外籍人士管理的創(chuàng)新與實(shí)踐
——基于義烏的經(jīng)驗(yàn)

許 濤

(浙江師范大學(xué) 法政學(xué)院，浙江 金華 321004)*

義烏市是四十年改革開放中最具有創(chuàng)新意識(shí)的城市，通過勵(lì)精圖治、開拓進(jìn)取，不僅扭轉(zhuǎn)了貧窮落后的局面，而且在改革開放中實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展，一躍成為全球著名的小商品集散中心。義烏的發(fā)展是大膽創(chuàng)新和實(shí)踐的結(jié)果，不僅在商品貿(mào)易與市場(chǎng)管理等方面進(jìn)行了諸多的創(chuàng)新與實(shí)踐，在社會(huì)治理層面也同樣進(jìn)行了很多創(chuàng)新。隨著全球化趨勢(shì)的加速，我國(guó)對(duì)外交流日益頻繁，出入境人數(shù)大幅增長(zhǎng)。自上世紀(jì)90年代末期以來，進(jìn)入義烏的外籍人士迅猛增加，一方面，義烏逐步成為國(guó)際化城市；另一方面，義烏也像其它國(guó)際都市一樣面臨著外籍人士成分復(fù)雜、流動(dòng)性大、來源廣泛以及違法犯罪案件攀升等問題。在此背景下，社會(huì)治理面臨著新的形勢(shì)與挑戰(zhàn)。如何在新形勢(shì)下探索管理外籍人士的新模式，提高社會(huì)治理水平，實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是需要迫切解決的新課題。本文系統(tǒng)地梳理了義烏市在外籍人士管理中的創(chuàng)新與實(shí)踐，并進(jìn)一步探討分析了其在外籍人士管理中的經(jīng)驗(yàn)及啟示。

一、外籍人士管理與服務(wù)面臨的新形勢(shì)

從全國(guó)整體情況來看，首先，來華外籍人士數(shù)量增長(zhǎng)迅速，構(gòu)成日益復(fù)雜。根據(jù)公安部出入境的數(shù)據(jù)顯示，2015年，入境中國(guó)的外國(guó)人共2 599.80萬人次，主要是來華觀光休閑、參加會(huì)議與商務(wù)活動(dòng)、訪問、就業(yè)以及探親訪友、學(xué)習(xí)、定居以及其他目的，其人數(shù)分別為：825.24萬人次、483.62萬人次、54.19萬人次、88.79萬人次、79.77萬人次、26.61萬人次、28.63萬人次和662.70萬人次。[1]其次，分布地區(qū)日益廣泛。目前，我國(guó)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)對(duì)外籍人士的全境開放，取消了他們定點(diǎn)住宿的要求。外籍人士活動(dòng)范圍呈現(xiàn)出由大城市向中小城市、由沿海向內(nèi)陸擴(kuò)散的趨勢(shì)，居住地點(diǎn)也呈現(xiàn)出由涉外酒店、賓館拓展至一般居民小區(qū)的特征。再次，高流動(dòng)性。與以往外籍人士來華數(shù)量少、停留時(shí)間短、目的僅僅為留學(xué)或旅游的單一性特征相比，目前的來華外籍人士數(shù)量越來越多，停留時(shí)間越來越長(zhǎng)，且來華目的多樣化，不僅有留學(xué)、旅游的，還有一部分是來華經(jīng)商與工作的，他們因工作、學(xué)習(xí)的需要頻繁往來于中國(guó)各個(gè)城市，由此，帶來了外籍人士的頻繁流動(dòng)。

與此同時(shí)，涉外案件數(shù)量也不斷上升，涉外不安定因素增加。僅以杭州市為例，近15年來涉外案(事)件數(shù)量顯著增長(zhǎng)，且呈現(xiàn)出刑事案件發(fā)案率遠(yuǎn)超治安案件發(fā)案率的特征，各類涉外案件已由過去的單一化向復(fù)雜化和多元化轉(zhuǎn)變。[2]2007年，廣東省共查處“三非”外國(guó)人7 000余人，拘留審查700余人；2008年查處1.3萬人，同比大幅上升，其中涉及刑事犯罪的有210人，遍布47個(gè)國(guó)家26種罪名。[3]

義烏作為全球小商品貿(mào)易中心，吸引了大量的外籍人士。根據(jù)義烏市政府的統(tǒng)計(jì)，每年到義烏采購(gòu)的境外客商近50萬人次，有超過1萬名境外客商常駐義烏，各類小商品已出口到全球215個(gè)國(guó)家和地區(qū)，市場(chǎng)外向度達(dá)到65%以上。[4]義烏的外籍人士不僅具備全國(guó)外籍人士的某些特征，也擁有一些特殊的特征。

1.來源廣泛。自20世紀(jì)90年代中期以來，隨著義烏國(guó)際商貿(mào)業(yè)的發(fā)展，大量境外人員赴義烏經(jīng)商。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年義烏市入境客商突破41.7萬，2015年入境客商超過43萬，常駐外籍人口超過萬余人，其外籍人口數(shù)量不僅在全省排第一，超過了杭州、寧波等副省級(jí)城市，外籍人口密度也排全國(guó)第一位，外商常駐機(jī)構(gòu)數(shù)量亦居全國(guó)前列。[4]義烏市登記入住的外國(guó)人來自全球近兩百個(gè)國(guó)家和地區(qū)，主要來自中東、非洲、南亞的印度以及東亞的韓國(guó)、日本以及南美等國(guó)，歐洲、拉美、北美和大洋洲也均有客商來往，來源非常廣泛。

2.構(gòu)成復(fù)雜。來華客商中既有具備多國(guó)經(jīng)商經(jīng)驗(yàn)而從事傳統(tǒng)家族生意的掌門人，也有從商經(jīng)驗(yàn)有限但生意蒸蒸日上的新興群體，還有轉(zhuǎn)行而來的個(gè)體創(chuàng)業(yè)者。從宗教構(gòu)成上看，不僅有什葉派穆斯林，也有遜尼派穆斯林；既有基督教教徒，也有佛教教徒和非洲本土教派教徒。從年齡分布上看，既有白發(fā)蒼蒼的老者，也有風(fēng)華正茂的年輕人，既有身負(fù)家庭重?fù)?dān)的中年人，也有無憂無慮的幼童。從受教育文化程度上來說，盡管大部分外籍人士的學(xué)歷并不高，但也有不少接受過大專以上的教育，甚至有少部分接受過研究生層次的教育。

3.流動(dòng)性大。雖然每年入境義烏的客商高達(dá)幾十萬，但只有接近3%的人會(huì)常駐義烏，大部分客商來義烏多半只是為了采購(gòu)商品，采購(gòu)?fù)瓿珊缶碗x開義烏返回自己的祖國(guó)，下次采購(gòu)周期到來時(shí)再次來到義烏，循環(huán)往復(fù)。此外，每年有新增的客商來到義烏，并通過義烏走向全國(guó)各地的工廠。還有相當(dāng)一部分長(zhǎng)期居住在義烏的非工作簽證的外國(guó)商戶，他們每年至少要出境一次回自己的國(guó)家重新申領(lǐng)簽證，然后再回到義烏，也在一定程度上導(dǎo)致了高流動(dòng)性。

4.社會(huì)融合需求迫切。常駐義烏的外籍人士廣泛分布于全市各個(gè)社區(qū)，呈現(xiàn)大雜居、小聚居、相互交錯(cuò)居住的特點(diǎn)。他們中間，有些人長(zhǎng)期租住在社區(qū)，有些人則已經(jīng)把家安在了義烏，甚至購(gòu)置了車輛和房屋。僅以江東街道的雞鳴山社區(qū)來說，這里長(zhǎng)期居住著來自二十多個(gè)國(guó)家的約600名左右的客商，被形象地稱為“聯(lián)合國(guó)”社區(qū)，而與此類似的國(guó)際社區(qū)還有15個(gè)左右。這些常駐義烏的外籍客商已經(jīng)成為義烏的一部分，他們不再是過客，有著迫切融入義烏社會(huì)的需求，但由于語言、文化習(xí)俗等差異，面臨著各種融入阻礙和困難。

二、中國(guó)對(duì)外籍人士的管理體系及其存在問題

外籍人士的管理主要涵蓋涉外事務(wù)管理法律構(gòu)建、涉外事務(wù)管理體制建立、依法管理外國(guó)人、依法處理外國(guó)人違法犯罪行為和保護(hù)外國(guó)人合法權(quán)益等五個(gè)方面，我國(guó)對(duì)外籍人士的管理主要基于上述內(nèi)容形成了當(dāng)前的管理體制與辦法。

(一)外籍人士的管理體系

目前我國(guó)對(duì)外籍人士管理的法律體系主要由《中華人民共和國(guó)外國(guó)人入境出境管理?xiàng)l例》《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》《外國(guó)人在中國(guó)永久居留審批管理辦法》以及相關(guān)的地方性法規(guī)構(gòu)成。

管理體系上主要借鑒了前蘇聯(lián)的經(jīng)驗(yàn)，國(guó)家層面實(shí)行橫向共同合作管理的模式，由公安出入境管理部門、外事部門、港務(wù)監(jiān)督部門、邊防檢查部門以及駐外使領(lǐng)館等共同行使出入境管理職能。其中，出入境管理局主要負(fù)責(zé)受理持普通護(hù)照的外國(guó)人出入境、過境以及居留事宜；外交部門或地方外事部門主要負(fù)責(zé)受理持外交、公務(wù)護(hù)照的外國(guó)人出入境事宜；港務(wù)部門主要負(fù)責(zé)辦理外籍海員的出入境事宜；中國(guó)駐外國(guó)的使(領(lǐng))館或其他駐外機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)在國(guó)外受理外國(guó)人入境、過境的申請(qǐng)；各口岸的邊防檢查部門負(fù)責(zé)外國(guó)人的出入境檢查。[5]之后依據(jù)相關(guān)法律的精神，從中央到地方逐步成立了各級(jí)出入境管理部門，形成了自上而下的分層型出入境管理體系。

(二)管理方面存在的問題

1.相關(guān)法律法規(guī)滯后。首先，操作性不夠強(qiáng)，陷入難以落實(shí)的困境。例如對(duì)外籍人士的檢查和管理，相關(guān)法律規(guī)定只能由縣級(jí)及以上公安部門實(shí)施，這使得縣級(jí)以下基層派出所對(duì)外籍人士的日常管理與檢查處于無法可依狀態(tài)。各大城市對(duì)外籍流動(dòng)人口的管理雖然進(jìn)行了一定的創(chuàng)新，但所有的探索實(shí)踐都囿于基本的法律框架內(nèi)，無法突破，作用有限。其次，一些法律法規(guī)之間口徑不一，相互矛盾甚至沖突，急需統(tǒng)一和規(guī)范。此外，這種滯后性還表現(xiàn)為法律法規(guī)與現(xiàn)實(shí)需求脫節(jié)。例如由于永久定居證的獲得門檻太高，自1985年以來，僅有3 000人獲批，而這一數(shù)量不及在華常駐外籍人士的1%，顯然，審批管理工作與實(shí)際情況不相適應(yīng)。[6]

2.多頭管理，責(zé)任不清。中央政府授權(quán)各級(jí)公安機(jī)關(guān)管理地方出入境事務(wù)，客觀上存在事權(quán)、管理權(quán)、人事權(quán)與財(cái)權(quán)之間的分離與脫節(jié)，造成集權(quán)不集中，多頭管理不相統(tǒng)一的問題。[7]此外，外國(guó)人入境后的管理，涉及到公安、國(guó)安、民政、司法、工商、稅務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管等眾多部門，由于各部門只執(zhí)行部分管理功能，缺少一個(gè)明確的最終主管部門，導(dǎo)致主體不明，職責(zé)不清，在多頭共管的現(xiàn)實(shí)中，往往容易出現(xiàn)這樣的尷尬局面：當(dāng)無經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)的時(shí)候，沒有部門愿意過問；在有經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)的時(shí)候，各部門爭(zhēng)搶著管理。

3.信息共享效率低下。外籍人士的管理既涉及到入境前的個(gè)人信息、邀請(qǐng)函件等信息采集和核對(duì)，也涉及到入境后的住宿登記、出入境信息反饋、公安機(jī)關(guān)對(duì)外國(guó)人信息登記、變更以及注銷等各個(gè)方面，但目前各職能部門的相關(guān)信息和數(shù)據(jù)還不能順利傳遞，缺少共享機(jī)制，導(dǎo)致大量的人力、物力和財(cái)力浪費(fèi)在基礎(chǔ)信息采集與核查上。

4.重管理、輕服務(wù)。長(zhǎng)期以來，我國(guó)對(duì)外籍人士主要采取以治安管理為主的控制性和防范型管理模式，往往把外籍人士作為純治安管理對(duì)象，以治安防控為主要目標(biāo)，重管控，輕服務(wù)，導(dǎo)致對(duì)常駐外籍人士的服務(wù)工作不到位。主要表現(xiàn)在：一是對(duì)相關(guān)法律法規(guī)宣傳不到位；二是在引導(dǎo)外國(guó)人融入居住社區(qū)、建立社區(qū)歸屬感方面的工作不夠；三是為外國(guó)人提供社會(huì)化服務(wù)的工作不夠，導(dǎo)致常駐外籍人士普遍面臨醫(yī)療服務(wù)語言不通、子女教育資源匱乏等問題。[3]

針對(duì)以上廣泛存在的問題，在外籍人士管理上，相關(guān)城市進(jìn)行了管理方面的改革，取得了不少成績(jī)，[3][8]但仍然存在著需要改進(jìn)的地方。首先，在管理模式中，政府扮演了最重要的角色，社會(huì)組織與社會(huì)力量參與不足。社區(qū)作為基層的自治單位，在外籍人士管理中并沒有完全發(fā)揮自治的主觀能動(dòng)性，而是被動(dòng)地履行行政單位要求的管理職責(zé)。對(duì)外籍人士的管理更多的是制度的剛性約束，缺少人性化的情感活動(dòng)，致使外籍人士缺乏融入中國(guó)社會(huì)的動(dòng)力，也缺少社區(qū)歸屬感。

其次，對(duì)外籍人士的社會(huì)服務(wù)供給方面依舊做得不夠。目前，外籍人士日常生活中普遍面臨雙語醫(yī)療缺乏、子女教育資源不足、社會(huì)保障欠缺等問題，存在與中國(guó)管理部門之間無法有效進(jìn)行溝通的障礙。與此同時(shí)，由于社會(huì)治理力量參與不足，很多在正式部門無法解決的問題，在非正式部門也無法得到解決。整體上面臨舊問題無法解決，新問題又不斷產(chǎn)生的尷尬局面。因此，這種以單一政府力量為主體的重管理輕服務(wù)的外籍人士管理模式需要改變，一方面，需要轉(zhuǎn)變重管理輕服務(wù)的理念，加大對(duì)外籍人士的服務(wù)；另一方面，也應(yīng)該吸收社會(huì)力量實(shí)現(xiàn)多元社會(huì)治理。

三、義烏創(chuàng)新外籍人士管理與服務(wù)的舉措

義烏是全球最大的小商品集散中心、世界第一大市場(chǎng)，同時(shí)是首個(gè)也是惟一一個(gè)在縣級(jí)市實(shí)行國(guó)家級(jí)綜合改革試點(diǎn)的城市。在新形勢(shì)下，義烏在國(guó)際貿(mào)易、市場(chǎng)監(jiān)管、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、物流推進(jìn)、城市規(guī)劃與社會(huì)管理等方面進(jìn)行了各種創(chuàng)新性的改革，為國(guó)家后續(xù)的城市綜合改革積累了經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。作為外籍人士較多的城市，義烏較早面臨了如何管好外籍人士的問題，經(jīng)過不斷的實(shí)踐與摸索，義烏在外籍人士管理、服務(wù)供給以及外籍人士的社會(huì)融入等方面摸索積累了許多創(chuàng)新舉措。

(一)管理方面的創(chuàng)新舉措

1.涉外事務(wù)管理法律法規(guī)的細(xì)化

國(guó)家制定的相關(guān)法律法規(guī)，一般多是原則性和指導(dǎo)性的，因此在具體的外籍人士的日常管理上，往往面臨無具體實(shí)施細(xì)則與指導(dǎo)意見的困境。對(duì)此，針對(duì)義烏外籍人士日常管理的現(xiàn)實(shí)，義烏在國(guó)家法律法規(guī)的指導(dǎo)下，結(jié)合自身情況制定了一些地方性的規(guī)章制度。比如針對(duì)外籍人士的日常信息登記不規(guī)范問題，義烏市制定了《義烏市散居境外人員臨時(shí)住宿登記管理工作規(guī)范》；為了規(guī)范外籍人士商務(wù)邀請(qǐng)函件的管理，制定了《境外駐義商務(wù)機(jī)構(gòu)邀請(qǐng)函發(fā)放登記簿》；針對(duì)大量外籍人士入住社區(qū)的現(xiàn)實(shí)，制定了《義烏市境外人員社區(qū)管理和服務(wù)實(shí)施辦法(試行)》；針對(duì)近年來外籍人士違法犯罪等突出問題，制定了《關(guān)于辦理外國(guó)人犯罪案件的若干意見》等相關(guān)規(guī)范和條例。這些規(guī)范和條例的出臺(tái)及時(shí)解決了日常管理中無具體指導(dǎo)意見的困境，為外籍人士的規(guī)范管理奠定了基礎(chǔ)。

2．簽證的簽發(fā)與管理

作為縣級(jí)市的義烏，按照相關(guān)規(guī)定并不具備對(duì)外簽證服務(wù)的資質(zhì)，但在義烏的外國(guó)人簽證和居留許可需求數(shù)量眾多，超過浙江全省的1/3，外籍商人為了辦理簽證等相關(guān)事宜，不得不到金華市辦理，費(fèi)時(shí)又費(fèi)力。針對(duì)這一現(xiàn)實(shí)，經(jīng)過多方努力，2005年10月24日，義烏市公安局出入境管理局成立，成為全國(guó)惟一能辦理外國(guó)人簽證和居留許可的縣級(jí)公安機(jī)關(guān)。這一特殊舉措，為外籍人士提供了極大的便利。

很多持Z簽證的長(zhǎng)駐義烏的外籍客商，面臨一個(gè)繁瑣的問題，即每年要花幾個(gè)月時(shí)間準(zhǔn)備相關(guān)材料申請(qǐng)新的《外國(guó)人就業(yè)證》，據(jù)此進(jìn)行簽證的延期。為方便外國(guó)人在義烏就業(yè)經(jīng)商，義烏市對(duì)《外國(guó)人就業(yè)證》的有效期限作了有條件的延期，只要原持有人社保繳費(fèi)記錄情況正常，在義烏誠(chéng)信守法，且就業(yè)單位無變更，有長(zhǎng)期在義烏工作的愿望，可給予該《外國(guó)人就業(yè)證》延長(zhǎng)2年的有效期。[9]這一政策的實(shí)施，不僅極大地方便了長(zhǎng)期居留義烏的外籍人士，也增強(qiáng)了他們對(duì)義烏未來的信心。

3．日常管理由靜態(tài)向動(dòng)態(tài)管理轉(zhuǎn)變

一是將境外人員的臨時(shí)戶口申報(bào)工作延伸到各社區(qū)。在雞鳴山社區(qū)、五愛社區(qū)、永勝社區(qū)等16個(gè)外國(guó)人相對(duì)集中居住的社區(qū)設(shè)立外國(guó)人臨時(shí)戶口申報(bào)點(diǎn)，并招聘有英語特長(zhǎng)的大學(xué)生擔(dān)任社區(qū)外事專管員，協(xié)助外籍人士進(jìn)行信息申報(bào)。還在義烏工商學(xué)院等47家單位安裝了“境外人員信息社會(huì)采集系統(tǒng)”，方便外國(guó)人及時(shí)申報(bào)住宿登記信息。二是健全信息收集網(wǎng)絡(luò),建立由樓棟長(zhǎng)、房東、協(xié)管員、治保干部、社區(qū)民警、外事專管民警等組成的多層次全方位的情報(bào)信息網(wǎng),及時(shí)收集深層次、預(yù)警性、內(nèi)幕性信息,維護(hù)國(guó)家政治和社會(huì)安全。[10]三是在國(guó)內(nèi)公安出入境管理工作中率先創(chuàng)立《境外駐義商務(wù)機(jī)構(gòu)邀請(qǐng)函發(fā)放登記簿》制度，及時(shí)掌握境外駐義烏商務(wù)機(jī)構(gòu)邀請(qǐng)對(duì)象的構(gòu)成及變動(dòng)情況。此外，義烏市公安局還開發(fā)了一套“義烏市境外人員管理系統(tǒng)”，將在各派出所收集的數(shù)據(jù)及時(shí)更新到出入境管理部門的數(shù)據(jù)庫(kù)，并且利用“境外人員非法居留預(yù)警系統(tǒng)”，在居留即將到期時(shí)，主動(dòng)提醒境外人員。[11]

4．對(duì)違法犯罪的外籍人士進(jìn)行規(guī)范化管理與人性化服務(wù)

伴隨著到義烏經(jīng)商、旅游、就業(yè)的外籍人士的迅猛增長(zhǎng)，涉外案件頻發(fā)。2009年到2011年，在義烏案發(fā)的外國(guó)人犯罪案件共有22件26人，案件量居浙江省各縣市之首。針對(duì)這一現(xiàn)實(shí)，一方面，義烏積極采取措施預(yù)防并嚴(yán)厲打擊外籍人士的違法與犯罪行為；另一方面，又切實(shí)保障違法犯罪外籍人士的權(quán)益。新《刑事訴訟法》將外國(guó)人犯罪案件的管轄權(quán)下放基層后，義烏公檢法司和外事與僑務(wù)辦公室聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于辦理外國(guó)人犯罪案件的若干意見》(下稱《意見》)。該《意見》規(guī)定，司法機(jī)關(guān)應(yīng)告知外國(guó)籍犯罪嫌疑人，被告人有權(quán)委托辯護(hù)人，并為其提供翻譯。檢察院制作的所有的起訴、裁決等文書必須附有被告人通曉的外文譯本。[12]這一規(guī)定有效地保護(hù)了外籍人士的各項(xiàng)權(quán)益。

此外，近年來，義烏市拘留所積極探索外籍人員管教新模式。為方便溝通，義烏市拘留所招聘了精通外語的大學(xué)生協(xié)助民警管教外籍人士。尊重被拘外籍人員宗教信仰，在不影響同拘室他人的前提下，允許他們?cè)诰惺覂?nèi)做禮拜、禱告。鑒于所內(nèi)醫(yī)療條件有限，義烏市拘留所從相關(guān)衛(wèi)生院引入專職醫(yī)生駐所，對(duì)關(guān)押入所的人員開展健康檢查與診治，最大限度地預(yù)防和減少監(jiān)獄與拘留所內(nèi)人員因患病而引起的問題。[13]

(二)服務(wù)供給方面的舉措

1.一站式服務(wù)供給

為了解決外國(guó)人辦事過程中在不同部門之間來回跑的困境，義烏市于2012年1月6日正式啟用了國(guó)際貿(mào)易服務(wù)中心，初步完成了義烏市涉外政務(wù)服務(wù)的有效整合,為外商提供“一站式”政務(wù)、商務(wù)、生活咨詢和服務(wù)。

該中心分辦事窗口、服務(wù)超市以及國(guó)際交流服務(wù)三個(gè)功能區(qū)塊。辦事窗口區(qū)主要設(shè)置工商局、商務(wù)局、外僑辦、人力社保局、國(guó)安局、出入境管理局等辦事窗口32個(gè)，集中受理各類涉外行政許可和服務(wù)類項(xiàng)目；服務(wù)超市區(qū)，設(shè)置窗口6個(gè)，提供翻譯、法律援助、航空票務(wù)等便捷服務(wù)；國(guó)際交流服務(wù)區(qū)，設(shè)置了對(duì)外展示廳、外賓接待中心、多功能廳等展廳，用于開展國(guó)際交流活動(dòng)和展示。同時(shí)還設(shè)立了郵政快遞與商務(wù)服務(wù)中心，真正實(shí)現(xiàn)一站式服務(wù)。[14]國(guó)際貿(mào)易服務(wù)中心的投入使用，改善了義烏投資與國(guó)際交流環(huán)境，也促進(jìn)了義烏市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

2.多渠道解決外籍人士子女的教育問題

為了解決外籍人士子女的入學(xué)需求，義烏市批準(zhǔn)了19所學(xué)校招收外籍學(xué)生，未來將增加至25所。在入學(xué)理念上，義烏堅(jiān)持“國(guó)民待遇”、“一致、平等融合”的原則讓外籍學(xué)生與中國(guó)學(xué)生混合編班在公辦學(xué)校隨班就讀；在教學(xué)內(nèi)容與教學(xué)方式上堅(jiān)持與中國(guó)學(xué)生同步統(tǒng)一，并統(tǒng)一納入全國(guó)學(xué)籍系統(tǒng)進(jìn)行管理。針對(duì)外籍人士對(duì)高質(zhì)量國(guó)際雙語教育的需求，義烏引進(jìn)了楓葉國(guó)際教育并成立了本土化的楓葉國(guó)際學(xué)校，提供高端雙語教育的同時(shí)，仍然重視傳統(tǒng)中國(guó)文化的傳播，有力地促進(jìn)了中外文化的融合與理解。

3.建立世界商人之家

為“增進(jìn)各國(guó)商人友誼,匯聚全球商人力量”，在義烏市商務(wù)局的推動(dòng)下,義烏世界商人之家于2015年6月5日正式成立。義烏世界商人之家分組設(shè)立決策咨詢俱樂部、經(jīng)貿(mào)俱樂部、公益俱樂部、運(yùn)動(dòng)俱樂部，以及網(wǎng)上國(guó)際社區(qū),為各類外商提供了交流平臺(tái)。[15]世界商人之家成立后，開展了“世界商人之家萬國(guó)文化巡演”、世界商人之家慈善文化沙龍等活動(dòng)，既豐富了大家的文化生活，又促進(jìn)了中外居民之間的溝通與交流。

4.推進(jìn)外籍人士參與社會(huì)保險(xiǎn)

針對(duì)外籍人士缺少社會(huì)保障等問題，根據(jù)《在中國(guó)境內(nèi)就業(yè)的外國(guó)人參加社會(huì)保險(xiǎn)暫行辦法》(人社部2011年16號(hào)令)規(guī)定，義烏于2012年11月1日起實(shí)施外籍人士社會(huì)保險(xiǎn)參保工作，在義烏工作的外籍人士可憑有效護(hù)照相關(guān)證件，到社保中心或相關(guān)窗口辦理社會(huì)保險(xiǎn)，享受和本地普通市民相同待遇。僅從醫(yī)療保險(xiǎn)參保來看，外籍人士參保積極，截至2016年三月份，已有106個(gè)國(guó)家的3 926名外籍人士參加義烏市職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)，人數(shù)居浙江省首位。其他類型社會(huì)保險(xiǎn)參保工作也有序推進(jìn)。[16]此外，針對(duì)義烏外國(guó)人就醫(yī)時(shí)的語言溝通障礙問題，目前義烏市中心醫(yī)院及其它醫(yī)院正在逐步推進(jìn)和完善英語就醫(yī)門診，切實(shí)消除外籍人士的就醫(yī)障礙。

(三)促進(jìn)社會(huì)融入方面的舉措

1.推進(jìn)外籍人員融入社區(qū)

外籍人士在義烏經(jīng)商生活的同時(shí)，也產(chǎn)生了學(xué)習(xí)漢語、法律咨詢等方面的強(qiáng)烈需求。為此，義烏市政府與同悅社工服務(wù)中心簽訂“政府購(gòu)買公益服務(wù)”合同，由義烏市財(cái)政支出，購(gòu)買同悅社工的專業(yè)服務(wù)。購(gòu)買服務(wù)合同生效半年來，同悅社會(huì)工作服務(wù)中心在社區(qū)為外商舉辦免費(fèi)漢語以及中國(guó)法律培訓(xùn)班兩期，累計(jì)服務(wù)2 000人次；舉行社區(qū)文化活動(dòng)6次，邀請(qǐng)外商參與300多人次。[17]與此同時(shí)，針對(duì)多數(shù)初次到達(dá)義烏的外籍人士，義烏在出入境大廳以及各社區(qū)便民服務(wù)站提供中英、中韓文對(duì)照的《三六五便民服務(wù)手冊(cè)》和《境外人員法律知識(shí)手冊(cè)》，供境外人員免費(fèi)領(lǐng)取閱讀。

2.吸收外籍人士參與社會(huì)治理

一是召開義烏外籍人士座談會(huì)。每年義烏兩會(huì)期間會(huì)邀請(qǐng)多名外籍人士旁聽義烏市長(zhǎng)作的《政府工作報(bào)告》，之后會(huì)召集這些外籍人士開座談會(huì)，讓他們暢所欲言，為義烏發(fā)展建言獻(xiàn)策，促使政府及時(shí)調(diào)整相關(guān)管理政策。義烏市的外籍人士座談會(huì)已經(jīng)成為外籍人士及時(shí)和義烏政府溝通的重要途徑。

二是吸收外籍人士參與社區(qū)管理。雞鳴山等涉外社區(qū)搭建了“惠民議事會(huì)”平臺(tái)，外籍人士可通過“惠民議事會(huì)”直接參與社區(qū)活動(dòng)。對(duì)有關(guān)社區(qū)重大事項(xiàng)的討論，他們與本社區(qū)居民擁有同等的發(fā)言權(quán)。未來，該社區(qū)還計(jì)劃在社區(qū)換屆選舉中賦予外籍人士選舉權(quán)，只要在該社區(qū)居住3年以上，具備中文溝通能力的外籍人士，提出書面申請(qǐng)并經(jīng)社區(qū)選舉委員會(huì)審核同意，可登記為選民，進(jìn)一步可推選為居民代表、參與調(diào)解委員會(huì)委員或選舉為居委會(huì)兼職委員，據(jù)此，境外人員直接參與了社區(qū)管理和民主決策。[18]

隨著義烏跨境貿(mào)易量的增長(zhǎng)，商品貿(mào)易中產(chǎn)生的涉外糾紛也大量涌現(xiàn)。為了更好地解決這些經(jīng)濟(jì)糾紛，2013年，在司法局的領(lǐng)導(dǎo)下，義烏開創(chuàng)性地成立了涉外糾紛人民調(diào)解委員會(huì)，組建了一支來自12個(gè)不同國(guó)家誠(chéng)實(shí)守信商人的涉外糾紛調(diào)解隊(duì)伍。由于成員由外籍人士構(gòu)成，破除了外國(guó)人對(duì)調(diào)解中中國(guó)人只幫中國(guó)人的顧慮，使得雙方能夠更加公正、公開和公平地進(jìn)行調(diào)解。[19]

3.外籍人士待遇國(guó)民化：發(fā)放外籍商友卡

為了促進(jìn)外籍人士融入義烏社會(huì)，增強(qiáng)他們對(duì)義烏的認(rèn)同感和歸屬感，義烏面向外商推行外籍商友卡。外籍商友卡不僅具有與護(hù)照類似的身份證明功能，同時(shí)還具備義烏市民卡·e隨行卡的全部功能，符合條件的領(lǐng)卡外商將享受基本養(yǎng)老、子女教育等社會(huì)保障,這表明他們將享受與義烏市民的同等待遇。[20]

綜上所述，在外籍人士服務(wù)供給與社會(huì)融入方面，義烏搭建了四個(gè)平臺(tái)：一是建立了外籍人士學(xué)習(xí)交流平臺(tái)；二是建立了外籍人士生活服務(wù)平臺(tái)；三是建立了外籍人士參與社區(qū)民主議事平臺(tái)；四是建立了外籍人士政治事務(wù)參與平臺(tái)。在學(xué)習(xí)交流和生活服務(wù)平臺(tái)上，一方面，社區(qū)通過動(dòng)員并吸收外籍人士參與文化節(jié)、文化周及中國(guó)的傳統(tǒng)節(jié)日活動(dòng)，使外籍人士了解了中國(guó)傳統(tǒng)文化與風(fēng)俗民情；另一方面各社區(qū)邀請(qǐng)外籍人士講解外國(guó)的文化習(xí)俗，使中國(guó)居民了解了異國(guó)風(fēng)情，由此，雙向互動(dòng)形成了國(guó)際化社區(qū)的文化氛圍。這類交流平臺(tái)的搭建以及文化活動(dòng)的開展，構(gòu)建了中外文化的互融機(jī)制，促進(jìn)了中外居民之間的溝通以及文化融合；社區(qū)議事與政治事務(wù)平臺(tái)的搭建，吸引了外籍人士參與社區(qū)公共事務(wù)的管理，不僅使他們樹立起了社區(qū)建設(shè)和公共事務(wù)管理的責(zé)任感，志愿參加平安巡邏、文明勸導(dǎo)、美化環(huán)境等活動(dòng)，還讓他們有了社區(qū)歸屬感與責(zé)任感，為融入中國(guó)社會(huì)奠定了基礎(chǔ)。通過文化互融、責(zé)任共建與社區(qū)凝聚，有力地促進(jìn)了外籍人士的社會(huì)融入。

四、小結(jié)與討論

針對(duì)目前國(guó)內(nèi)對(duì)外籍人士?jī)A向于管理而缺少服務(wù)的現(xiàn)實(shí)，義烏創(chuàng)新性地在加大對(duì)外籍人士的服務(wù)的同時(shí)，吸收了社會(huì)力量以及外籍人士自身參與社會(huì)治理，形成了一種特有的義烏管理模式，該模式同傳統(tǒng)管理模式相比，實(shí)現(xiàn)了三個(gè)方面的轉(zhuǎn)變：

首先,保守管理向開放服務(wù)轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)觀念下，政府行政部門幾乎是管理外籍人士的惟一主體，在管理實(shí)踐中往往將外籍人士作為防范和控制的對(duì)象，幾乎很少考慮被管理對(duì)象的需求和服務(wù)供給。如今，很多長(zhǎng)期居留的外籍人士已經(jīng)成為當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的一員，與過去大量外籍人士?jī)H僅是觀光旅游、短暫學(xué)習(xí)的情況已很不一樣了。常駐義烏的1萬多人，絕大部分遵紀(jì)守法，在義烏經(jīng)商，不僅繁榮了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，也給當(dāng)?shù)厣鐣?huì)發(fā)展貢獻(xiàn)了力量，且相當(dāng)多的外籍人士已經(jīng)繳納稅收和社會(huì)保險(xiǎn)，成為當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的重要組成部分。在此背景下，義烏轉(zhuǎn)變了傳統(tǒng)重管理輕服務(wù)的陳舊觀念，大力推進(jìn)對(duì)外籍人士的社會(huì)服務(wù)。從便民宣傳手冊(cè)以及相關(guān)法律小冊(cè)子的多語種印制，到外籍人士簽證、工作申請(qǐng)等政務(wù)服務(wù)、涉外生活咨詢服務(wù)和國(guó)際交流于一體的一站式國(guó)際貿(mào)易服務(wù)中心的啟用，再到市政府聽取外籍人士建言獻(xiàn)策的座談會(huì)的召開，以及外籍人士參與經(jīng)濟(jì)糾紛的調(diào)節(jié)和社區(qū)決策的參與，無不體現(xiàn)了義烏對(duì)外籍人士持開放心態(tài)，注重服務(wù)供給的理念轉(zhuǎn)變。

其次，單一管理向多元治理轉(zhuǎn)變。中共十八屆三中全會(huì)提出要推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，從“社會(huì)管理”到“社會(huì)治理”的轉(zhuǎn)變，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展過程中的必然要求。過去對(duì)外籍人士的管理一直強(qiáng)調(diào)公安、出入境、邊防海關(guān)等政府行政部門的單一管理，但要實(shí)現(xiàn)社會(huì)持續(xù)的良性和穩(wěn)定運(yùn)行，必須借助社會(huì)組織以及社會(huì)成員等多種力量的共同參與，形成政府、社會(huì)和公民之間的良性合作機(jī)制，激發(fā)社會(huì)活力。義烏在外籍人士的管理方面積極轉(zhuǎn)變觀念，大膽創(chuàng)新，不僅引入市場(chǎng)力量為外籍人士提供日常生活以及商貿(mào)咨詢和貿(mào)易服務(wù)，而且還吸收外籍人士參與自我管理，比如開創(chuàng)了外籍人士調(diào)解中外經(jīng)濟(jì)糾紛的涉外調(diào)解先河，邀請(qǐng)境外居民的代表參加或列席社區(qū)居民代表大會(huì)，在發(fā)放居民代表意見征求表時(shí)征求他們的意見，所有這些創(chuàng)新性舉措極大地激發(fā)了外籍人士參與管理的熱情，事實(shí)也證明吸收外籍人士參與社會(huì)治理不僅效果好而且深入人心。一定程度上，義烏對(duì)外籍人士的管理已經(jīng)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)檎块T、市場(chǎng)力量、社會(huì)組織、外籍人士自身參與的多方協(xié)作的社會(huì)治理。

再次，社會(huì)管控向社會(huì)融入轉(zhuǎn)變。如果外籍人士到達(dá)某個(gè)城市只是短暫停留，然后離開，對(duì)外籍人士實(shí)行必要的防控是理所當(dāng)然的；如果外籍人士是長(zhǎng)期在某個(gè)城市工作和生活，除了必要的防控外，積極促進(jìn)外籍人士融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)也應(yīng)該是建構(gòu)和諧友好型社會(huì)的應(yīng)有之意。義烏每年不僅有大量暫短停留的客商，也有數(shù)量龐大的常駐義烏的持工作簽證的外籍商人，面對(duì)這一現(xiàn)實(shí)，義烏在外籍人士的管理上積極轉(zhuǎn)變思想，探索由社會(huì)管控向促進(jìn)外籍人士融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)轉(zhuǎn)變。當(dāng)?shù)卣?gòu)買了專門針對(duì)外籍人士融入社區(qū)的專業(yè)社工服務(wù)，免費(fèi)向常駐義烏的外籍人士提供漢語培訓(xùn)、法律法規(guī)講解等服務(wù)，商界還建立了世界商人之家，既豐富了大家的文化生活，又縮短了中外居民之間的距離；各社區(qū)則積極組織娛樂活動(dòng)，促進(jìn)中外文化交流。

總體來看，義烏對(duì)外國(guó)人的管理突破了許多城市重管理輕服務(wù)的觀念，有效地引入了多元社會(huì)力量參與外籍人士的管理與服務(wù)，取得了許多的成績(jī)，解決了很多城市在外籍人士管理方面的短板，這些經(jīng)驗(yàn)與做法對(duì)其它城市也有重要的啟示意義。

首先，對(duì)外籍人士的管理中，各職能部門要最大程度地實(shí)現(xiàn)信息溝通和共享，同時(shí)，在日常管理中要實(shí)現(xiàn)由靜態(tài)的管控向動(dòng)態(tài)管控轉(zhuǎn)變，以滿足今后外籍人士“大出大進(jìn)”的管理需求。其次，轉(zhuǎn)變重管理輕服務(wù)的觀念。未來全球化將會(huì)進(jìn)一步加速，各個(gè)國(guó)家將會(huì)面臨各類人才的爭(zhēng)奪與競(jìng)爭(zhēng)，中國(guó)應(yīng)該未雨綢繆，盡快建立起對(duì)外籍人士的服務(wù)理念，才能在未來的競(jìng)爭(zhēng)中取得先機(jī)，為今后的長(zhǎng)久發(fā)展打下基礎(chǔ)。再次，鼓勵(lì)外籍人士融入中國(guó)社會(huì)。如果能吸引外籍人士主動(dòng)參與社會(huì)治理，將會(huì)大大提高對(duì)他們的管理效率，同時(shí)，也會(huì)激發(fā)他們的熱情，培育他們的歸屬感，從而為構(gòu)建和諧穩(wěn)定的社會(huì)創(chuàng)造條件。

與此同時(shí)，有些方面仍值得注意。目前，跨國(guó)婚姻尤其是中非跨國(guó)婚姻大量出現(xiàn)，偏見與歧視可能引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定。由于中國(guó)傳統(tǒng)文化對(duì)黑人存在一定的誤解與偏見，導(dǎo)致民眾對(duì)中非跨國(guó)婚姻的雙方以及中非混血兒童有一定程度的誤解與偏見，如何在管理與服務(wù)的同時(shí)，引導(dǎo)公眾正確認(rèn)識(shí)跨國(guó)婚姻及混血兒童，倡導(dǎo)開放的社會(huì)氛圍，破除傳統(tǒng)觀念的桎梏，促進(jìn)不同文化族群、跨種族婚姻人群的和諧共處，仍需要進(jìn)一步的探索。

重大流行性疾病的監(jiān)控與應(yīng)急也應(yīng)該提上議程。同非流動(dòng)人口相比較，流動(dòng)人口由于其極強(qiáng)的流動(dòng)性，更容易患上流行性疾病。人口的跨境流動(dòng)會(huì)增加流行性疾病傳播的可能性。我們應(yīng)該建立完善的針對(duì)外籍人士重大流行性疾病監(jiān)控體系并做好應(yīng)急預(yù)案。

此外，也應(yīng)該對(duì)潛在的種族與文化沖突有足夠的認(rèn)識(shí)。多民族、多文化群體相互接觸時(shí)，既可能促進(jìn)不同族群之間的溝通，進(jìn)而產(chǎn)生文化交融，也有可能產(chǎn)生文化上乃至宗教上的沖突。

我們也應(yīng)該清楚地認(rèn)識(shí)到，雖然為外籍人士提供服務(wù)是將來社會(huì)治理的重要內(nèi)容，但這并不意味著我們可以放松對(duì)外籍人士的管理，尤其是對(duì)外籍人士的違法犯罪行為的預(yù)防與打擊。從外籍人士來說，他們進(jìn)入中國(guó)首先應(yīng)該遵守中國(guó)的法律與規(guī)范；其次，也應(yīng)該入鄉(xiāng)隨俗，主動(dòng)融入中國(guó)社會(huì)。在這個(gè)過程中，我們可以給與遵紀(jì)守法的外籍人士與中國(guó)居民同等的國(guó)民待遇，為他們提供相應(yīng)的服務(wù)，但不能因?yàn)樗麄兪峭饧耸?，就區(qū)別對(duì)待，也不能因?yàn)樗麄兊耐饧矸志徒o與他們超國(guó)民待遇。