弱勢地位，無法對土地征收討價還價，導致了政府對失地農(nóng)民利益的侵害。存量土地由于動遷成本的加大和被動遷人維權(quán)法律意識的提高，極大的增加的動遷成本和難度，城中時?？梢姴鹨话肓粢话氲膩y象。

(5)配套不完善，導致后期成本增加。政府對土地招、拍、掛原本是對土地從“生”地變“熟”地以后進行公開二級市場交易，在實際操作過程中政府為了加快土地的推出，往往在沒有變?yōu)椤笆臁钡鼐瓦M行交易，有些土地地上未形成凈地，有些土地權(quán)屬有爭議，有些土地地下存在污染未處理，有些周邊或者新開發(fā)地塊配套不完善等情況。這些情況的存在給中標方在進行開發(fā)建設過程中帶來極大的阻力，有些已掛牌的宗地在幾年后仍舊無法開發(fā)建設，其中不乏有中標方退地的情況發(fā)生，不但給政府財政帶來不必要的損失，也給政府信譽帶來負面影響。

(6)滋生腐敗現(xiàn)象。由于政府處于土地整理和土地供應的絕對壟斷地位，造成政府土地儲備部門權(quán)利過大，加之監(jiān)管措施不完善，造成土地儲備部門人員腐敗現(xiàn)象嚴重，甚至發(fā)生窩案。

針對上述問題，國家也出臺了一系列政策措施，包括限購、限價（限制地價、限制房價）、限售、提高租賃用房比例等措置，這些政策措施雖然在一定程度上抑制了部分城市房價過快上揚，但是沒有從根本上解決供需矛盾問題。

3、解決土地招、拍、掛產(chǎn)生的問題應從以下幾方面入手

(1)多主體供給、多渠道保障。長遠來看，打破政府國有土地在住房市場一家壟斷的局面、租購并舉的住房制度將逐步形成。多主體主要包括傳統(tǒng)的開發(fā)商開發(fā)建設、企業(yè)自建住房和地方政府實施保障，多渠道則主要由商品房、不同對象按不同比例參與的共有產(chǎn)權(quán)房、公有租賃房和社會租賃房構(gòu)成。我國已經(jīng)開始研究制定權(quán)屬不變、符合規(guī)劃條件下，非房地產(chǎn)企業(yè)依法取得使用權(quán)的土地作為住宅用地的辦法，深化利用農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地建設租賃住房試點，推動建立多主體供應、多渠道保障租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。

(2)用好現(xiàn)有招、拍、掛制度。招、拍、掛制度是指家土地資源出讓、買賣的招標、拍賣、掛牌制度的簡稱，具體是指國家在土地出讓或者買賣程序中的“招標”“拍賣”“掛牌”交易的政策或規(guī)定。該方式作為我國經(jīng)營性用地出讓的指定方式，對規(guī)范土地市場、提高政府的對城市土地的管理水平、促進房地產(chǎn)市場的有序發(fā)展等方面都有著重要意義。各級政府土地主管部門要改變重掛牌輕招標和拍賣的土地出讓方式，用足用好現(xiàn)有的政策。

(3)以市場為導向，把握供地節(jié)奏。根據(jù)房地產(chǎn)開發(fā)周期以及城市土地存量數(shù)據(jù)科學供地，政府在出讓土地時應把握好節(jié)奏、時序和價格以及各類用地的比例，用市場的手段減少土地溢價，平抑房價，促進房地產(chǎn)業(yè)的健康和可持續(xù)發(fā)展。

(4)進一步完善政策，去除價格為主的中標方式。美國的招拍掛制度價格因素只是中標各項因素之一，由于我們國家現(xiàn)階段正處于城市化快速發(fā)展時期，土地供應在短時間內(nèi)改變不了稀缺性，因此，不同于其他產(chǎn)品，土地的價格和價值會一直增長，這造成融資成本低的開發(fā)企業(yè)不顧市場因素高價拿地，變相造成土地閑置。因此，要改變價格作為單一中標因素，引入其他機制綜合評價中標方，在一些特質(zhì)地塊上可嘗試有條件申請或者定向制定招標文件，讓最適合的“人”做他最適合的事情。

(5)土地供應要依法依規(guī)嚴格執(zhí)行。近年來，一些地方經(jīng)常發(fā)生土地出讓時政府部門承諾的“五通一平”“七通一平”等配套設施建設不能按時跟上，尤其是城市新區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部，造成企業(yè)投入大量的資金后，項目無法及時銷售或者滯銷，既影響企業(yè)資金周轉(zhuǎn)，也新增了庫存量，甚至影響購房群眾的利益，也會造成政府方面的損失，建議相關部門今后在供應土地時提前做好規(guī)劃，以免造成各方面的隱患和增加一些不穩(wěn)定因素。

(6)轉(zhuǎn)變思想意識，增加信息透明度。按照城市規(guī)劃要求對土地進行整理并出讓本是政府事務，由于長期官本位思想，土地整理和出讓信息政府和企業(yè)不通暢，政府土地部門應該轉(zhuǎn)變思想，按照市場規(guī)律對優(yōu)質(zhì)土地進行公開推介，做好地塊包裝和為企業(yè)服務工作，根據(jù)企業(yè)需求和市場行情適時推出土地。另一方面，政府土地部門應該利用本身信息和資源優(yōu)勢幫助企業(yè)盤活不良資產(chǎn)，提高土地利用效率。

(7)加強事后監(jiān)管，政府不缺位。由于土地掛牌是一次性行為，政府在出讓土地后主導地塊開發(fā)便成了開發(fā)商的責任，企業(yè)為了各自的利益往往會優(yōu)先開發(fā)建設效益高的業(yè)態(tài)，導致為小區(qū)配套的商業(yè)、中、小學和幼兒園等用房開發(fā)建設滯后，業(yè)主在入住后各項配套不能同步竣工，給老百姓生活帶來影響。

結(jié)語:

習近平總書記在十九大報告中提出：堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。招、拍、掛制度的引入并實施就像打開一扇窗戶，在呼吸到新鮮空氣的同時也不可避免的進入一些灰塵，我們不能因為存在的問題而否定他積極的作用。目前，招、拍、掛制度是我國土地二級市場最主要、最公平的制度。抑制土地價格的過快上漲不但是招、拍、掛制度一項改革就能解決的問題，急功近利和保守求穩(wěn)都不是解決問題的辦法，發(fā)展中的問題還要在發(fā)展中解決。