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    貧困地區(qū)扶貧治理中的資金整合下放:政策邏輯與實(shí)施績效

    2018-02-09 16:09:23湯玉權(quán)黃建榮
    桂海論叢 2017年6期
    關(guān)鍵詞:貧困地區(qū)

    湯玉權(quán)+黃建榮

    摘要:我國要如期實(shí)現(xiàn)2020年全面脫貧的目標(biāo),任務(wù)仍非常艱巨。為此,國家將扶持“三農(nóng)”的政策、資金和項(xiàng)目向貧困地區(qū)傾斜。面對為如期脫貧而不斷加大的資金等要素投入,貧困地區(qū)應(yīng)如何發(fā)揮扶貧資金的最大效益實(shí)現(xiàn)如期脫貧?中央確定的政策是“整合資金”。這一政策有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)邏輯,也高度契合了服務(wù)型政府的改革趨勢以及政府不斷強(qiáng)調(diào)的“簡政放權(quán)”的要求。通過扶貧資金整合下放,廣西鳳山縣找到了一條既能加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè),激發(fā)農(nóng)村黨建活力,又有助于加快推進(jìn)貧困縣精準(zhǔn)脫貧的道路。廣西鳳山縣扶貧資金整合下放的創(chuàng)新實(shí)踐有利于貧困地區(qū)農(nóng)村基層黨建與精準(zhǔn)脫貧的“雙贏”,有利于實(shí)現(xiàn)了基層服務(wù)型黨組織與扶貧開發(fā)工作的深度融合,具有積極意義,同時(shí)也有很強(qiáng)的學(xué)理性價(jià)值。

    關(guān)鍵詞:扶貧資金整合下放;貧困地區(qū);精準(zhǔn)扶貧;廣西鳳山縣

    中圖分類號:F812.45文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1004-1494(2017)06-0056-06

    一、問題的提出

    中國共產(chǎn)黨是一個(gè)懷有強(qiáng)烈責(zé)任感和使命感的政黨。這種責(zé)任感和使命感的重要表現(xiàn)之一,就是十分重視貧困人口的脫貧,強(qiáng)調(diào)走共同富裕之路。尤其是黨的十八大以來,多次承諾到2020年所有貧困地區(qū)和貧困人口一道邁入小康社會,強(qiáng)調(diào)這是社會主義的本質(zhì)要求,是黨的重要使命。

    就貧困人口現(xiàn)狀來看,我國經(jīng)過了多年的持續(xù)治貧,取得了很大成績,但當(dāng)前仍有4000多萬貧困人口,且大多分布在深山區(qū)、石山區(qū)、高寒山區(qū)、偏遠(yuǎn)山區(qū)等“角落里”,扶貧難度比以往增大許多,要如期實(shí)現(xiàn)2020年全面脫貧的目標(biāo),任務(wù)非常艱巨。對此,習(xí)近平總書記指出了一條重要的脫貧方法:國家扶持“三農(nóng)”的政策、資金和項(xiàng)目向貧困地區(qū)傾斜,實(shí)施貧困村“一村一品”產(chǎn)業(yè)推進(jìn)行動(dòng)。習(xí)近平指出,扶貧開發(fā)投入力度,要同打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的要求相匹配。中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金、中央基建投資用于扶貧的資金等,增長幅度要體現(xiàn)加大脫貧攻堅(jiān)力度的要求。中央財(cái)政一般性轉(zhuǎn)移支付、各類涉及民生的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付,要進(jìn)一步向貧困地區(qū)傾斜。省級財(cái)政、對口扶貧的東部地區(qū)要相應(yīng)增加扶貧資金投入。李克強(qiáng)總理也強(qiáng)調(diào),要拿出更加有力的政策措施大力支持脫貧攻堅(jiān),加大中央財(cái)政對貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度,較大幅度增加專項(xiàng)扶貧資金規(guī)模,設(shè)立扶貧再貸款并實(shí)行比支農(nóng)再貸款更優(yōu)惠的利率,通過稅收優(yōu)惠、貼息支持、財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)及過橋貸款、融資擔(dān)保、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)葯C(jī)制,鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新金融扶貧產(chǎn)品和服務(wù),引導(dǎo)資金、土地、人才、技術(shù)、管理等各種要素向貧困地區(qū)聚集。

    面對為如期脫貧而不斷加大的資金等要素投入,貧困地區(qū)應(yīng)如何發(fā)揮扶貧資金的最大效益?這是擺在貧困地區(qū)黨委和政府面前的巨大考驗(yàn)。最近兩年,中央關(guān)注到了這一問題,提出了“整合涉農(nóng)資金”的思路。2016年中央政府工作報(bào)告提出“在貧困縣推進(jìn)涉農(nóng)資金整合”。2016年4月,國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金試點(diǎn)的意見》(國辦發(fā)〔2016〕22號),提出“支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金試點(diǎn)”,要求“2016年,各?。▍^(qū)、市)在連片特困地區(qū)縣和國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣范圍內(nèi),優(yōu)先選擇領(lǐng)導(dǎo)班子強(qiáng)、工作基礎(chǔ)好、脫貧攻堅(jiān)任務(wù)重的貧困縣開展試點(diǎn)……2017年,推廣到全部貧困縣?!蓖?月20日,習(xí)近平在銀川主持召開東西部扶貧協(xié)作座談會并發(fā)表重要講話時(shí)強(qiáng)調(diào),東部地區(qū)根據(jù)財(cái)力增長情況,逐步增加對口幫扶財(cái)政投入的同時(shí),西部地區(qū)要“整合用好扶貧協(xié)作和對口支援等各類資源,聚焦脫貧攻堅(jiān)。”2017年3月8日,習(xí)近平在參加十二屆全國人大五次會議四川代表團(tuán)審議時(shí)指出:“要在貧困村和貧困縣開展涉農(nóng)資金整合,集中力量打好攻堅(jiān)戰(zhàn),要改進(jìn)脫貧攻堅(jiān)動(dòng)員和幫扶方式?!笨梢?,中央把扶貧資金的整合使用作為貧困地區(qū)加快脫貧的有效形式。近幾年,全國一些省市如廣西、湖北、山西、江西等地相繼出臺了貧困縣“整合財(cái)政資金”政策,助力精準(zhǔn)扶貧。在貧困地區(qū)扶貧治理中,扶貧資金整合的政策邏輯是什么?對扶貧治理有什么實(shí)際績效?存在什么問題?這些問題的厘清,有助于推進(jìn)貧困地區(qū)扶貧工作的深入開展。為此,本文以實(shí)施扶貧資金整合較早并成為廣西支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金試點(diǎn)單位的鳳山縣為例,對上述問題展開探討。

    二、鳳山縣扶貧資金整合下放的政策邏輯

    當(dāng)前,我國共有592個(gè)國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣,14個(gè)集中連片特困地區(qū)有680個(gè)連片特困地區(qū)縣,剔除其中重合部分,共有832個(gè)縣區(qū)享受國家相關(guān)扶貧政策。廣西鳳山縣就是其中之一。鳳山縣地處廣西西北部,位于崇山峻嶺之中,遠(yuǎn)離城市,交通不便,“開門見山,走路登山”,加上境內(nèi)群山連綿,溝壑縱橫,土地零星分散,素有“九分石頭一分土”之稱,一直是廣西最貧窮的地區(qū)之一,20世紀(jì)90年代被國務(wù)院定為“八七”扶貧攻堅(jiān)時(shí)期貧困縣,目前被列為集中連片特殊困難地區(qū)范圍內(nèi)的國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣和滇黔桂石漠化核心片區(qū)縣。

    作為國家級扶貧重點(diǎn)縣,鳳山縣獲得了各種幫扶資金。為有效利用這些扶貧資金,自2014年起,鳳山縣實(shí)施了扶貧資金整合下放政策。這一政策的實(shí)施,具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)邏輯:

    一是雖然有各種涉農(nóng)、惠農(nóng)、強(qiáng)農(nóng)項(xiàng)目及資金,但這些項(xiàng)目和資金卻集中在財(cái)政、發(fā)改、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、移民、民政、扶貧、水利、環(huán)保、國土、住建、交通、民政、科教文衛(wèi)體等多個(gè)部門。由于體制的原因,各個(gè)部門條塊分割嚴(yán)重,資金多頭下達(dá)、多頭使用,投入呈分散式、碎片化特點(diǎn),形成“少、小、散”的局面,不僅造成不同渠道撥付的扶貧資金在使用方向、實(shí)施范圍、建設(shè)內(nèi)容、項(xiàng)目安排等方面存在不同程度的重復(fù)和交叉(例如,農(nóng)田水利建設(shè)在農(nóng)業(yè)開發(fā)和水利兩個(gè)部門均有安排;水土保持項(xiàng)目在水利、林業(yè)兩部門存在重復(fù);扶貧開發(fā)中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目在以工代賑及公路建設(shè)項(xiàng)目、農(nóng)村小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目均有相同建設(shè)內(nèi)容等),致使扶貧資金浪費(fèi)嚴(yán)重,運(yùn)行成本增大,而且分散式的資金投入方式,分解了財(cái)政資金的合力,使得農(nóng)業(yè)扶貧項(xiàng)目資金缺口更大,難以將有限的扶貧資金投入到最迫切需要的扶貧項(xiàng)目上來,大大降低了扶貧資金的使用效率。這種“撒胡椒面”和“大水漫灌”的做法,投入準(zhǔn)確度不高,有群眾形容為好比燒開水,雖然柴火多,但如果添不到一塊,水總也燒不開,同時(shí)也極易造成資金使用的摩擦與抵消效應(yīng),尤其是在接受各種途徑資金較多的貧困縣,這類現(xiàn)象表現(xiàn)十分突出。endprint

    二是在各種項(xiàng)目實(shí)施過程中,不僅招投標(biāo)等程序繁瑣,而且錢怎么花、活怎么干,都由縣級部門掌握,村里沒有發(fā)言權(quán)。有的群眾甚至認(rèn)為,由部門實(shí)施容易暗箱操作,錢都被包工頭吃了一半,項(xiàng)目施工質(zhì)量也不行,因而,部分群眾故意不配合,導(dǎo)致矛盾糾紛多,極大地影響了全縣項(xiàng)目建設(shè)整體推進(jìn)速度和社會效益。而村“兩委”由于沒錢沒物,解決不了群眾困難,威信很低,沒有號召力、凝聚力,話都不敢大聲說。有村“兩委”干部把這種狀況形容為“手里沒把米,叫雞都不應(yīng)”,組織作用無從發(fā)揮,部分干部因而情緒低落,工作動(dòng)力不足。

    上述問題,使得農(nóng)村基層黨建普遍存在“三化”(即工作理念僵化、基層黨建和經(jīng)濟(jì)工作脫節(jié)化、工作方式簡單化)“四弱”(即黨建資源整合力度弱化、基層黨組織和黨員服務(wù)能力弱化、經(jīng)費(fèi)保障弱化、黨建效果弱化)的問題,黨建氣氛沉悶。這樣的基層黨組織顯然難以承擔(dān)扶貧攻堅(jiān)的重任。因此,如何創(chuàng)新工作抓手,使基層黨組織和黨員服務(wù)群眾有資源、凝聚群眾有載體、發(fā)揮作用有平臺,既能推進(jìn)基層服務(wù)型黨組織建設(shè),又能加快貧困縣的扶貧開發(fā)工作,成為鳳山縣委著力探索的問題。

    2013年12月25日廣西壯族自治區(qū)黨委書記、人大常委會主任彭清華在全區(qū)組織工作會議上講話時(shí)指出:“其實(shí)我們并不完全是沒有力量,很多部門都有不少支農(nóng)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)的政策資源項(xiàng)目,只是過于零星,過于分散,雨過地皮濕”,并且開出了抓好基層黨建工作的“藥方”:“要堅(jiān)持眼睛向下、重心下移,重視基層,關(guān)心基層,服務(wù)基層,把執(zhí)政資源向基層傾斜,工作力量向基層集中,下決心下力氣解決基層黨組織的突出問題,進(jìn)一步打牢基礎(chǔ),夯實(shí)根基,使基層黨建工作更具生機(jī)活力?!边@一講話對鳳山縣委工作有很大的啟示。2014年,鳳山縣在廣西先行先試,從提高扶貧精準(zhǔn)度出發(fā),結(jié)合農(nóng)村貧困群眾需要,提出了“整合資金·下放項(xiàng)目”(簡稱“整合下放”)的政策(2015年又把“整合資金·下放項(xiàng)目”拓展為“整合資源·下放權(quán)限”),把分散在縣直財(cái)政、發(fā)改、移民、民政、扶貧等部門的資金,以及企業(yè)和社會幫扶的資金統(tǒng)籌起來,向基層傾斜和匯集,將項(xiàng)目資金申請、工程的組織實(shí)施管理等事項(xiàng)下放到基層,將過去的“大水漫灌”做法改變?yōu)椤暗喂唷狈绞?,?shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧。

    可見,扶貧資金整合下放政策的產(chǎn)生,具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)性,體現(xiàn)出了基層改革創(chuàng)新中的“需求—回應(yīng)”型規(guī)律[1]。當(dāng)然,從更宏大的背景來說,扶貧資金整合下放也高度契合了近年來已漸成共識的構(gòu)建服務(wù)型政府的改革趨勢,以及政府不斷強(qiáng)調(diào)的“簡政放權(quán)”的要求。

    三、鳳山縣扶貧資金整合下放的做法與經(jīng)驗(yàn)

    (一)主要做法

    一是成立了縣委黨的建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組,來統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)扶貧資金整合下放工作。該小組發(fā)揮牽頭抓總、組織協(xié)調(diào)的職能作用,研究制定政策措施,并以縣委名義下發(fā)工作方案,明確扶貧資金整合下放項(xiàng)目的工作原則、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、下放范圍、任務(wù)要求、部門職責(zé)分工等;組織、督促、指導(dǎo)縣委黨的建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位全面梳理和整合資金項(xiàng)目。同時(shí)實(shí)行縣四家班子領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系項(xiàng)目制度,形成組織引領(lǐng)、上下銜接、縱橫聯(lián)動(dòng)、層層落實(shí)的工作格局。

    二是明確了下放項(xiàng)目的范圍。凡使用財(cái)政性資金,對技術(shù)要求不高、不危害公共安全、受惠對象直接、村民可自主組織實(shí)施的農(nóng)村小型公共基礎(chǔ)設(shè)施的民生項(xiàng)目,原則上均要簡化程序,下放到村“兩委”組織實(shí)施。具體項(xiàng)目類型包括:農(nóng)村等外公路、村屯道路養(yǎng)護(hù)、農(nóng)村飲水工程及小水窖、小水池、小塘壩、小水渠等“五小水利”設(shè)施,砌墻保土,石漠化綜合治理、鞏固退耕還林、扶貧開發(fā)、水庫庫區(qū)和移民安置區(qū)小型基礎(chǔ)設(shè)施、易地安置點(diǎn)小型基礎(chǔ)設(shè)施、老區(qū)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目及“一事一議”工程、荒山造林工程、珠江防護(hù)林工程、“小塊并大塊”項(xiàng)目、民政五保新村工程、美麗鄉(xiāng)村工程、環(huán)境整治工程、以工代賑“六小工程”項(xiàng)目,以及村級衛(wèi)生、計(jì)生、民政、文體、移民、農(nóng)村危舊房改造工程等農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。對于下放的項(xiàng)目,明確村“兩委”擁有下放項(xiàng)目實(shí)施權(quán)、資金依法使用權(quán)和項(xiàng)目利潤分配權(quán),強(qiáng)化基層黨組織對項(xiàng)目實(shí)施的組織協(xié)調(diào)、引領(lǐng)和監(jiān)督等作用。上級部門不干涉下放項(xiàng)目的具體實(shí)施、不干涉項(xiàng)目資金的規(guī)范使用、不干涉屬于基層的具體管理事務(wù)。

    三是選派隊(duì)伍到基層,抓好項(xiàng)目落實(shí)。精心選派“美麗廣西”鄉(xiāng)村建設(shè)(扶貧)工作隊(duì)、貧困村黨組織第一書記、定點(diǎn)扶貧工作隊(duì)和強(qiáng)基惠農(nóng)“三支人員”進(jìn)駐村(社區(qū)),逐一跟蹤項(xiàng)目落實(shí),幫助解決項(xiàng)目實(shí)施過程中遇到的各種困難和問題,確保項(xiàng)目落實(shí)到位。

    四是落實(shí)責(zé)任到人,推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施。明確縣委黨的建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位、各項(xiàng)目主管部門、下派工作隊(duì)伍和基層黨組織、黨員聯(lián)系項(xiàng)目的工作職責(zé)和要求,制定和完善了整合資金下放項(xiàng)目公示及資金使用管理、審計(jì)、監(jiān)管等四項(xiàng)制度和兩個(gè)工作流程,明確各個(gè)環(huán)節(jié)的工作要求和職責(zé)。實(shí)行黨員干部聯(lián)系項(xiàng)目捆綁制,每個(gè)項(xiàng)目都有縣、鄉(xiāng)、村三級黨員聯(lián)系,共同抓好宣傳發(fā)動(dòng)、前期調(diào)研、科學(xué)選址、項(xiàng)目申報(bào)、規(guī)范檔案等工作,真正落實(shí)到人,推進(jìn)項(xiàng)目的組織實(shí)施。

    五是跟蹤監(jiān)督到點(diǎn),促進(jìn)規(guī)范運(yùn)行。紀(jì)檢、審計(jì)、項(xiàng)目主管部門組成縣級項(xiàng)目監(jiān)督工作組、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))黨委政府不定期開展指導(dǎo)、督查。同時(shí),引導(dǎo)組建由群眾代表組成的村級項(xiàng)目監(jiān)督工作組,形成縣、鄉(xiāng)、村三級督查,全程跟蹤項(xiàng)目建設(shè)。

    (二)主要經(jīng)驗(yàn)

    2014年以來,鳳山縣整合下放了878個(gè)項(xiàng)目,共涵蓋了發(fā)改、扶貧、林業(yè)、教育等19個(gè)部門。在整合資金下放項(xiàng)目工作中,鳳山縣注重加強(qiáng)基層組織的軟硬件建設(shè),2014年至2016年全縣共對47個(gè)村級基層黨組織進(jìn)行規(guī)范化建設(shè),累計(jì)整合資金1245萬元用于新建辦公樓和續(xù)建村,所有權(quán)限下放項(xiàng)目工作運(yùn)行健康有序,沒有出現(xiàn)質(zhì)量安全、違法違紀(jì)等問題。這種工作方法正受到越來越多基層群眾的歡迎。其主要經(jīng)驗(yàn)可以概括為以下幾點(diǎn):

    第一,實(shí)施資金整合下放的基本前提是基層黨組織積極轉(zhuǎn)變思路,創(chuàng)新理念,構(gòu)建服務(wù)型黨組織。農(nóng)村基層黨組織首先必須與時(shí)俱進(jìn),改變重管理、輕服務(wù)的做法,主動(dòng)適應(yīng)服務(wù)型黨建的要求,樹立上級主動(dòng)服務(wù)下級、黨組織主動(dòng)服務(wù)黨員、黨員主動(dòng)服務(wù)群眾的理念,積極探索創(chuàng)建基層服務(wù)型黨組織與扶貧開發(fā)等工作深度融合的方式方法,充分發(fā)揮縣委黨的建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組的職能作用,以改革創(chuàng)新的精神抓好基層服務(wù)型黨組織創(chuàng)建工作,推動(dòng)基層黨建深入有效開展。endprint

    第二,實(shí)施資金整合下放的關(guān)鍵是各涉農(nóng)部門要勇于打破自身利益,破除權(quán)力本位意識,將資金下放,工作重心下移。實(shí)施資金整合下放必然要觸及一些涉農(nóng)部門的利益,對其權(quán)力的使用也會帶來一定的沖擊,因而需要這些部門以群眾的利益為重,勇于破除權(quán)力本位意識,拿出改革的決心和勇氣,在縣委黨的建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,結(jié)合村級黨組織實(shí)際和農(nóng)民群眾需要,將資金下放給群眾。

    第三,實(shí)施資金整合下放必須以發(fā)揮黨的作用、調(diào)動(dòng)廣大人民群眾積極參與黨的事業(yè)為歸宿點(diǎn)和根本點(diǎn)。黨建工作為的是更好地實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的事業(yè)的順利進(jìn)行,在這一過程中,必須首先通過激發(fā)黨員服務(wù)群眾的積極性和主動(dòng)性,以黨員來影響群眾、發(fā)動(dòng)群眾,調(diào)動(dòng)廣大人民群眾的干事激情,共同投入到黨的事業(yè)中去,將黨建優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為推動(dòng)地方發(fā)展的動(dòng)力優(yōu)勢。

    第四,實(shí)施資金整合下放必須切實(shí)做好監(jiān)督檢查工作。將扶貧資金下放給群眾不是完全撒手不管,要在下放的同時(shí)做好扶貧資金使用的監(jiān)管工作,確保扶貧資金的安全使用和項(xiàng)目工程質(zhì)量。

    四、鳳山縣扶貧資金整合下放的實(shí)效與問題

    (一)主要成效

    通過扶貧資金整合下放,鳳山縣找到了一條既能加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè),激發(fā)農(nóng)村黨建活力,又有助于加快推進(jìn)貧困縣精準(zhǔn)脫貧的道路。鳳山的創(chuàng)新實(shí)踐促進(jìn)了農(nóng)村基層黨建與精準(zhǔn)脫貧的“雙贏”,實(shí)現(xiàn)了基層服務(wù)型黨組織與扶貧開發(fā)工作的深度融合,成效顯著。

    其一,農(nóng)村基層黨組織威信得到極大提升,黨員干部的服務(wù)意識與活力極大增強(qiáng)。通過扶貧資金整合下放,村“兩委”有了項(xiàng)目抓手,威信提高了,講話就有人聽,號召就有人應(yīng),干事就有人跟。而且在項(xiàng)目實(shí)施中,農(nóng)村基層黨組織由過去消極等待項(xiàng)目轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)爭取項(xiàng)目、主動(dòng)聯(lián)系溝通,主動(dòng)組織實(shí)施、主動(dòng)做好群眾工作,推進(jìn)項(xiàng)目順利實(shí)施,黨組織的創(chuàng)造力、凝聚力和戰(zhàn)斗力得到了充分體現(xiàn)。例如,袍里鄉(xiāng)月里村黨支部主動(dòng)爭取到鄉(xiāng)村風(fēng)貌改造、核桃育苗基地等15個(gè)項(xiàng)目,資金463萬元,得到群眾的擁戴和支持[2]。又如,鳳城鎮(zhèn)巴旁村得到整合資金共35萬元投入基層組織規(guī)范化建設(shè),該村黨支部書記鄧永堅(jiān)以村為家,義務(wù)投工投勞70多天,帶領(lǐng)群眾高質(zhì)量地完成建設(shè)任務(wù)。同時(shí),積極爭取到危房改造資金41.60萬元,實(shí)施危房改造32戶,群眾紛紛點(diǎn)贊。他在換屆選舉中高票連任村黨支部書記兼村委會主任。全縣在組織實(shí)施扶貧資金整合下放中發(fā)現(xiàn)和培育了一大批敢于擔(dān)當(dāng)、樂于奉獻(xiàn)的農(nóng)村黨員,農(nóng)村基層黨建“三化”“四弱”的難題得到了破解。

    其二,有效解決了項(xiàng)目建設(shè)資金難題,使農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度快、效果好。涉農(nóng)部門扶貧資金整合下放后,實(shí)現(xiàn)了“小項(xiàng)目”整成“大項(xiàng)目”,使“小資金”發(fā)揮出了“大效應(yīng)”,許多原來無法實(shí)施的項(xiàng)目具備了實(shí)施的條件。例如,鳳城鎮(zhèn)弄者村2014年通過積極爭取項(xiàng)目,各方整合資源,爭取到縣委組織部、林業(yè)局、水果局、文廣新體局等部門整合下放的扶貧資金170多萬元,建成了村級綜合服務(wù)中心,使村民活動(dòng)有了多功能的綜合陣地。并且由于項(xiàng)目是自己村屯的,村民在項(xiàng)目施工中上心賣力,積極主動(dòng)配合,使農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大大提速。例如,簡中屯屯道,一公里長,投資30萬元,縣里全權(quán)下放給仁安村“兩委”負(fù)責(zé),僅用5個(gè)月就把路建好,并且工程建設(shè)質(zhì)量在層層驗(yàn)收中都一次通過,最后一盤算,還節(jié)余了9000多元[3]。

    其三,農(nóng)村群眾參與村莊各項(xiàng)工作的積極性顯著提高。扶貧資金整合下放后,村莊各種項(xiàng)目就與群眾的切身利益息息相關(guān)了。項(xiàng)目是自己村屯的,群眾為自己修路、給自家整水池,解決行路難、喝水難的問題,還有工錢領(lǐng),在項(xiàng)目實(shí)施的過程、結(jié)果、后續(xù)三個(gè)方面都能受益,個(gè)個(gè)熱情高漲,對村莊的建設(shè)與發(fā)展,對基層黨組織的各項(xiàng)工作的支持、配合、參與的積極性非常高。例如,在2014年鳳凌二級路征地工作中,中亭鄉(xiāng)六馬村征地面積最多、難度最大,但村里群眾主動(dòng)配合,僅用15天就全部完成262.72畝的征地任務(wù)。

    其四,農(nóng)村的扶貧精準(zhǔn)度提高。相對于原來的自上而下的扶貧措施,扶貧資金整合下放就是一種自下而上的方式,由群眾自行申報(bào)項(xiàng)目,群眾知道自己最需要什么,針對性的提出方案,再由縣里整合下放項(xiàng)目和資金,從而項(xiàng)目與村莊、與農(nóng)民的實(shí)際而緊迫的需求相適應(yīng)??h委組織部一位負(fù)責(zé)人說:“以前分散在各相關(guān)部門的小項(xiàng)目,匯集到了基層,這樣做的目的,就是想強(qiáng)化基層的自主性、積極性和創(chuàng)造性,項(xiàng)目實(shí)施也更有針對性?!痹陧?xiàng)目實(shí)施建設(shè)的過程中,有項(xiàng)目做了,那些外出就業(yè)困難的村民在家門口就能打上工,增加了收入。例如,鳳城鎮(zhèn)弄者村通過種植萬畝核桃,建立了核桃加工廠,招收了30多名50歲左右的村民作為技術(shù)工,解決了部分外出務(wù)工困難的農(nóng)民就業(yè)的問題,技術(shù)工人每月四、五千元錢的工資收入也加快了他們的脫貧步伐。

    (二)需要進(jìn)一步解決的問題

    由于扶貧資金整合下放所取得的成效顯著,這種模式受到當(dāng)?shù)貜V大群眾的擁護(hù)。廣西壯族自治區(qū)人民政府主席陳武表示,鳳山縣的做法“符合當(dāng)?shù)貙?shí)際”[3]。我們認(rèn)為,這種模式不僅符合當(dāng)?shù)貙?shí)際,而且適合于在貧困縣推廣,具有可復(fù)制性。然而要進(jìn)一步推廣運(yùn)用這種模式,有幾個(gè)問題需要注意解決。

    1.資金下放后一些村的承接能力不足的問題。主要是一些村“兩委”干部管理項(xiàng)目、實(shí)施項(xiàng)目的能力和村民施工技術(shù)不足的問題較為突出,導(dǎo)致項(xiàng)目的質(zhì)量不高,項(xiàng)目提升空間不大。

    2.貧困地區(qū)農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力不足的問題。在貧困地區(qū),大量農(nóng)村青壯年外出打工,村里勞動(dòng)力不足,人手不夠,導(dǎo)致一些較大型的項(xiàng)目難以開展,影響施工進(jìn)度。

    3.縣級的做法與上級的有關(guān)政策不相吻合的問題。扶貧資金整合下放往往涉及到的不止是縣級資金,還包括市級甚至自治區(qū)級資金。由于縣級做法與市、自治區(qū)級的有關(guān)政策不相吻合,整合下放要深入持久開展就有困難。例如,在項(xiàng)目建設(shè)上,村級項(xiàng)目整合量大了,竣工時(shí)間就要相應(yīng)延長,往往是跨年度竣工。但由于項(xiàng)目整合了自治區(qū)級資金,按照有關(guān)政策,需要進(jìn)行年度驗(yàn)收。村級項(xiàng)目如果不能按年度驗(yàn)收,整合到市級以上資金就困難。endprint

    五、扶貧資金整合下放政策的評價(jià)與思考

    扶貧資金整合下放政策在鳳山縣取得的實(shí)效,不僅在實(shí)踐中證明了其有效性,而且在我們看來,還具有很強(qiáng)的學(xué)理性價(jià)值。

    第一,扶貧資金整合下放走出了一條貧困地區(qū)精準(zhǔn)脫貧的正確道路。在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中,貧困問題日益引起黨和國家的重視,扶貧工作成了全面建成小康社會的重要內(nèi)容之一。我國自1986年起開始設(shè)立貧困縣,旨在集中資源扶助最貧困的地區(qū)。黨的十八大后,“精準(zhǔn)扶貧”上升為國家戰(zhàn)略,成為實(shí)踐部門和理論界著力探索的議題。如何實(shí)現(xiàn)“精準(zhǔn)扶貧”?從黨和國家的發(fā)力點(diǎn)來看,主要是做好“六個(gè)精準(zhǔn)”(扶持對象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn))、“四個(gè)施策”(分類施策、因人因地施策、因貧困原因施策、因貧困類型施策)、五種渠道(通過扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批、通過易地搬遷安置一批、通過生態(tài)保護(hù)脫貧一批、通過教育扶貧脫貧一批、通過低保政策兜底一批)、“十項(xiàng)工程”(干部駐村幫扶、職業(yè)教育培訓(xùn)、扶貧小額信貸、易地扶貧搬遷、電商扶貧、旅游扶貧、光伏扶貧、構(gòu)樹扶貧、致富帶頭人創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、龍頭企業(yè)帶動(dòng))。有些地方扶貧投入不少,但實(shí)際效果不佳,主要原因是扶貧對象的精準(zhǔn)性、因貧施策的科學(xué)性不夠。而精準(zhǔn)扶貧,正是扶貧工作科學(xué)性的體現(xiàn)。扶貧開發(fā)貴在精準(zhǔn),重在精準(zhǔn),制勝之道也在于精準(zhǔn)?!傲鶄€(gè)精準(zhǔn)、四個(gè)施策、五種渠道、十項(xiàng)工程”,就體現(xiàn)出精準(zhǔn)扶貧中更加明確的目標(biāo)、更加有力的舉措和更加有效的行動(dòng)。然而,迄今實(shí)踐的做法和理論界的關(guān)注點(diǎn)仍然是集中在“人”的方面,這固然是抓住了扶貧的核心要素,但還不夠。如果沒有貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的改善、項(xiàng)目的精準(zhǔn)安排,到戶、到人的扶貧既難推進(jìn),也難長久,甚至還可能返貧。這就需要進(jìn)行機(jī)制的創(chuàng)新。扶貧資金整合下放這種工作模式,正是完善了資金投入和整合使用的監(jiān)管機(jī)制,能夠確保資金使用的精準(zhǔn)有效,也達(dá)到了資金整合、政策疊加、事半功倍的效果,是貧困地區(qū)精準(zhǔn)脫貧的一條有效路徑。

    第二,扶貧資金整合下放是經(jīng)濟(jì)工作與基層黨建有力融合的有效載體。在“發(fā)展是硬道理”“發(fā)展是黨執(zhí)政興國的第一要?jiǎng)?wù)”的戰(zhàn)略口號下,經(jīng)濟(jì)工作成了黨的中心工作。一些地方在強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)工作、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí),有意無意地忽視了基層黨組織建設(shè),片面認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展了,基層黨組織建設(shè)自然會好起來。在一些貧困地區(qū),發(fā)展經(jīng)濟(jì)辦法不多,成效不大,不但經(jīng)濟(jì)發(fā)展不起來,黨組織建設(shè)也遭到削弱。同時(shí)也有另外一種傾向,一些做基層黨建工作的領(lǐng)導(dǎo)干部片面認(rèn)為黨建工作就是搞思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、制度建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)、純潔性建設(shè)等,只顧埋頭搞黨建,沒有深刻認(rèn)識到黨建工作是需要與廣大人民群眾的利益尤其是生存與發(fā)展的利益相結(jié)合的。這兩種傾向的共同特點(diǎn),就是將經(jīng)濟(jì)工作與基層黨建割裂開來。鳳山縣通過扶貧資金整合下放的工作機(jī)制,在資金項(xiàng)目下放的過程中,基層黨組織擁有下放項(xiàng)目實(shí)施權(quán)、資金依法使用權(quán)和項(xiàng)目利潤分配權(quán),基層黨組織手中掌握了資源,調(diào)動(dòng)起了廣大黨員干部指揮、協(xié)調(diào)、參與的作用,黨組織的作用得到了充分體現(xiàn)。同時(shí)在這一過程中,也使得農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展得到了推動(dòng),加快了貧困地區(qū)農(nóng)民脫貧致富的步伐,促進(jìn)了基層黨建工作與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有力融合和“雙贏”。

    第三,扶貧資金整合下放是整體性治理的本土化實(shí)踐。整體性治理理論(holistic governance)是20世紀(jì)90年代中后期由英國學(xué)者佩里·??怂故紫忍岢龅囊环N政府治理的新范式。所謂整體性治理,就是以公民需求為導(dǎo)向,以協(xié)調(diào)、整合和責(zé)任為機(jī)制,運(yùn)用信息技術(shù)對碎片化的治理層級、治理功能、公私部門關(guān)系及信息系統(tǒng)等進(jìn)行有機(jī)整合,不斷“從分散走向集中,從部分走向整體,從破碎走向整合”,為公民提供無縫隙而非分離的整體型服務(wù)的政府治理圖式。與競爭性治理重視經(jīng)濟(jì)效率和企業(yè)績效及一般性治理理論所強(qiáng)調(diào)的社會網(wǎng)絡(luò)和協(xié)力效能理念所不同,整體性治理特別著力于政府組織體系整體運(yùn)作的整合性與協(xié)調(diào)性[4]。我國的基本現(xiàn)狀雖然與西方資本主義國家的現(xiàn)實(shí)有所差別,但整體性治理所針對的部門化、碎片化與裂解性等弊病卻同樣存在,整體性治理強(qiáng)調(diào)的協(xié)調(diào)、整合和責(zé)任等機(jī)制也尤為需要。就我國而言,“集中力量辦大事”一直是我國社會主義體制的優(yōu)勢。鳳山縣的做法,將精準(zhǔn)脫貧工作從各方“單打獨(dú)斗”到整合資源“握拳出擊”,就體現(xiàn)出了很強(qiáng)的“集中力量辦大事”的特點(diǎn),也是精準(zhǔn)脫貧思維的重要體現(xiàn)。從其實(shí)踐看,在吃透當(dāng)?shù)厍闆r的基礎(chǔ)上搞對癥下藥和靶向治療,成效非常明顯。這種基于實(shí)際的“集中力量辦大事”的做法,很好的闡釋和體現(xiàn)了整體性治理的特點(diǎn)和內(nèi)容,是整體性治理的本土化實(shí)踐。

    參考文獻(xiàn):

    [1]戴冰潔,盧福營.農(nóng)村基層社會治理的權(quán)力調(diào)控模式創(chuàng)新[C].徐勇.中國農(nóng)村村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式研究.北京:中國社會科學(xué)出版社,2015:97.

    [2]覃世默,韋鵬雁,覃顯杰.項(xiàng)目下村民心向黨[N].廣西日報(bào),2014-10-15(12).

    [3]謝振華.廣西鳳山:項(xiàng)目下放農(nóng)村支書直了腰[N].人民日報(bào),2015-07-05(11).

    [4]曾凡軍.論整體性治理的深層內(nèi)核與碎片化問題的解決之道[J].學(xué)術(shù)論壇,2010(10):32-36.endprint

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