政府文化職能視野下的文化體制改革

唐正繁

自黨的十六大特別是2003年的全國(guó)文化體制改革試點(diǎn)工作會(huì)議以來，我國(guó)文化體制改革已取得顯著成效，政府文化職能也在改革中逐漸轉(zhuǎn)變。同時(shí)，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)在文化生產(chǎn)力和文化競(jìng)爭(zhēng)力方面都存在相當(dāng)大的差距，文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展還處于相對(duì)落后的狀態(tài)，而這與我國(guó)的文化體制尚未改革調(diào)整到位，政府文化職能轉(zhuǎn)變并未完全實(shí)現(xiàn)有著密切關(guān)系。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出進(jìn)一步深化文化體制改革，推進(jìn)文化體制機(jī)制創(chuàng)新。目前，無論是文化體制改革，還是推動(dòng)文化創(chuàng)新和發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)，都離不開政府文化職能的轉(zhuǎn)變。文化體制改革中政府文化職能的轉(zhuǎn)變表現(xiàn)在管理觀念、管理職責(zé)和管理方式等各個(gè)方面，其根本的立足點(diǎn)在于建立符合國(guó)情的服務(wù)型政府的現(xiàn)實(shí)要求，不斷滿足社會(huì)公眾的精神文化需要。

一、文化體制改革與轉(zhuǎn)變政府文化職能

政府職能在文化領(lǐng)域內(nèi)的體現(xiàn)是政府的文化職能，文化職能是政府職能體系中的基本職能。政府的文化職能是指文化管理機(jī)構(gòu)依法對(duì)新聞出版、廣播影視、文學(xué)藝術(shù)等社會(huì)文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)的管理。實(shí)際上，我國(guó)文化體制改革的歷程也是政府文化職能轉(zhuǎn)變的過程，政府職能轉(zhuǎn)變與文化體制改革之間具有內(nèi)在的相關(guān)性。

1.政府文化職能轉(zhuǎn)變有利于推進(jìn)文化體制改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。我國(guó)文化體制改革的目標(biāo)，是完善宏觀文化管理體制，建立富有效率的文化生產(chǎn)和服務(wù)機(jī)制，形成多元參與的文化產(chǎn)業(yè)格局，以及開放競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)代文化市場(chǎng)。實(shí)現(xiàn)文化體制改革的上述目標(biāo)有賴于政府文化職能的轉(zhuǎn)變。一方面，政府文化職能重心的轉(zhuǎn)變能夠解放文化生產(chǎn)力，滿足社會(huì)文化服務(wù)需要；另一方面，政府文化職能方式的轉(zhuǎn)變能夠推動(dòng)文化管理體制的創(chuàng)新與完善。政府文化職能方式的轉(zhuǎn)變，要求始終堅(jiān)持“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、高效、透明”的原則，積極運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段和法律手段予以調(diào)整與規(guī)范，既有助于提升政府文化管理的水平，也有助于增進(jìn)我國(guó)文化體制的創(chuàng)新。

2.文化體制改革規(guī)定現(xiàn)階段政府文化職能轉(zhuǎn)變的方向。改革開放以來，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步替代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，隨著改革進(jìn)程的推進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)興起。當(dāng)前，在全國(guó)各地紛紛提出加快文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的背景下，只有深化文化體制改革，才能整合資源，加快發(fā)展，真正將資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)。據(jù)此，文化體制改革規(guī)定了政府文化職能轉(zhuǎn)變的方向，即文化資源開發(fā)、配置和整合，應(yīng)堅(jiān)持市場(chǎng)導(dǎo)向，充分發(fā)揮政府宏觀調(diào)控下市場(chǎng)對(duì)文化資源配置的決定作用，利用市場(chǎng)化手段促進(jìn)文化資源的優(yōu)化整合。

3.政府文化職能轉(zhuǎn)變和文化體制改革統(tǒng)一于構(gòu)建服務(wù)型政府的現(xiàn)實(shí)要求。構(gòu)建服務(wù)型政府是實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的內(nèi)在要求，其主要內(nèi)容在于逐步完善現(xiàn)有的社會(huì)公共服務(wù)體系，增進(jìn)社會(huì)成員的公共利益和滿足社會(huì)成員的公共需求。政府在整個(gè)社會(huì)公共服務(wù)體系中占據(jù)主導(dǎo)地位、承擔(dān)主要責(zé)任，而在文化領(lǐng)域就要求轉(zhuǎn)變政府文化職能，即強(qiáng)化政府的文化的公共服務(wù)職能。同時(shí)，文化體制作為社會(huì)公共服務(wù)體系不可或缺的組成部分，以保障社會(huì)成員的文化權(quán)利為價(jià)值準(zhǔn)則，以滿足社會(huì)公眾的文化需求為目標(biāo)導(dǎo)向，面向社會(huì)公眾提供高效優(yōu)質(zhì)的文化產(chǎn)品和服務(wù)。顯然，我國(guó)文化體制改革與服務(wù)型政府建設(shè)在內(nèi)容上是一致而吻合的，推進(jìn)文化體制改革已然成為服務(wù)型政府建設(shè)的切入點(diǎn)與著力點(diǎn)。由此，政府文化職能轉(zhuǎn)變和文化體制改革在構(gòu)建服務(wù)型政府的過程中實(shí)現(xiàn)了有機(jī)的統(tǒng)一。

二、政府文化管理的觀念更新

觀念影響行動(dòng)和結(jié)果，因此管理思想和觀念的更新是管理創(chuàng)新的前提。當(dāng)前，轉(zhuǎn)變政府文化職能，建設(shè)服務(wù)型政府同樣離不開觀念更新。政府文化管理觀念更新主要包括四個(gè)方面：

1.樹立有限行政管理觀念?，F(xiàn)代政府是一個(gè)權(quán)力有限的政府。當(dāng)前，我國(guó)在新的社會(huì)轉(zhuǎn)型期中建設(shè)服務(wù)型政府是其主要內(nèi)容，而服務(wù)型政府奉行有限政府理念。因此，我們要變?nèi)苄姓芾碛^念為有限行政管理觀念。轉(zhuǎn)變政府文化職能，要樹立有限政府觀念，政府在文化管理中不能代表市場(chǎng)規(guī)律，政府的角色定位是進(jìn)行宏觀調(diào)控，彌補(bǔ)、糾正市場(chǎng)和社會(huì)的功能缺陷，而不是政府對(duì)文化建設(shè)和管理的大包大攬。認(rèn)識(shí)到政府文化管理的有限性，就能給政府文化管理廓清思路，從而轉(zhuǎn)變政府文化職能和管理方式。

2.樹立政府文化服務(wù)的觀念。轉(zhuǎn)變政府文化職能要牢固樹立政府文化服務(wù)的觀念。一方面，將文化服務(wù)的觀念貫穿于政府管理行為的各個(gè)環(huán)節(jié)中，需要立足于政府部門本身，將面向社會(huì)成員提供文化服務(wù)的觀念貫穿于政策議程、績(jī)效考核和財(cái)政投入等各個(gè)環(huán)節(jié)之中，以更好地符合服務(wù)型政府建設(shè)的核心要求：另一方面，將文化服務(wù)的觀念擴(kuò)及整個(gè)文化體制中，使以政府為中心的理念轉(zhuǎn)變所產(chǎn)生的乘數(shù)效應(yīng)，能夠帶動(dòng)公益性文化事業(yè)的完善以及經(jīng)營(yíng)性文化產(chǎn)業(yè)的增值。歸結(jié)為一點(diǎn)，樹立政府文化服務(wù)意識(shí)的關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)政府本位向以人為本轉(zhuǎn)變。政府在文化管理過程中，應(yīng)問需于民，主動(dòng)了解人民群眾文化需求方面的信息與水平；應(yīng)問計(jì)于民，充分發(fā)揮社會(huì)力量在文化體制建設(shè)中的有益功能：還應(yīng)負(fù)責(zé)于民，自覺接受人民群眾的監(jiān)督并不斷提升人民享受文化服務(wù)的滿意度。

3.樹立依法行政管理觀念。依法行政是各級(jí)人民政府嚴(yán)格依照法律的規(guī)定推行公共行政并采取有效措施保證法律實(shí)施的活動(dòng)。依法行政管理是現(xiàn)代公共行政管理的本質(zhì)要求。政府文化管理人員必須變?nèi)酥涡姓芾碛^念為依法行政管理觀念，在行政管理活動(dòng)中樹立文化管理守法意識(shí)。各級(jí)政府文化管理部門必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動(dòng)，文化管理活動(dòng)的程序、條件必須符合法律規(guī)定，同時(shí)規(guī)范執(zhí)法行為，提高執(zhí)法水平，做好執(zhí)法監(jiān)督和執(zhí)法檢查，避免主觀性和隨意性，防止行政權(quán)力的濫用。

4.樹立創(chuàng)新的文化管理觀念。創(chuàng)新是建設(shè)服務(wù)型政府“靈魂”，是文化體制改革和轉(zhuǎn)變政府文化職能的重中之重，也是文化可持續(xù)發(fā)展的必由之路。政府要在創(chuàng)新中完成文化職能轉(zhuǎn)變，并在職能轉(zhuǎn)變中創(chuàng)新。加快政府文化職能轉(zhuǎn)變，通過破除因循守舊的消極封閉文化管理觀念，樹立創(chuàng)新的觀念，對(duì)政府文化職能的思路、模式和舉措進(jìn)行創(chuàng)新，以推動(dòng)職能轉(zhuǎn)變進(jìn)程。

三、轉(zhuǎn)變政府文化職能的主要路徑

所謂政府文化職能轉(zhuǎn)變，就是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)在一定時(shí)期內(nèi)對(duì)社會(huì)文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)管理的職責(zé)、作用、功能的轉(zhuǎn)換、變革和發(fā)展，包括管理職責(zé)、權(quán)能的改變，管理角色的轉(zhuǎn)換，管理手段、方法及模式的轉(zhuǎn)變等?，F(xiàn)階段加快轉(zhuǎn)變政府文化職能主要有四條路徑：

1.廓清政府文化職能。新一輪改革，政府文化主管部門要準(zhǔn)確卡位政府文化職能，并賦予整個(gè)政府文化管理體系以新的面貌和氣質(zhì)。當(dāng)前，政府文化職能中有幾項(xiàng)亟待廓清：一是構(gòu)建公共文化服務(wù)體系。這既是實(shí)現(xiàn)文化服務(wù)的題中之意，也是體現(xiàn)“堅(jiān)持以人民為中心的工作導(dǎo)向”，保障人民群眾的文化權(quán)益，落實(shí)政府公共服務(wù)職能的迫切要求；二是制定宏觀的具有可操作性的文化發(fā)展戰(zhàn)略。政府在制定文化發(fā)展戰(zhàn)略中，要注重文化發(fā)展戰(zhàn)略體系完備性，做到文化發(fā)展戰(zhàn)略體系制定的系統(tǒng)性、精細(xì)化和可操作性：三是文化發(fā)展信息與文化統(tǒng)計(jì)信息服務(wù)。當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)和文化團(tuán)體對(duì)文化信息的需求正在急劇增加，政府決策也越來越需要信息支撐，這些科學(xué)數(shù)據(jù)、動(dòng)態(tài)信息的提供對(duì)政府文化管理部門來說責(zé)無旁貸：四是推進(jìn)文化管理立法進(jìn)程。目前，我國(guó)的社會(huì)生活各領(lǐng)域，文化領(lǐng)域的立法即使不是最少也是較少的。所以，文化管理立法顯得尤為緊迫。文化的發(fā)展需要社會(huì)各個(gè)部門的通力合作，在這種情況下，部門規(guī)章、條例往往無法實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)多個(gè)部門統(tǒng)一實(shí)現(xiàn)某一文化目標(biāo)的作用，許多關(guān)系文化發(fā)展的外部環(huán)境單單就某一個(gè)文化管理部門來說，很難進(jìn)行統(tǒng)一管理，在這種情況下，國(guó)家法律的制定就顯得尤其重要。

2.改革行政審批制度。當(dāng)前，我國(guó)轉(zhuǎn)變政府文化職能的改革也要抓關(guān)鍵、抓突破口，這個(gè)關(guān)鍵和突破口就是行政審批制度改革，做到簡(jiǎn)政放權(quán)。一是合理設(shè)定審批權(quán)力，清理審批事項(xiàng)和范圍。凡是市場(chǎng)能調(diào)節(jié)的，凡是法律和經(jīng)濟(jì)政策能調(diào)節(jié)的，凡是社會(huì)中介組織可以管好的，凡是文化企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，政府便不應(yīng)再審批，而必須放松對(duì)文化企業(yè)、文化商品的管制，節(jié)約使用行政審批，減少對(duì)資源的壟斷及資源的行政配置；二是對(duì)保留下來的審批事項(xiàng)，嚴(yán)格規(guī)范行政審批程序。必須以“簡(jiǎn)化””公開”和“規(guī)范”為原則，加強(qiáng)審批程序控制和制度化管理；三是重新配置行政審批權(quán)力，主要是使審批權(quán)與檢查處罰權(quán)相對(duì)分離。未來的行政部門多數(shù)是審批權(quán)與檢查處罰權(quán)分離型的，有些行政部門綜合行使審批權(quán)，而有些行政部門則綜合行使檢查處罰權(quán)。一些傳統(tǒng)的既行使審批權(quán)又行使處罰權(quán)的行政部門將讓位于新型的行政部門。這種審批權(quán)與檢查處罰權(quán)之間強(qiáng)弱關(guān)系的變化是審批制度改革帶來的政府行為模式轉(zhuǎn)換的顯著標(biāo)志。

3.明確政府文化管理職責(zé)。新一輪改革，轉(zhuǎn)變政府文化職能的目效率。一是進(jìn)一步完善政府綜合文化行政責(zé)任主體。當(dāng)前，要注重調(diào)整、合并和精簡(jiǎn)的文化責(zé)任主體，以提高政府文化管理部門的工作效率和公共文化服務(wù)能力；二是政府文化管理部門由辦文化向管文化轉(zhuǎn)變。一方面，政府文化管理部門要從經(jīng)辦文化事業(yè)中解脫出來，不再擔(dān)任文化產(chǎn)品或文化服務(wù)的單一直接供給主體，而是將這部分權(quán)限下放、轉(zhuǎn)移給經(jīng)營(yíng)性的文化企業(yè)。另一方面，政府文化管理部門把主要精力放到制定政策、做規(guī)劃、抓監(jiān)管上來，轉(zhuǎn)到依法行政、社會(huì)管理和公共事務(wù)上來。理順政府文化主管部門與文化企事業(yè)單位的關(guān)系，真正實(shí)現(xiàn)政企分開、政事分開；三是培育和發(fā)展公共文化機(jī)構(gòu)的行業(yè)組織。政府文化管理部門要培育公共文化機(jī)構(gòu)的行業(yè)組織并促其健康發(fā)展，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的自組織功能，提高對(duì)整個(gè)行業(yè)的管理和服務(wù)水平。著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷完善以及文化領(lǐng)域的多元化趨勢(shì)，轉(zhuǎn)變和增加政府文化管理手段勢(shì)在必行。新一輪改革，政府在文化管理中應(yīng)綜合運(yùn)用行政的、經(jīng)濟(jì)的和法律的手段。一是文化管理的行政手段。文化管理行政手段的運(yùn)用能夠直接、快速地對(duì)文化生產(chǎn)領(lǐng)域進(jìn)行調(diào)節(jié)：二是文化管理的經(jīng)濟(jì)手段。文化管理的經(jīng)濟(jì)手段是按照文化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求，以物質(zhì)利益為動(dòng)力，充分發(fā)揮價(jià)值規(guī)律對(duì)文化生產(chǎn)和流通的調(diào)節(jié)作用調(diào)控市場(chǎng)，促進(jìn)文化資源的優(yōu)化整合：三是文化管理的法律手段。政府文化管理部門運(yùn)用法律的手段引導(dǎo)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。同時(shí)，通過行政手段、經(jīng)濟(jì)手段和法律手段的有機(jī)結(jié)合，能夠避免文化體制建設(shè)和文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中政府失靈所產(chǎn)生的不利影響。