高職院校PPP項(xiàng)目實(shí)施中的風(fēng)險(xiǎn)及其治理

□徐　勤

PPP（Public-Private Partnerships）即指政府和社會(huì)資本合作，通常又稱公私合作、公私伙伴關(guān)系等。PPP是政府和社會(huì)力量在投資領(lǐng)域基于具體運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目而形成的合作關(guān)系，其要義是激發(fā)社會(huì)資本活力并給予合理投資回報(bào)。2013年底，在決策層的大力推廣下，國(guó)家先后發(fā)布了《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》、財(cái)政部印發(fā)的《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》、《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》等政策文本，PPP正式成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展“新常態(tài)”背景下重要的融資平臺(tái)與運(yùn)營(yíng)模式。

PPP作為推進(jìn)教育供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的創(chuàng)新機(jī)制，已成為我國(guó)高等職業(yè)教育產(chǎn)品與服務(wù)供給領(lǐng)域一種新興的制度安排。近年來(lái)，PPP模式在我國(guó)高職院?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、學(xué)校管理與人才培養(yǎng)等領(lǐng)域得到了大量的應(yīng)用。比如，河南鄭州市白沙職教園區(qū)建設(shè)過(guò)程中，就利用了PPP模式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資。廣東科學(xué)技術(shù)職業(yè)學(xué)院運(yùn)用PPP模式，先后與科瑞科技、迪威汽車、金威數(shù)控等企業(yè)共建教學(xué)企業(yè)，創(chuàng)新高職人才培養(yǎng)模式。

但是，我們也需要關(guān)注PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中存在的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明，PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中存在著工程質(zhì)量危機(jī)、債務(wù)違約、契約精神缺失、收益成本高等風(fēng)險(xiǎn)。在PPP項(xiàng)目中，各方最關(guān)心的問(wèn)題是如何實(shí)現(xiàn)公共利益與自身利益，并有效地規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。因此，只有有效地控制風(fēng)險(xiǎn)才能吸引社會(huì)資本參與到PPP項(xiàng)目中來(lái)。

一、高職院校PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源

與傳統(tǒng)公共建設(shè)項(xiàng)目不同，PPP項(xiàng)目的資金需求量大，運(yùn)營(yíng)時(shí)期長(zhǎng)，合作方眾多，各方關(guān)系復(fù)雜，涉及的風(fēng)險(xiǎn)因素眾多。具體來(lái)說(shuō)，高職院校PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源主要有兩類，一是項(xiàng)目過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)，它貫穿于項(xiàng)目的立項(xiàng)、招投標(biāo)、融資、建設(shè)、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)和移交等整個(gè)項(xiàng)目周期；二是項(xiàng)目參與主體風(fēng)險(xiǎn)，它可能來(lái)自政府部門、私營(yíng)部門、金融機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目公司、供應(yīng)商等。

1．政府財(cái)政支出違約風(fēng)險(xiǎn)。在高等職業(yè)教育領(lǐng)域，政府為推動(dòng)PPP項(xiàng)目，必然會(huì)面臨新的財(cái)政資金需求，政府主要有兩個(gè)路徑為PPP項(xiàng)目提供財(cái)政資金支持。一是直接融資，例如為高職園區(qū)建設(shè)PPP項(xiàng)目提供直接的財(cái)政投入。二是為項(xiàng)目融資提供財(cái)政擔(dān)保。例如，為PPP項(xiàng)目提供銀行貸款的風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保，在PPP項(xiàng)目的失敗或者承諾的投資收益無(wú)法獲得的情況下，政府部門提供的經(jīng)費(fèi)擔(dān)保等。國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)都表明，PPP項(xiàng)目具有增加政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。PPP本質(zhì)上是政府實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)提質(zhì)增效的有力融資手段，一方面，它直接解決高職院校建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)短缺的問(wèn)題，另一方面也通過(guò)PPP引入優(yōu)質(zhì)企業(yè)，并利用其成熟的服務(wù)、管理經(jīng)驗(yàn)與技術(shù)優(yōu)勢(shì)，來(lái)提升專業(yè)人才培養(yǎng)的質(zhì)量。但是，伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展回歸到中高速增長(zhǎng)的 “新常態(tài)”，財(cái)政收入也將進(jìn)入中低速增長(zhǎng)階段。在這一背景下，如果政府“將PPP模式視為緩解地方教育債務(wù)，解決高等職業(yè)教育融資的手段，那么政府財(cái)政支出風(fēng)險(xiǎn)便隨之產(chǎn)生”[1]。

2．項(xiàng)目公司（SPV）的負(fù)債融資風(fēng)險(xiǎn)。高職領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的實(shí)際執(zhí)行主體是各方聯(lián)合成立的項(xiàng)目公司（Special Purpose Vehicle，SPV）。財(cái)政部《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》明確了SPV的性質(zhì)，即是依法設(shè)立的自主運(yùn)營(yíng)、自負(fù)盈虧的具有獨(dú)立法人資格的經(jīng)營(yíng)實(shí)體。從SPV的融資來(lái)源看，它可以由社會(huì)資本單獨(dú)出資，也可以由政府和社會(huì)資本共同出資設(shè)立，還可以運(yùn)用負(fù)債融資模式引入資金融資機(jī)構(gòu)提供貸款，比如商業(yè)銀行等。一般來(lái)說(shuō)，由于高職院校PPP項(xiàng)目資金需求量大，運(yùn)營(yíng)周期較長(zhǎng)，所以負(fù)債融資是SPV最為重要的融資方式之一。經(jīng)濟(jì)學(xué)家詹森和麥克林（Jensen&Meckling）在長(zhǎng)期研究公司的融資方式基礎(chǔ)上得出結(jié)論，“債權(quán)融資有更強(qiáng)的激勵(lì)作用，這種機(jī)制能夠促使融資各方努力工作，并且做出更好的投資決策，從而降低由于融資帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)與成本”[2]。但是，與負(fù)債融資相伴隨的是巨大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。負(fù)債融資的對(duì)象多是商業(yè)銀行，而銀行貸款是有成本的，比如一定量利息的支付。如果SPV盲目增加負(fù)債來(lái)擴(kuò)大融資，且負(fù)債融資項(xiàng)目不能發(fā)揮預(yù)期效果，這就會(huì)造成“項(xiàng)目開(kāi)發(fā)方到期又無(wú)力償還貸款本金和銀行利息，從而形成負(fù)債違約風(fēng)險(xiǎn)”[3]。

3．社會(huì)資本的收益風(fēng)險(xiǎn)。在產(chǎn)品屬性上，高職院校PPP項(xiàng)目具有雙重特征。首先，教學(xué)企業(yè)不同于全額撥款的高職院校，它不是公共事業(yè)單位，具有市場(chǎng)性和營(yíng)利性特征。同時(shí)，教學(xué)企業(yè)也不屬于典型的私營(yíng)部門，它需要承擔(dān)公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給職能，因而也具有公共性與公益性特征。所以，教學(xué)企業(yè)本質(zhì)上是一種介于“私人產(chǎn)品”與“公共產(chǎn)品”之間的“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”。因此，要充分調(diào)動(dòng)企業(yè)資金和社會(huì)資本投入教學(xué)企業(yè)項(xiàng)目建設(shè)的積極性，就必須認(rèn)清其雙重屬性特征。必須清晰認(rèn)識(shí)到，教學(xué)企業(yè)在供給產(chǎn)品和服務(wù)的同時(shí)，它也追求自身發(fā)展和一定的投資回報(bào)。也就是說(shuō)，“PPP項(xiàng)目的投資者在提供教育公共服務(wù)的同時(shí)，也要遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，追求一定的投資回報(bào)”[4]。而在實(shí)際的項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中，PPP項(xiàng)目的投資回報(bào)會(huì)受到多重因素的影響，繼而產(chǎn)生收益風(fēng)險(xiǎn)。

4．項(xiàng)目的公私利益沖突風(fēng)險(xiǎn)。如前文所述，高職院校PPP項(xiàng)目是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的根本目的就在于更好地實(shí)現(xiàn)公共利益。政府通過(guò)PPP模式與社會(huì)資本合作，這不能改變高等職業(yè)教育的公共物品屬性。社會(huì)資本應(yīng)當(dāng)按照公共性原則，為所有教育者提供高等職業(yè)教育的產(chǎn)品與服務(wù)。在PPP框架下，提供產(chǎn)品與服務(wù)就成為了社會(huì)資本的必然義務(wù)，而履行義務(wù)的必然前提是教育公共性、公益性與普遍性的維護(hù)。然而，任何社會(huì)資本都是“追逐利益的”、“追求利潤(rùn)最大化的”。因此，PPP項(xiàng)目面臨公私利益沖突：社會(huì)資本與政府的合作是因?yàn)樘峁┕卜?wù)的過(guò)程中存在一定的利潤(rùn)空間，而社會(huì)資本為了盈利就往往會(huì)陷入“公益陷阱”之中，社會(huì)資本不會(huì)像政府那樣以公共服務(wù)的最優(yōu)化作為唯一追求。因此，“高等職業(yè)教育產(chǎn)品與服務(wù)的私人供給必然會(huì)產(chǎn)生政府公共目標(biāo)和盈利追求之間的價(jià)值沖突，并由此產(chǎn)生項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)”[5]。

5．私營(yíng)部門選擇風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的必然環(huán)節(jié)是尋找合作對(duì)象，即擁有社會(huì)資本的私營(yíng)部門的選擇問(wèn)題。真正能夠促進(jìn)效率或者改善公共服務(wù)質(zhì)量的不是所有制和經(jīng)營(yíng)權(quán)的變化而是競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入。PPP模式之所以能夠發(fā)揮作用，很大程度上源于競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的形成。事實(shí)上，如果PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中沒(méi)有設(shè)計(jì)相應(yīng)的合作對(duì)象選擇與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，那么PPP項(xiàng)目只不過(guò)是將政府壟斷變成私人壟斷，不但無(wú)法提高效率，還會(huì)因?yàn)樗綘I(yíng)部門的逐利性而損害公共利益。雖然PPP項(xiàng)目是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，但是政府承諾了一定的投資收益，并給予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、稅收優(yōu)惠等待遇。也就是說(shuō)，社會(huì)資本仍然“有利可圖”。因此，投資PPP項(xiàng)目的私營(yíng)部門數(shù)量是可觀的，而政府就要從眾多私營(yíng)部門中尋找項(xiàng)目的合作方。政府在尋找項(xiàng)目合作方時(shí)，因?yàn)槟撤N利益關(guān)系，經(jīng)常只與某一私營(yíng)部門合作而不去尋找更多的供給方，并形成長(zhǎng)期固定的合作關(guān)系。事實(shí)上，這種強(qiáng)關(guān)系極易造成“提供者壟斷”的現(xiàn)象，即不采取競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商的方式來(lái)選擇誠(chéng)實(shí)守信的合作伙伴。

二、PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的成因分析

1.缺乏關(guān)于PPP的研究成果和操作經(jīng)驗(yàn)。十八大以后，我國(guó)才逐步推廣PPP模式。發(fā)達(dá)國(guó)家則積累了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)，西方學(xué)者在公共物品多元供給與公私合作方面達(dá)成了共識(shí)，產(chǎn)生了彼得斯（B.Guy Peters）的政府治理理論、奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）和麥金尼斯（M.D.Mcginnis）的多中心供給理論以及薩瓦斯（Emanuel S.Savas）民營(yíng)化思想等。在具體機(jī)制上，PPP成為重要形式，PPP被廣泛運(yùn)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（如鐵路、機(jī)場(chǎng)、港口）與公共服務(wù)領(lǐng)域（如養(yǎng)老、衛(wèi)生、教育）。英國(guó)在高等教育領(lǐng)域極力推廣PPP，具體形式為學(xué)校公辦民營(yíng)（A-cademies Program-me）與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的私人融資計(jì)劃 （Private Finance Initiative，PFI）。 其他國(guó)家也積極引入 PPP，根據(jù)諾曼（Norman LaRocque）的統(tǒng)計(jì)，類似的實(shí)踐還有美國(guó)合約學(xué)校教育項(xiàng)目（Charter Program）、加拿大教育基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目 （PPPs for Educational Infrastructural）、澳大利亞新學(xué)校融資項(xiàng)目（New Schools Private Finance Project）等等。 在我國(guó)，實(shí)際運(yùn)營(yíng)PPP項(xiàng)目的時(shí)間較短，在高等職業(yè)教育領(lǐng)域更是如此，加之相關(guān)的學(xué)術(shù)研究滯后，這就造成了缺乏研究成果和實(shí)際操作經(jīng)驗(yàn)的困境。

2.合作各方缺乏風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。各類高等職業(yè)教育PPP項(xiàng)目的參與主體，都有各自的利益主張。政府希望運(yùn)用PPP項(xiàng)目利用社會(huì)資本在資金、技術(shù)各個(gè)層面的優(yōu)勢(shì)，來(lái)解決高等職業(yè)教育產(chǎn)品與服務(wù)供給不足等問(wèn)題，而社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目主要目的是獲取合理的投資回報(bào)以及一定的社會(huì)聲望。兩者不同的利益主張必然帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)上的差異：政府有可能利用自己處于項(xiàng)目頂層設(shè)計(jì)者的位置，直接在項(xiàng)目設(shè)計(jì)中把風(fēng)險(xiǎn)全部轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本；社會(huì)資本則可能在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中只考慮自身利益，而把風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給項(xiàng)目的受眾。

3.PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配與監(jiān)管機(jī)制缺失。風(fēng)險(xiǎn)分配與監(jiān)管機(jī)制的缺失也是PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因之一。縱觀目前各級(jí)政府發(fā)布的PPP項(xiàng)目推進(jìn)政策及其合同設(shè)計(jì)，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、監(jiān)管與應(yīng)對(duì)機(jī)制普遍缺失，特別是近年P(guān)PP模式在我國(guó)得到了迅猛推廣的背景下。PPP屬于新事物，傳統(tǒng)的“事后管理”與“亡羊補(bǔ)牢”式的行政管理思維已經(jīng)不再適應(yīng)，也無(wú)法應(yīng)對(duì)不可預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)，這直接導(dǎo)致了各級(jí)政府在應(yīng)對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的知識(shí)儲(chǔ)備、人才培養(yǎng)以及技術(shù)支持等方面，普遍存在問(wèn)題。

4.PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)缺乏相關(guān)法律法規(guī)保障。從法律法規(guī)建設(shè)的角度看，目前國(guó)務(wù)院及各部委、省級(jí)政府都先后出臺(tái)了一系列有關(guān)PPP項(xiàng)目實(shí)施的推進(jìn)意見(jiàn)和管理辦法。但從其政策文本來(lái)看，大多是宏觀性的原則設(shè)計(jì)、方向性的指導(dǎo)，且多以部門條例或者行政性法規(guī)的形式發(fā)布，不具備權(quán)威法律效力，不利于PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)與管理。由于PPP項(xiàng)目涉及多方利益，若無(wú)強(qiáng)有力的法律法規(guī)，各方利益將很難得到有力保障?！霸诰唧wPPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，對(duì)社會(huì)資本缺乏法律法規(guī)層面的強(qiáng)有力保障，使得部分社會(huì)資本面對(duì)PPP望而卻步?！盵6]

三、PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)治理路徑

高職院校PPP項(xiàng)目參與各方應(yīng)正視存在的風(fēng)險(xiǎn)，針對(duì)上文所述及的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題及其形成原因，各方必須運(yùn)用多重手段進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理，對(duì)整個(gè)PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)過(guò)程進(jìn)行約束和規(guī)制，以確保公共利益的有效實(shí)現(xiàn)。

1.培育契約精神，這是PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的靈魂所在。契約規(guī)定了合作雙方的基本權(quán)利與義務(wù)，具有權(quán)責(zé)分明，互惠共贏的特征。因此，在高職領(lǐng)域推廣PPP項(xiàng)目過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)培育合作各方的契約精神。具體而言，可通過(guò)商業(yè)合同設(shè)計(jì)等環(huán)節(jié)，建立完善的契約制度，對(duì)政府部門、社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)等參與主體的職責(zé)進(jìn)行明確規(guī)定，“并依據(jù)契約預(yù)設(shè)違約責(zé)任事項(xiàng)，針對(duì)事項(xiàng)制定不同程度的違約懲罰制度”[7]。

2.健全法律法規(guī)體系，這是PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的制度策略。高職院校PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)需要有一個(gè)健全的法律法規(guī)和制度環(huán)境，由于PPP項(xiàng)目涉及到財(cái)政、稅收、合同、金融、擔(dān)保、收益分享、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等多個(gè)方面，內(nèi)容復(fù)雜，涉及的法律關(guān)系多，因此健全的法律法規(guī)體系是PPP有效運(yùn)行的重要前提。我國(guó)的PPP法律法規(guī)頂層設(shè)計(jì)正在加速進(jìn)行，但目前來(lái)看，PPP模式的法律層次仍較低，主要采用的是部口規(guī)章的形式，并且國(guó)務(wù)院各部委往往從各部口的管理范圍出發(fā)進(jìn)行規(guī)定，缺乏綜合性。因此要加快法律法規(guī)的制定工作，在法律中明確PPP模式風(fēng)險(xiǎn)管理的相關(guān)內(nèi)容，切實(shí)增強(qiáng)法律法規(guī)的可操作性。通過(guò)該法的制定，一方面顯示國(guó)家保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)，大力保障投資者利益的決心；另一方面通過(guò)該法律的制定可為PPP項(xiàng)目的操作流程進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定，進(jìn)而從制度上降低PPP的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于地方政府而言，涉及PPP可制定相關(guān)的規(guī)章制度，在遵守和貫徹國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)的前提下，要考慮地方實(shí)際情況，“保證PPP相關(guān)地方規(guī)章制度的科學(xué)性和可操作性”[8]。

3.構(gòu)建監(jiān)管與技術(shù)咨詢機(jī)構(gòu)，這是PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的組織保障。通過(guò)成立PPP項(xiàng)目小組，政府可以提供一個(gè)能夠?qū)?xiàng)目進(jìn)行系統(tǒng)、規(guī)范管理的機(jī)構(gòu)，以此小組負(fù)責(zé)和私營(yíng)部門進(jìn)行談判，也為私營(yíng)部門提供了可與之進(jìn)行全面談判的機(jī)構(gòu)，有利于談判的順利進(jìn)行。建議設(shè)立專門的技術(shù)咨詢機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的研究分析及咨詢工作，針對(duì)每個(gè)PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)，從項(xiàng)目立項(xiàng)開(kāi)始就進(jìn)行項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分析，包括風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的全過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)分析，滿足各行業(yè)對(duì)PPP模式的應(yīng)用需求。

4.建立風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、分配與管理機(jī)制，這是PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的技術(shù)支撐。在PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù)方面，國(guó)外積累了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)。比如，美國(guó)政府應(yīng)用矩陣法（Matrix）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)方法，對(duì)所有的PPP項(xiàng)目進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)，這一評(píng)價(jià)過(guò)程貫穿于整個(gè)PPP項(xiàng)目周期，用以識(shí)別、分配和管理可能存在的風(fēng)險(xiǎn)。此外，日本也建立了公共部門比較值PSC風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)模型（Public Sector Comparator，PSC），利用PSC模型可以對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施整體性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)。對(duì)于我國(guó)而言，也應(yīng)該建立高職院校PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、分配與管理機(jī)制，機(jī)制的建構(gòu)重點(diǎn)可放在以下三個(gè)方面：第一，進(jìn)行PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)測(cè)試。任何PPP項(xiàng)目的立項(xiàng)，都要進(jìn)行前期融資風(fēng)險(xiǎn)測(cè)試，風(fēng)險(xiǎn)測(cè)試根本目的是保證政府、企業(yè)與院校有足夠的資金投入，以保障PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施。第二，PPP項(xiàng)目應(yīng)具有規(guī)范的操作流程和詳細(xì)的合同文本，從一開(kāi)始就實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分配，即把風(fēng)險(xiǎn)分配到政府、銀行、高職院校和企業(yè)，這有利于降低各類合作主體承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)成本。第三，PPP項(xiàng)目具有嚴(yán)格的擔(dān)保和保險(xiǎn)制度來(lái)管理風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目應(yīng)該擁有政府的擔(dān)保，政府以預(yù)期的財(cái)政收入（如稅收等）作為教學(xué)企業(yè)項(xiàng)目的擔(dān)保，可以有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目應(yīng)該建立相應(yīng)的保險(xiǎn)制度與退出機(jī)制，這就為企業(yè)投資者提供了風(fēng)險(xiǎn)保障。