關于城鄉(xiāng)居民自建房屋建設活動監(jiān)管的探討

文/郭耀鋒 洛南縣建設工程質量安全監(jiān)督站 陜西洛南 726100

當前，隨社會發(fā)展我國城鄉(xiāng)居民自建房屋建設活動的數(shù)量明顯增多,建設面積不斷增大,質量安全總體水平有所提高，但各地區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀因地域差別很不均衡。中西部落后地區(qū)，特別是偏遠山區(qū)的城鄉(xiāng)居民自建房屋建設活動甚是混亂，基本上處于失控狀態(tài)，房屋工程質量問題和安全事故頻頻發(fā)生，質量和安全隱患很多，嚴重影響到廣大人民群眾的生命財產安全，也影響到我國社會發(fā)展的長遠利益。因而，進一步規(guī)范城鄉(xiāng)居民自建房屋建設活動監(jiān)管刻不容緩。

1、城鄉(xiāng)居民自建房屋建設活動現(xiàn)狀及特點

近幾年來，隨著社會經濟的快速發(fā)展，國家關于加快城鄉(xiāng)建設步伐的文件相繼出臺，因城鄉(xiāng)居民精神文化物質生活需求的不斷提高，城鄉(xiāng)基礎設施建設取得了很大發(fā)展，城鄉(xiāng)居民自建房屋的數(shù)量和規(guī)模急驟擴大。房屋的結構類基本是磚混結構或磚木結構，少量非單純住宅用途為混凝土框架結構或鋼結構，一些偏遠山區(qū)也有采用土木結構，房屋層數(shù)一至三層居多，部分為五、六層，甚至十層以上的小高層。

居民自建房屋建設活動除有一般房屋建筑共性特征外，也有自身的一些特點和問題：(1)房屋建設規(guī)模較小，數(shù)量多，工程建設分散不集中，點多面廣，具體建設環(huán)境和形式變化多樣，實施統(tǒng)一監(jiān)管工作量和難度都很大。（2）建設前期準備工作不充分，問題較多。居民自建房屋建設活動的投資主體是居民個人，相應資金來源由居民自己籌措，具體建設規(guī)模及方案均由個人決定，絕大部分居民本身法制觀念淡薄、質量和安全意識較差，大部分居民因經濟條件制約為了減少開支、節(jié)省成本、降低實施難度，基本上沒有正規(guī)的勘察文件及設計圖紙，部分建設較高層數(shù)或結構復雜房屋的居民請專業(yè)人員進行勘察或施工圖設計，但大部分為非正規(guī)勘察設計文件，根本沒有經過圖紙審查，實際上為不合格勘察設計文件，其中也存在一些無執(zhí)業(yè)資格人員非法承攬業(yè)務，更有甚者部分專業(yè)技術人員職業(yè)道德缺失，為追求個人經濟利益，一味遷就私人業(yè)主要求違規(guī)設計，設計質量低劣，這樣以來在房屋建設的前期就埋下了諸多質量和安全隱患。（3）施工過程質量和安全難以保證。在施工承發(fā)包方面主要有三種方式，一是施工總承包方式，既業(yè)主將房屋建設施工及原材料采購以協(xié)商好的價款全部發(fā)包給承包人；二是包工不包料的方式，施工由承包人組織，原材料采購由業(yè)主自行解決；三是業(yè)主自行采購原材料及組織施工，雇傭不同工種工匠，根據(jù)施工進度分階段完成施工內容。無論采取那種承包形式，施工過程都存在很多問題，主要有以下三方面問題：一是絕大都數(shù)房屋的承包人和施工工匠專業(yè)水準較低，質量和安全意識較差，他們大多是僅懂一些簡單的施工方法和操作技能，缺乏基本的建筑施工知識，施工過程質量和安全生產不能科學合理地控制和管理，施工過程和現(xiàn)場管理混亂。二是所用機械設備和安全設施簡單粗放，有些為了刻意壓縮施工成本，根本就沒有基本的安全設施和安全防護用品。三是原材料的質量控制難以保證，業(yè)主和承包人常常只圖價格便宜，且對材料質量的鑒別能力相對較差，選購的大多是質量較差的原材料，購買材料時既不簽訂什么購銷合同，也不索要稅務發(fā)票；更有甚者在建材供應市場一些不法商販看準時機抓住購買者的心理，用低劣材料以次充好來欺詐銷售對象，這樣以來，居民自建房屋的原材料質量極其難保證；同時如果因原材料質量問題引發(fā)質量和安全事故，各方當事人的權責難以界定和維護。（4）由于歷史、經濟、社會發(fā)展等因素，使得政府對居民自建房屋建設活動的監(jiān)督管理嚴重缺失。我國的居民自建房屋自古以來都是群眾根據(jù)自身生活和生產需要自發(fā)地進行，很少有政府的監(jiān)管和介入，直到如今我國當前相關法律法規(guī)對居民自建房屋建設活動的規(guī)定很不完善，各地方相關主管部門的監(jiān)管職責劃定很不明確，難以實施有效監(jiān)管。

2、城鄉(xiāng)居民自建房屋建設活動監(jiān)管現(xiàn)狀及存在的問題

2.1 現(xiàn)階段自建房屋建設活動建的法律依據(jù)和現(xiàn)狀

當前，我國已頒布的現(xiàn)行有關房屋建設監(jiān)管法律法規(guī)有：《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《建筑法》、《合同法》、《建設工程質量管理條例》、《建設工程安全生產管理條例》、《村鎮(zhèn)和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》、諸多現(xiàn)行工程施工質量驗收規(guī)范標準以及各省市地方規(guī)章制度等，它們分別就房屋建設活動各個方面及全過程做出了詳細規(guī)定，部分法律法規(guī)將城鄉(xiāng)居民自建房屋建設活動納入監(jiān)管范圍。但是還有一些法律法規(guī)的適用條件很多明確規(guī)定適用于達到一定規(guī)模和標準的房屋建筑，而不適用于居民自建小型低層房屋建設活動。比如，《建筑法》第八章 第八十三條規(guī)定： 省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的小型房屋建筑工程的建筑活動，參照本法執(zhí)行，搶險救災及其他臨時性房屋建筑和居民自建低層住宅的建筑活動，不適應本法。同時《建筑工程質量管理條例》和《建筑工程安全生產管理條例》以及一些地方性法律法規(guī)也均有同樣的規(guī)定。

目前政府部門對城鄉(xiāng)居民自建房屋建設活動的監(jiān)管極其粗放，基本上是流于形式。據(jù)調查顯示，有些地方做得比較規(guī)范：建設行政主管部門對申請建房者進行審查，核發(fā)“一書”兩證（既統(tǒng)一的規(guī)劃選址意見書，建設用地規(guī)劃許可證，建設工程規(guī)劃許可證），辦理施工許可證和規(guī)劃放線手續(xù)后建房者既可開工建設；有些地方對城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)的居民自建房屋納入監(jiān)管，農村居民自建房基本上未納入監(jiān)管范圍；有些地方因人力、物力、財力和其它社會因素制約對居民自建房監(jiān)管失控，亂修亂建制而不止。但是從根本上講無論是做得好還是管得差，就居民自建房屋活動中的一些重要環(huán)節(jié)和因素都設有監(jiān)管到位，且存在問題較多。主要有以下幾方面：（1）由于建房群眾相關法律觀念和質量意識較差，往往為了刻意縮短建房時間和壓縮建設成本，不愿意按法律法規(guī)規(guī)定程序建房，甚至故意逃避政府監(jiān)管，因而造成房屋的勘察、設計、施工圖審查、施工質量和安全生產等環(huán)節(jié)失去監(jiān)管，放任自由，給房屋的質量、安全可靠性和耐久性埋下極大的隱患；（2）從事城鄉(xiāng)居民自建房施工的建筑隊伍和工匠從業(yè)資質和資格監(jiān)管缺失，資質認定、專業(yè)技能培訓及考核基本上沒有落實，施工作業(yè)技術無法保證；（3）施工過程中的質量控制、施工機械操作，安全生產設施配備、安全生產管理無法可依，無章可循，僅憑承包人的經驗管理和實施，施工質量和安全很難保障；（4）建筑原材料采購和供應隨意性很大，質量技術監(jiān)督部門和建設主管部門在這方面監(jiān)管均有漏洞，特別是廣大農村建材市場幾乎是無人問津，假冒偽劣建材產品泛濫于市；（5）工程質量保修方面，由于建房群眾和承包人在這方面的法律觀念和質量意識均較差，房屋質量保證和保修幾乎無從談起，即使真正出現(xiàn)問題，雙方責任也很難以界定，許多居民自建房屋建成沒有幾年便出現(xiàn)了基礎下沉、墻體開裂、衛(wèi)生間及屋面滲漏等嚴重的質量問題，有的使用幾年后便成了危房。（6）在消防和抗震安全方面，建設規(guī)劃和消防設施配備很不規(guī)范，建筑密度和容積率嚴重超標，消防設施配備很差，加之房屋本身結構設計缺陷較多，抗震和防火性能較差，一旦發(fā)生地震或火災，居民群眾很難逃生，同時也給周邊廣大人民群眾的生命財產安全構成嚴重危害。

2.2 城鄉(xiāng)居民自建房屋建設活動監(jiān)管缺失的根源

造成上述城鄉(xiāng)居民自建房屋建設活動混亂現(xiàn)狀和監(jiān)管缺失的原因，客觀上講主要是我國社會主義初級階段政治、經濟、文化發(fā)展現(xiàn)狀影響所決定，同時也存在以下幾方面現(xiàn)實因素：（1）各級政府相關部門執(zhí)法主體對現(xiàn)有法律法規(guī)有法不依，執(zhí)法不嚴，人治大于法制；（2）現(xiàn)行有關法律法規(guī)不夠完善，已有的法律法規(guī)針對性和適用性不強，一些管理制度未能考慮到管理資源的同步配套和完善，導致可操作性差，管理機構和執(zhí)法人員不能切實有效地監(jiān)管該類建筑活動；（3）縣級建設主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府因人力、物力、財力限制，對大量的城鄉(xiāng)自建房屋進行監(jiān)管，執(zhí)法成本過高，很難實現(xiàn)全覆蓋管控；（4）針對城鄉(xiāng)廣大居民群眾在這方面的普法宣傳工作做得很少，在我國廣大城鄉(xiāng)有關房屋建設的普法宣傳不盡人意，許多城鄉(xiāng)居民，特別是廣大農民不知法、不懂法甚是普遍。

3、關于怎樣做好城鄉(xiāng)居民自建房屋建設活動監(jiān)管的探索

隨著社會經濟的快速發(fā)展，城鄉(xiāng)居民物質和文化生活水平不斷提高，人們?yōu)榱烁纳凭幼…h(huán)境，很多的居民選擇自建房屋，自建房屋量大面廣，建設活動涉及到千千萬萬廣大老百姓的貼身利益，因而從法律法規(guī)建設、管理機構設置、管理形式、管理辦法等多方面予以規(guī)范和保障甚是重要。針對當前我國城鄉(xiāng)居民自建房屋的管理現(xiàn)狀和特點，切實做好城鄉(xiāng)居民自建房屋建設活動的有效監(jiān)管，應該從如下幾方面入手:(1)改進和完善相關法律法規(guī)，明確城鄉(xiāng)居民自建房屋建設活動的監(jiān)管主體及其相應職責，加大對縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府監(jiān)管部門和社會服務機構人力資源調配及財政投入，切實做到權責對等，責效統(tǒng)一，全方位覆蓋，精細化管理。真正把老百姓的切身利益維護好，發(fā)展好。（2）積極進行管理體制和管理方式創(chuàng)新，按照市場經濟資源配置要求，遵循政府進行社會管理和公共服務的原則，依照既控制好建設工程質量，保證社會公眾公共安全，又能減少社會民眾負擔的原則，簡便辦事程序，方便群眾辦事的人性化管理方式，把城鄉(xiāng)居民自建房屋活動監(jiān)管好。（3）大力宣傳住房建設相關法律法規(guī)。遵法守規(guī)的前提是知法懂法，房屋建設工程質量和安全生產事關廣大人民群眾的生命財產安全、生產經營和正常生活，必須加大房屋建設法律法規(guī)的宣傳力度，提高城鄉(xiāng)居民和從業(yè)人員的法律意識和法制觀念，促使他們積極主動依法依規(guī)進行住房建設活動。（4）加強對城鄉(xiāng)居民和從業(yè)人員建筑科技知識的宣傳及教育培訓。房屋工程出現(xiàn)質量問題發(fā)生安全事故，很多方面是由于相關人員缺乏建筑科技知識、施工技術知識和安全生產管理知識，質量意識和安全生產意識淡薄，因而加強居民自建房屋活動相關人員建筑科技知識的宣傳、教育和學習很有必要。（5）依法依規(guī)制定適用性強操作簡便的實施辦法，抓好居民自建房屋建設活動的全過程監(jiān)管，全方位服務工作。對居民自建房屋建設活動應當參照其它房屋建筑工程建設活動的管理辦法，從規(guī)劃、勘察、設計、施工圖審查、報建、施工承發(fā)包、施工許可、質量安全監(jiān)督、材料供應、竣工驗收、備案建檔等多方面入手，進行全過程監(jiān)管，并對影響房屋質量安全的相關內容和因素進行全面控制。(6)把城鄉(xiāng)居民自建房屋建設質量安全管理作為加強基層社會治理的重要內容，落實管理責任，全面推動農房建設實行“五個基本”，即有基本的建設規(guī)劃管控要求、基本的房屋結構設計、基本合格的建筑工匠、基本的技術指導和管理隊伍、基本的竣工檢查驗收，不斷提高農房建設管理能力和水平。

結語：

綜上所述，當前我國城鄉(xiāng)居民自建房屋建設活動存在問題較多，市場混亂，監(jiān)管缺失，工程質量和施工安全隱患不斷凸顯。要切實解決好這一方面問題，需要全社會共同努力，齊抓共管，特別是政府及相關管理部門要提高政治站位，為民謀福，為民服務，堅持以人為本，找準癥結，完善相關法律法規(guī)，制定相應政策，既要做好市場引導，又要切實加強監(jiān)管，落實管理責任，真正使廣大城鄉(xiāng)居民自建房屋建設活動有法可依，有章可循，生命財產安全能得到有效保障，才能使更多人民群眾安居樂業(yè)，共同努力決勝全面建成小康社會。