淺析農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記工作重點(diǎn)與難點(diǎn)

文/李燕 湖南省煤炭地質(zhì)勘查院 湖南長(zhǎng)沙 410007

1、前言

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記是一種物權(quán)登記。按照我國(guó)法律，對(duì)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)要通過(guò)登記明確權(quán)屬加強(qiáng)保護(hù)。如城市房屋、土地所有權(quán)等都要到有關(guān)部門(mén)進(jìn)行登記，以更好地保護(hù)所有權(quán)人的權(quán)利。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記就是依據(jù)法律規(guī)定，由縣級(jí)以上地方人民政府將農(nóng)戶承包土地的地塊、面積、空間位置等信息及其變動(dòng)情況記載于登記簿，頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證等證書(shū)，以進(jìn)一步明確農(nóng)民對(duì)承包土地的各項(xiàng)權(quán)益。這是強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村耕地等各類土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)保護(hù)，是國(guó)家明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸屬、發(fā)揮土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)效用、保護(hù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人權(quán)利的重要手段。

2、確權(quán)登記的指導(dǎo)思想與主要任務(wù)

2.1 指導(dǎo)思想

全面貫徹落實(shí)2014年中央和省委一號(hào)文件精神，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)驗(yàn)制度，保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，探索完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證制度，依法賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，為促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村和諧穩(wěn)定提供體制保障。

在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，一定要做到：嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村土地承包法律政策，在農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記發(fā)證的基礎(chǔ)上，探索完善耕地和“四荒地”等農(nóng)村土地承包確權(quán)登記頒證工作，以現(xiàn)有土地承包合同、權(quán)屬證書(shū)和集體土地所有權(quán)確權(quán)登記成果為依據(jù)，查清承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等問(wèn)題，把承包地塊、面積、合同、權(quán)屬證書(shū)全面落實(shí)到戶，依法賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，爭(zhēng)取按要求在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成全部工作內(nèi)容。

2.2 主要任務(wù)

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記工作要嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村土地承包法律政策，根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證管理辦法》等法律法規(guī)，查清承包經(jīng)營(yíng)土地的地塊、面積、空間位置等信息及其變動(dòng)情況記載于登記簿，經(jīng)縣(區(qū)、市)農(nóng)村土地承包管理部門(mén)審核，由縣級(jí)人民政府頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)予以確認(rèn)土地承包的權(quán)益，依法賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

3、確權(quán)登記的重點(diǎn)

做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記工作是完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的重要基礎(chǔ)，是加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要措施，是維護(hù)發(fā)展農(nóng)民利益的重要保障，是解決當(dāng)前農(nóng)村土地管理現(xiàn)實(shí)矛盾和問(wèn)題的迫切需要。為了達(dá)到農(nóng)戶承包地塊權(quán)屬清晰、空間位置明確、四至邊界清楚、面積準(zhǔn)確的工作目的，保證能夠順利開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，在實(shí)施過(guò)程中需要注意以下幾個(gè)重點(diǎn)：

一是權(quán)屬調(diào)查工作。權(quán)屬調(diào)查是整個(gè)項(xiàng)目的重要環(huán)節(jié)，權(quán)屬調(diào)查工作的準(zhǔn)確性決定了本次確權(quán)項(xiàng)目是否有實(shí)質(zhì)性意義。權(quán)屬調(diào)查工作必須利用1：2000影像圖，按照農(nóng)業(yè)部的操作規(guī)程，制作工作底圖，描繪調(diào)查草圖，最終形成承包地塊分布示意圖。同時(shí)開(kāi)展94年二輪延包資料的清查，承包期內(nèi)土地、人口的變化，權(quán)屬糾紛的摸底，以及承包方和發(fā)包方的調(diào)查，收集好承包人的身份和戶籍資料信息，做好發(fā)包方、承包方和承包地塊調(diào)查和編碼，填寫(xiě)好農(nóng)業(yè)部規(guī)定的發(fā)包方、承包方和承包地塊三張調(diào)查表。

二是調(diào)查成果質(zhì)量控制。調(diào)查成果的準(zhǔn)確性是整個(gè)項(xiàng)目成敗的關(guān)鍵，是保證確權(quán)登記工作能夠順利實(shí)施的先決條件。為了把好質(zhì)量控制關(guān)，要嚴(yán)格遵循ISO9000質(zhì)量控制體系文件及程序文件規(guī)定作業(yè)，以過(guò)程質(zhì)量控制為重點(diǎn)，確保成果質(zhì)量。在項(xiàng)目啟動(dòng)前設(shè)立專門(mén)的質(zhì)量檢查組，明確每個(gè)工作人員的職責(zé)和檢查標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)整個(gè)工作環(huán)節(jié)進(jìn)行全面的質(zhì)量把控，做到發(fā)現(xiàn)問(wèn)題有記錄，對(duì)檢查出現(xiàn)的問(wèn)題會(huì)同作業(yè)員確認(rèn)后進(jìn)行整改，再由質(zhì)檢人員進(jìn)行全面質(zhì)量檢查。

三是制定確權(quán)登記問(wèn)題處理意見(jiàn)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記工作過(guò)程中，存在著各種各樣的問(wèn)題，各地又存在著自己的鄉(xiāng)規(guī)民約，不可能有一本大而全的問(wèn)題處理意見(jiàn)，因此我們要按照“保持穩(wěn)定、尊重歷史、照顧現(xiàn)實(shí)、分類處置”的基本原則，依法妥善處理好工作中遇到的各種問(wèn)題。凡是法律法規(guī)和現(xiàn)行政策有明確規(guī)定的，要嚴(yán)格按照政策處理；沒(méi)有明確規(guī)定的，要依照法律法規(guī)和現(xiàn)行政策的基本精神，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，民主協(xié)商解決，既能處理矛盾和糾紛也不超過(guò)大的政策界限，維持本地農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。

四是數(shù)據(jù)入庫(kù)和信息系統(tǒng)建設(shè)工作。為了便于今后數(shù)據(jù)統(tǒng)一管理和查詢，此次確權(quán)工作要求進(jìn)行數(shù)據(jù)入庫(kù)并進(jìn)行信息系統(tǒng)建設(shè)。數(shù)據(jù)庫(kù)的建設(shè)工作必須嚴(yán)格按照農(nóng)業(yè)部《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記數(shù)據(jù)庫(kù)規(guī)范》要求，堅(jiān)持規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，做好所有農(nóng)戶家庭和地塊信息的電腦信息化處理，建立好土地信息化管理系統(tǒng)，在電腦上實(shí)現(xiàn)“以圖找地和以圖管地”，為今后土地流轉(zhuǎn)的信息化管理奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

五是成果歸檔工作?？h級(jí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)管理部門(mén)應(yīng)按相關(guān)要求建立檔案管理制度，明確農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)調(diào)查檔案的整理、歸檔、管理和使用。調(diào)查工作結(jié)束后，應(yīng)及時(shí)組織進(jìn)行成果整理與歸檔工作。成果匯交由村( 組) 向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府匯交，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府向縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)管理部門(mén)匯交?？h級(jí)檢查匯總后，進(jìn)行統(tǒng)一的數(shù)據(jù)整理、分類、核查、拼接和入庫(kù)處理，形成標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)查成果，供農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證和農(nóng)村土地承包日常管理使用。

4、確權(quán)登記的難點(diǎn)及對(duì)策

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作量大、涉及面廣，必然會(huì)面臨著各種困難，根據(jù)目前完成的工作匯總出四個(gè)難點(diǎn)并做出相應(yīng)的對(duì)策。

一是開(kāi)展二輪土地臺(tái)賬清理時(shí)，若提供的第二輪土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記簿為手寫(xiě)稿，部分書(shū)寫(xiě)潦草，導(dǎo)致錄入基礎(chǔ)調(diào)查表時(shí)模糊不清。如：調(diào)查摸底時(shí)人名和實(shí)際不一致、地塊名稱不對(duì)、二輪承包面積不準(zhǔn)等。對(duì)于此類存在的問(wèn)題，建議采取先將二輪承包臺(tái)賬錄入電腦，然后規(guī)范化打印相關(guān)承包信息，再進(jìn)行入戶調(diào)查核實(shí)和修正，待承包方和發(fā)包方的各項(xiàng)信息核查準(zhǔn)確后進(jìn)行實(shí)地調(diào)查指界，確?；A(chǔ)信息準(zhǔn)確。

二是地塊界址不清，界線不準(zhǔn)，邊界被掩蓋導(dǎo)致調(diào)查難度增加。對(duì)于界址不清情況，建議要求發(fā)包方和涉及本地塊界址線的承包方代表先進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)勘界確定界標(biāo)物、后上圖核算面積，待各方無(wú)異議后劃定界線；對(duì)于界線不準(zhǔn)和邊界被掩蓋的地塊，建議安排GPS、RTK等測(cè)繪儀器和專門(mén)的測(cè)量技術(shù)人員對(duì)此類地塊進(jìn)行實(shí)測(cè)，確保地塊邊界準(zhǔn)確，權(quán)屬清晰。

三是外出戶多，造成指界落實(shí)難度大。外業(yè)調(diào)查時(shí)部分舉家外出戶，這些戶的親人或村組干部及委托人又無(wú)法為其指認(rèn)承包地塊，對(duì)此類情況建議要求縣、鄉(xiāng)、村組加大力度，由村組指定代理人為其指界，可以先登記，待承包當(dāng)事人返回家對(duì)信息核對(duì)確認(rèn)后再行發(fā)證，以保證登記完整。

四是人民群眾配合與否，決定著整個(gè)工作能否順利開(kāi)展，少數(shù)當(dāng)?shù)厝罕姴辉概浜希瑢?dǎo)致確權(quán)工作無(wú)法進(jìn)行。登記工作必須要有群眾的積極參與，群眾認(rèn)可是搞好土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記的基礎(chǔ)。開(kāi)展工作前，要講明政策規(guī)定，給群眾一個(gè)定心丸，重要的是承包期限及面積的問(wèn)題，也要考慮到長(zhǎng)久不變政策落實(shí)后，出現(xiàn)的人地矛盾問(wèn)題和群眾的接受程度。讓群眾充分認(rèn)識(shí)到登記工作是對(duì)農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)驗(yàn)制度的規(guī)范和完善，是事關(guān)個(gè)人切身利益的善舉，而不是重新分配土地，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民群眾自覺(jué)參與的積極性。通過(guò)開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)工作，可深切感受到要確保登記工作順利進(jìn)行，必須獲得農(nóng)民群眾的“兩個(gè)認(rèn)可”：一是對(duì)承包土地現(xiàn)狀基本認(rèn)可，二是對(duì)登記工作認(rèn)可，兩者缺一不可。對(duì)于此類難點(diǎn)問(wèn)題，建議要求甲方在項(xiàng)目開(kāi)展前進(jìn)行充分的宣傳和動(dòng)員，利用報(bào)紙、標(biāo)語(yǔ)、電視等宣傳媒體宣傳農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)的重大意義；同時(shí)將動(dòng)員大會(huì)從縣里開(kāi)到村組，通過(guò)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村各級(jí)組織協(xié)調(diào)，讓農(nóng)民群眾主動(dòng)參與到項(xiàng)目工作中來(lái)。

結(jié)語(yǔ)：

開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)工作，給農(nóng)民承包地一個(gè)合法的“身份證”，是鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度、保持農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變的重要基礎(chǔ)工作，從根本上保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的重要民生大事，得到了農(nóng)民群眾的普遍擁護(hù)，為了切實(shí)保障農(nóng)民的權(quán)益，需要加快推進(jìn)確權(quán)登記頒證工作。