淺析當(dāng)前農(nóng)村土地整理存在的問題及建議

文/吳彩云 河池市宜州區(qū)國土資源局 廣西河池 546300

我國雖幅員遼闊，但因人口眾多，所以人均耕地面積有限，可用于開發(fā)農(nóng)業(yè)耕種的土地后備資源十分短缺，而且我國人口增長的勢頭不減，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快。在這種發(fā)展困境下，黨中央和國務(wù)院已經(jīng)連續(xù)十二年重點關(guān)注“三農(nóng)”問題，利用開展農(nóng)村土地整理的手段，有效地緩解了“三農(nóng)”問題，大大地提高了土地的使用效益，同時提升了廣大農(nóng)民的基礎(chǔ)生活條件。然而，現(xiàn)在的農(nóng)村土地整理中也還存在著一些問題，因此，土地管理部門必須要認(rèn)真探究存在于現(xiàn)在土地整理中的各種各樣的問題，結(jié)合不同地區(qū)的實際狀況，采取一些行之有效的措施來解決，從而保證農(nóng)村土地整理能夠做到可持續(xù)發(fā)展。

1、當(dāng)今農(nóng)村土地整理中的問題

眼下，我國很多集體所有土地的用途粗放，尤其是農(nóng)村地區(qū)的土地大量存在地塊細(xì)碎、村落零散、基礎(chǔ)設(shè)施缺乏、耕地效益產(chǎn)能低下等問題，面對這些問題，進(jìn)行農(nóng)村土地整理，就必須將土地的利用方式由落后的粗放型向集約型利用方式轉(zhuǎn)變，提高農(nóng)村土地的利用效率，改善農(nóng)村人民居住環(huán)境，提高農(nóng)業(yè)土地的生產(chǎn)力，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展和提升。我國的土地整理的關(guān)鍵在農(nóng)村，整理對象大都是農(nóng)業(yè)用地和村莊集體土地，目前我國的農(nóng)村土地整理主要存在以下這幾個方面的問題：

1.1 農(nóng)村土地整理的投資主體是政府，還未形成多元化投資機(jī)制

觀察發(fā)達(dá)國家的土地整理方式可以看出，發(fā)達(dá)國家的土地整理的投資是多元的，引入了很多社會資本。雖然在我國，《土地復(fù)墾條例》與《土地管理法》都明確提出了“誰開發(fā)、誰受益”的法律規(guī)定，甚至在土地整理中新增了耕地面積的60%可作為建設(shè)用地的折抵條件，但投資主體還都是以國家級和省級投資、地方政府部門配套，尚未出現(xiàn)多元化投資機(jī)制。因地方政府財政資金不足，且沒有較穩(wěn)定的投資來源，也欠缺相應(yīng)的監(jiān)督管理機(jī)制，地方政府對于參與土地整理項目沒有太大興趣，因此土地整理工作在全國范圍的全面深入開展受到很大阻礙。

1.2 個別地區(qū)政府對土地管理的認(rèn)識上存在問題

由于上級部門的監(jiān)察往往不夠細(xì)致，地方上大量存在政府主導(dǎo)的違法違規(guī)用地情況，國家建設(shè)的城市公共設(shè)施以及道路等用地面積和農(nóng)村耕地面積的比例早已出現(xiàn)了不平衡。一些地區(qū)政府往往用建設(shè)農(nóng)村新城或建設(shè)小城鄉(xiāng)的名義對農(nóng)村的耕地或林地進(jìn)行非法建設(shè)，一些無良的地產(chǎn)開發(fā)商的目光也已經(jīng)從城市轉(zhuǎn)向了城郊的農(nóng)村。

1.3 土地整理沒有尊重農(nóng)民的自愿性，沒能充分調(diào)動起農(nóng)民的參與積極性

由于在我國農(nóng)村土地整理開始的較晚，農(nóng)村土地整理項目幾乎都是國家投資，地方政府過分追求國家資金的投入，片面地看重耕地面積中可作為建設(shè)用地的折抵指標(biāo)，造成當(dāng)?shù)剞r(nóng)民并沒有真正地分享到經(jīng)過整理后的農(nóng)村土地長期經(jīng)營所分得的“紅利”，因此很多農(nóng)民沒有參與到土地整理中來了的積極性，更有甚者有的農(nóng)村經(jīng)過土地整理后出現(xiàn)了大量土地撂荒拋荒的現(xiàn)象，這些地區(qū)的農(nóng)民沒能在土地整理中獲得利益，達(dá)到改善生活質(zhì)量的根本要求。

1.4 現(xiàn)行的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度在一定程度上約束了土地整理

我國的《憲法》與《土地管理法》中規(guī)定，在農(nóng)村或者城市郊區(qū)的土地中除去屬于國家所有的土地外，其余的土地產(chǎn)權(quán)都是屬于農(nóng)村集體?！掇r(nóng)村土地承包法》中規(guī)定，對于集體所有的耕地，主要根據(jù)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制由農(nóng)民個人承包經(jīng)營。分散式的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制方式明顯制約了農(nóng)村土地整理工作，這種制約主要體現(xiàn)在下面兩方面。

1）農(nóng)村土地登記確權(quán)發(fā)證工作落后，承包經(jīng)營權(quán)的交替容易產(chǎn)生矛盾

農(nóng)村土地整理工作中定然會涉及到零散地塊合并、修渠改路、田坎換耕地、零散居民房的搬遷、建設(shè)大型水電設(shè)施等，牽涉到土地權(quán)屬部門的變更問題，和新增耕地的利益分配協(xié)調(diào)。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的調(diào)整是不是合理，直接會影響到這一地區(qū)社會的穩(wěn)定和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民參與到土地整理中的積極度，當(dāng)前我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)以及承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生流轉(zhuǎn)后的發(fā)證工作不及時，嚴(yán)重影響了農(nóng)村土地整理過后新增耕地的分配問題，甚至還會引發(fā)土地權(quán)屬的糾紛，因此對土地整理工作造成了一定的限制。

2）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)缺少國家層面的支持

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展根本出路是適度規(guī)模經(jīng)營，這也是進(jìn)行土地整理要達(dá)到的要求。零散的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的經(jīng)營方式對農(nóng)業(yè)新技術(shù)的發(fā)展和推廣不利，關(guān)鍵問題是合理合法的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，原因在于缺少國家層面在資金政策上的支持，原土地承包者擔(dān)心流轉(zhuǎn)到承包期后不能再繼續(xù)享有土地的承包經(jīng)營權(quán)，所以流轉(zhuǎn)期限就希望盡可能地縮短，而大規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶希望長期投入經(jīng)營生產(chǎn)之間的矛盾，必須有國家層面上政策的大力支持。

2、對農(nóng)村土地整理的建議

2.1 加強(qiáng)土地總體規(guī)劃的統(tǒng)籌作用，制定農(nóng)村土地整理的詳細(xì)規(guī)劃

農(nóng)村土地總體規(guī)劃是農(nóng)村土地用途的統(tǒng)一安排與部署，統(tǒng)籌各地塊的土地用途，保證農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，是地區(qū)政府進(jìn)行宏觀調(diào)控的主要依據(jù)。以土地利用總體規(guī)劃為基礎(chǔ)制定出的土地整理規(guī)劃應(yīng)該做到科學(xué)、細(xì)致、規(guī)范、可行，能夠與城市的規(guī)劃相互銜接，要求做到可操作性強(qiáng)且實施效果明顯。

2.2 完善市場引導(dǎo)機(jī)制，建立土地承包流轉(zhuǎn)政策，發(fā)揮市場在土地整理中的作用

建立完善的土地市場經(jīng)濟(jì)體制，一定明確土地所有權(quán)。如果土地的產(chǎn)權(quán)不明，就不能進(jìn)行承包流轉(zhuǎn)，土地交易前提條件是產(chǎn)權(quán)明確。農(nóng)民最重要生產(chǎn)資料是土地，因此土地承載著市場產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的需要，這也正是農(nóng)村土地整理進(jìn)行土地確權(quán)的意義所在，也給土地市場交易提供了商機(jī)。2014年發(fā)布的中央1號文件中指出，承包土地的農(nóng)民對所承包的土地享有占有、收益、使用、流轉(zhuǎn)、承包經(jīng)營權(quán)的抵押以及擔(dān)保權(quán)能。承包地所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、承包權(quán)的分離，一定會極大地促進(jìn)我國農(nóng)村生產(chǎn)力的進(jìn)一步解放。允許農(nóng)民把承包地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去，然后自己進(jìn)城務(wù)工，同時還能夠享受到從土地上得到的收益；家庭農(nóng)場或者農(nóng)民合作社就可以通過土地的流轉(zhuǎn)從而實現(xiàn)規(guī)?；亟?jīng)營生產(chǎn)，并能夠用經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押融資，以獲得更多的發(fā)展資金。

2.3 完善政府支持，投資主體多元化，發(fā)揮出各利益主體自身作用，促進(jìn)農(nóng)村土地整理

從農(nóng)村土地整理的方式來看，國家必須通過法律手段對土地所有者和土地的使用者等多個土地主體之間的土地使用、占用、分配等各種關(guān)系進(jìn)行合理調(diào)整，政府可以通過制定完善的標(biāo)準(zhǔn)和措施等來規(guī)范農(nóng)村土地整理，從組織、實施、檢查和驗收等每個環(huán)節(jié)保證土地整理行為的順利開展。因此政府必須規(guī)范土地整理行為中各主體的行為活動，根據(jù)“誰整理，誰受益”的基本原則，從稅收、財政、融資、信貸政策等多方面進(jìn)行宏觀調(diào)控，從而引導(dǎo)社會資本等各種投資主體參與到土地整理中來，比如水、路、電等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)改造可由政府層面出資，對于舊城區(qū)、舊村落或空心村等地區(qū)的改造，可由政府出臺一些優(yōu)惠政策，從而鼓勵社會資本參與到市場化土地整理。

結(jié)語：

總而言之，農(nóng)村土地整理不僅僅是政府國土資源部門或者某一局部地區(qū)要進(jìn)行的行為，更涉及到各層政府的交通、住建、財政、公安、金融、稅收等各部委的協(xié)力合作。當(dāng)今我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了新常態(tài)，進(jìn)行農(nóng)村土地整理行為，才能進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)業(yè)在社會中的基礎(chǔ)地位，確保國家糧食安全，并且促進(jìn)廣大農(nóng)民的持續(xù)增收，最終達(dá)到農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)由高速進(jìn)入中高速增長，從而為實現(xiàn)兩個“一百年”的奮斗目標(biāo)添磚加瓦。