西部城市基層政府機(jī)構(gòu)的權(quán)變式改革研究

蘭旭凌

（四川大學(xué)公共管理學(xué)院 四川成都 610065）

黨的十九屆三中全會(huì)作出了深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定，標(biāo)志著新一輪機(jī)構(gòu)改革的啟動(dòng)實(shí)施。改革開放以來(lái)，我國(guó)政府機(jī)構(gòu)已經(jīng)實(shí)施了七輪改革，改革側(cè)重點(diǎn)各有不同，但基本上采用的是“由上至下”層層下延的改革路徑。一輪改革一般歷時(shí)五年，上一輪改革在地方上可能還沒(méi)有調(diào)整到位，新一輪改革又來(lái)了。[1]能不能有效激發(fā)基層機(jī)構(gòu)改革的積極性和創(chuàng)造性，把“由下自上”和“由上至下”雙向路徑相結(jié)合，直接關(guān)系到本輪機(jī)構(gòu)改革的系統(tǒng)性和完備性。按照《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》，“賦予省級(jí)以下機(jī)構(gòu)更多自主權(quán)”，“構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的基層管理體制”。[2]基層政府機(jī)構(gòu)改革需盡快提上日程。我國(guó)幅員廣闊，各省市區(qū)具體情況千差萬(wàn)別，直接面對(duì)社會(huì)肌理的基層機(jī)構(gòu)更是面對(duì)著林林總總的微觀環(huán)境。要激活地方機(jī)構(gòu)改革，必須在確保上下貫通、執(zhí)行有力的基礎(chǔ)上，用好中央賦予的自主權(quán)，體現(xiàn)地方的靈活性與創(chuàng)造性。[3]伴隨著40年來(lái)的改革開放進(jìn)程，我國(guó)的現(xiàn)代化之路取得了西方國(guó)家上百年才能取得的成就，然而巨量的東西被擠壓到了有限的時(shí)空里，對(duì)政府機(jī)構(gòu)改革提出了頻繁而又急迫的調(diào)整需求。城市化作為現(xiàn)代化的具體外在表現(xiàn)，對(duì)基層政府組織的結(jié)構(gòu)改革影響極為深刻。西部地區(qū)的城市化進(jìn)程相對(duì)落后于東部沿海地區(qū)，在新一輪政府機(jī)構(gòu)改革中，基層政府如何既把握改革的原則性，體現(xiàn)“全國(guó)一盤棋”，又做好“因地制宜”，符合本地區(qū)城市化進(jìn)程的要求，是改革中需要剖析和建構(gòu)的一個(gè)難點(diǎn)。行政組織理論的發(fā)展已有上百年的歷史，從環(huán)境權(quán)變的立足點(diǎn)出發(fā)，基于組織生命周期的演變，并以我國(guó)西部基層政府組織的現(xiàn)實(shí)狀況分析為依托，能夠?yàn)樯罨胤秸畽C(jī)構(gòu)改革提供智慧啟示。

一、組織與環(huán)境交互理論的肇始與嬗變

工業(yè)革命和資產(chǎn)階級(jí)革命給現(xiàn)代行政組織理論帶來(lái)了前所未有的變革。泰勒制的誕生、法約爾提出的行政組織“五論”為現(xiàn)代組織模式的孵化提供了養(yǎng)分，韋伯則鮮明直接地提出了官僚科層制。這一組織結(jié)構(gòu)的產(chǎn)生對(duì)現(xiàn)代社會(huì)具有積極而深遠(yuǎn)的影響，也可以說(shuō)現(xiàn)代組織都是在這一結(jié)構(gòu)模式的基礎(chǔ)上發(fā)展出來(lái)的。從結(jié)構(gòu)特征看，官僚科層制強(qiáng)調(diào)專業(yè)化分工、流水化作業(yè)、垂直化命令、集權(quán)化權(quán)威，體現(xiàn)了強(qiáng)烈的工具理性。然而理性的組織結(jié)構(gòu)并不一定產(chǎn)生絕對(duì)理性的結(jié)果。組織成員會(huì)因?yàn)閭€(gè)體原因或非正式組織原因破壞剛性的組織秩序，比如工廠工人對(duì)先進(jìn)機(jī)器的刻意毀壞。主持霍桑實(shí)驗(yàn)的梅奧以及同時(shí)代的管理學(xué)家福列特等人突破組織的剛性邊界，關(guān)注到人與外在環(huán)境的關(guān)系，認(rèn)為人的感情、抱負(fù)、家庭背景和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)可能影響到人在組織中的活動(dòng)效率。解決組織穩(wěn)定問(wèn)題，需要對(duì)人的感情給予必要補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)人、組織和環(huán)境的有機(jī)平衡。人際關(guān)系學(xué)派的觀點(diǎn)是對(duì)官僚科層制的有益補(bǔ)充，但組織對(duì)環(huán)境仍然是被動(dòng)性的調(diào)適，著力點(diǎn)在于微觀層面的小修小補(bǔ)，缺乏對(duì)環(huán)境系統(tǒng)的深度把握。

二戰(zhàn)后由于政府權(quán)力的膨脹、社會(huì)依賴的加深、國(guó)家管制的加強(qiáng)，組織理論得到進(jìn)一步的發(fā)展。西蒙基于環(huán)境的復(fù)雜性和不確定性，提出“有限理性模式”，強(qiáng)調(diào)“決策人”追求的是沒(méi)有不滿意而非最佳滿意。巴納德把“協(xié)同”與“開放”引入到組織理論中，提出“協(xié)作系統(tǒng)的真正目的在于提高人們的預(yù)見性”。[4]這從本質(zhì)上擴(kuò)展了組織的邊界，只有足夠?qū)挿旱慕M織協(xié)同才能帶來(lái)發(fā)展的確定性和組織穩(wěn)定性。湯普森讓組織理論進(jìn)一步走上了不確定性和協(xié)同性的發(fā)展道路，組織權(quán)變理論應(yīng)運(yùn)而生。該理論認(rèn)為，技術(shù)與外在環(huán)境是組織存續(xù)的重要來(lái)源，組織需要解決的問(wèn)題是“如何對(duì)那些組織無(wú)法控制的約束條件和偶然事件作出調(diào)整。”[5]權(quán)變理論提出了“匹配”這個(gè)重要概念，強(qiáng)調(diào)“相較于組織特征與其所處情境不匹配的組織，那些組織特征與其所處情境相匹配的組織會(huì)表現(xiàn)出更好的績(jī)效?！盵6]在二元匹配基礎(chǔ)上近一步發(fā)展出多元匹配，權(quán)變理論基于系統(tǒng)論的發(fā)展提出“多個(gè)變量和權(quán)變因素之間的共同交互性”，[7]在權(quán)變理論的指引下，組織對(duì)環(huán)境絕非單方面被動(dòng)依附，而可以主動(dòng)地去塑造一個(gè)結(jié)構(gòu)，從而實(shí)現(xiàn)組織與環(huán)境的相互適應(yīng)。

20世紀(jì)70年代的經(jīng)濟(jì)危機(jī)讓行政權(quán)力飽受詬病，組織扁平化和網(wǎng)絡(luò)化成為重要的組織發(fā)展趨勢(shì)，組織與市場(chǎng)的協(xié)同優(yōu)勢(shì)得到進(jìn)一步重視。在新公共管理浪潮的沖擊下，“政府再造”帶動(dòng)組織結(jié)構(gòu)再造，顧客導(dǎo)向、競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向成為構(gòu)建無(wú)縫隙政府的主題詞。[8]這一階段的組織理論出現(xiàn)多樣化的分歧，新制度主義、種群生態(tài)學(xué)、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)學(xué)等理論視角競(jìng)相涌現(xiàn)，但對(duì)于環(huán)境與組織的關(guān)系是明確的：在強(qiáng)調(diào)內(nèi)外互動(dòng)的基礎(chǔ)上，更注重組織對(duì)環(huán)境條件的利用，以盡可能地保證組織發(fā)展的確定性。從新制度主義經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，交易成本理論、委托代理理論、博弈論等為組織結(jié)構(gòu)的多樣性提供了理論支撐，結(jié)構(gòu)的選擇有賴于組織效率的比較，反映不同組織在風(fēng)險(xiǎn)與權(quán)力之間的抉擇。組織及其結(jié)構(gòu)本身可以視為由組織代理人設(shè)計(jì)的相對(duì)獨(dú)特的制度。[9]從新制度主義社會(huì)學(xué)角度看，組織結(jié)構(gòu)的發(fā)展又呈現(xiàn)出截然不同的趨勢(shì)：制度環(huán)境給組織建設(shè)施加了“合法性”約束，組織行動(dòng)的成效取決于被認(rèn)可和接受的程度。[10]制度會(huì)對(duì)組織施加強(qiáng)制性、模擬性和規(guī)范性三種同構(gòu)壓力，使組織具備更可靠的合法性和更強(qiáng)的生存能力。[11]從組織種群生態(tài)學(xué)角度看，組織合法性的提升帶來(lái)組織創(chuàng)建數(shù)量的增加，但環(huán)境資源的有限性必然增加組織之間的激烈競(jìng)爭(zhēng)，從而導(dǎo)致組織間的“優(yōu)勝劣汰”。[12]從社會(huì)網(wǎng)絡(luò)學(xué)角度看，組織結(jié)構(gòu)和環(huán)境處在整個(gè)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中，兩者之間的交互是雙向的影響，而非單向的形塑關(guān)系，因而組織的差異化和同態(tài)化也是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程。[13]

組織理論從單一的技術(shù)理性走向多元的建構(gòu)視角，多學(xué)科滲透、多范式整合、多樣化路徑為組織建設(shè)提供了更為廣闊的發(fā)展空間，但組織與環(huán)境的關(guān)系始終是組織理論分析的重要主線。從基于傳統(tǒng)科層制的技術(shù)封閉結(jié)構(gòu)，到基于“社會(huì)人”假設(shè)的人際關(guān)系結(jié)構(gòu)，再到基于有效理性的開放系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，再到基于內(nèi)外多元互動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)契合結(jié)構(gòu)，組織建設(shè)方向愈發(fā)重視對(duì)環(huán)境的匹配、與環(huán)境的互動(dòng)、對(duì)環(huán)境的影響。在劇烈變動(dòng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件下，我國(guó)西部城市基層政府機(jī)構(gòu)改革必須重視與環(huán)境的雙向交互性，把大環(huán)境的變動(dòng)性和小生態(tài)的特殊性結(jié)合起來(lái)，為建設(shè)富有地域特色的基層治理格局提供組織保障。

二、回應(yīng)環(huán)境變化的基層政府機(jī)構(gòu)生命周期

當(dāng)前我國(guó)社會(huì)主要矛盾是人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。[14]這種不平衡不充分的發(fā)展矛盾在西部城市化進(jìn)程中表現(xiàn)得尤為突出，為城市基層政府機(jī)構(gòu)的改革提供了歷史背景和時(shí)代環(huán)境。一是城市化人口持續(xù)增長(zhǎng)。大量人口向區(qū)域中心城市聚集帶來(lái)了教育醫(yī)療壓力增大、人口老齡化問(wèn)題突出、城區(qū)環(huán)境約束趨緊、社會(huì)潛在風(fēng)險(xiǎn)增加。城市化過(guò)程中的流動(dòng)人口在城中村、城郊結(jié)合部聚集，導(dǎo)致違章建筑、輕微犯罪等行為多發(fā)頻發(fā)。二是社區(qū)居民利益日趨多元。西部城市既承接農(nóng)村地區(qū)的人口轉(zhuǎn)移，又承接?xùn)|部沿海地域的人口遷移，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型加速的過(guò)程中，社區(qū)居民需求出現(xiàn)分化。三是社會(huì)發(fā)展活力不足。不同于東部沿海地區(qū)城市化進(jìn)程趕上國(guó)家經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展階段，在進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段后，西部城市基層需要更開放的營(yíng)商環(huán)境和更協(xié)同的微觀經(jīng)濟(jì)支撐。四是改革推力相對(duì)偏弱。地方政府實(shí)質(zhì)性放權(quán)不徹底，公共服務(wù)方式落后，基層政府存在“跟著走”“瞧著辦”的行政惰性，機(jī)構(gòu)重疊、人浮于事、吃大鍋飯現(xiàn)象普便存在，極大地制約了基層政府職能的發(fā)揮。

西部城市基層政府機(jī)構(gòu)在四重環(huán)境約束下，組織建設(shè)與發(fā)展呈現(xiàn)出比較明顯的周期性演進(jìn)意蘊(yùn)。一是初創(chuàng)期的基層政府機(jī)構(gòu)。這一類組織主要存在于城市化過(guò)程中的新興地區(qū)，一般由過(guò)去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)基層政府轉(zhuǎn)化而來(lái)。這一類組織從創(chuàng)設(shè)一開始就必須進(jìn)入高速發(fā)展?fàn)顟B(tài)，在上級(jí)政府組織賦予的“創(chuàng)業(yè)資源”和社會(huì)政治熱情耗盡之前達(dá)到預(yù)期的政績(jī)“基準(zhǔn)線”。如果初創(chuàng)的組織不能展示其突出的政治價(jià)值和公共服務(wù)及社會(huì)治理能力，那么將很難獲得后續(xù)資源而生存下去。這一類組織不可避免地花費(fèi)更多精力卷入資源爭(zhēng)奪戰(zhàn)，一方面是本地區(qū)老城區(qū)的基層政府機(jī)構(gòu)，新興組織必須憑借上級(jí)部門給予的前期扶持和政策傾斜贏得必要的存續(xù)資源，這就是一個(gè)“分蛋糕”的過(guò)程；另一方面，與東部城市相比，西部城市顯然在人口、企業(yè)、服務(wù)等資源競(jìng)爭(zhēng)方面不具備先發(fā)優(yōu)勢(shì)，需要以“先栽梧桐、再引鳳凰”的思路發(fā)揮政策的最大效用，這就是一個(gè)“做蛋糕”的過(guò)程。初創(chuàng)期的基層政府機(jī)構(gòu)存在較大的變數(shù)，最大的優(yōu)勢(shì)在于基層公共管理者的組成，“政治攀登者”相對(duì)較多，“保守主義者”相當(dāng)對(duì)較少。如果組織結(jié)構(gòu)和組織職能能夠同軌聚焦，那么基層人事優(yōu)勢(shì)就能得到充分發(fā)揮，成為基層組織發(fā)展的最大推力。二是發(fā)展期的基層政府機(jī)構(gòu)。這一類組織主要存在于老城區(qū)的二圈層，在成功渡過(guò)初創(chuàng)期的發(fā)展階段后，面臨著兼有老城區(qū)和新城區(qū)的更為復(fù)雜的環(huán)境挑戰(zhàn)。從內(nèi)部來(lái)看，組織在高速發(fā)展后進(jìn)入一個(gè)惰性階段，組織進(jìn)入膨脹狀態(tài)，內(nèi)在惰性氛圍在提升，內(nèi)部各部門和基層公共管理者為了取得更好的政績(jī)和局部利益而出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)與妥協(xié)，在漸變中推動(dòng)著組織邊際制度的調(diào)整。[15]從外部來(lái)看，發(fā)展期的基層政府機(jī)構(gòu)是一種“明星組織”，具備良好的發(fā)展預(yù)期，處于社會(huì)“聚光燈”之下，已經(jīng)通過(guò)持續(xù)性的服務(wù)績(jī)效贏得了上級(jí)政府和社區(qū)居民及其他相對(duì)人的青睞和信任。在發(fā)展期待的慣性作用下，上級(jí)政府部門更傾向于持續(xù)性的財(cái)政預(yù)算保障和政策支持，更多的有抱負(fù)的“政治攀登者”加入發(fā)展期的基層政府機(jī)構(gòu)中，形成了新的人事動(dòng)能。但同時(shí)，組織的內(nèi)在損耗和外在損耗同時(shí)出現(xiàn)：城市中同級(jí)別的基層組織由于競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，對(duì)發(fā)展中的組織抱有敵意和抵制傾向；組織內(nèi)“搭政績(jī)順風(fēng)車”的官僚增多，即便是“政治攀登者”由于數(shù)量增加，也對(duì)組織協(xié)調(diào)與控制提出了更高要求。三是成熟期的基層政府機(jī)構(gòu)。這一類組織廣泛存在于老城區(qū)的核心區(qū)域，由于環(huán)境條件已經(jīng)相對(duì)穩(wěn)定，組織結(jié)構(gòu)的變量相對(duì)減少，組織發(fā)展進(jìn)入減速發(fā)展的狀態(tài)。大部分“政治攀登者”由于職務(wù)晉升離開了基層政府機(jī)構(gòu)，那些升遷無(wú)望的“保守主義者”留了下來(lái)，由于組織年齡效應(yīng)，漸進(jìn)保守主義定律在這里得到體現(xiàn)：“所有組織，隨著自身的成熟，將傾向于變得更加保守。”[16]

一般而言，由于社會(huì)職能的服務(wù)需要，絕大多數(shù)政府機(jī)構(gòu)不會(huì)進(jìn)入“死亡周期”，只會(huì)進(jìn)入“僵化周期”。城市基層政府機(jī)構(gòu)跳出“僵化周期”的關(guān)鍵在于準(zhǔn)確定位組織所處的發(fā)展周期階段，保證同環(huán)境的交互回應(yīng)和相互協(xié)調(diào)，減少思維慣性和行為慣性的固有模式，及時(shí)調(diào)整內(nèi)在組織結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變組織職能、強(qiáng)化人事保障、提升服務(wù)能力，加強(qiáng)對(duì)環(huán)境變動(dòng)性和不確定性的預(yù)判、應(yīng)對(duì)和駕馭，從而增強(qiáng)組織發(fā)展的績(jī)效。西部城市基層政府機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在外部環(huán)境回應(yīng)和生命周期把握上更加敏銳，并因勢(shì)利導(dǎo)地深化機(jī)構(gòu)改革，在高質(zhì)量發(fā)展中提升城市化的內(nèi)涵，從“質(zhì)”的層面形成對(duì)東部沿海地區(qū)的超越。

三、周期性異構(gòu)：對(duì)西部城市基層政府機(jī)構(gòu)的切面比較

組織結(jié)構(gòu)的變化是一種制度變遷，其本質(zhì)是在社會(huì)發(fā)展過(guò)程中對(duì)人與人之間的關(guān)系以及組織與組織之間的關(guān)系調(diào)整和利益平衡。成都作為國(guó)家級(jí)中心城市，城市化進(jìn)程走在我國(guó)西部前列，同時(shí)也面臨著深化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展重任，基層政府機(jī)構(gòu)表現(xiàn)出較大的環(huán)境差異性和結(jié)構(gòu)多樣性。

（一）B街道：初創(chuàng)期的基層組織。B街道地處國(guó)家級(jí)新區(qū)，正處于城市化起步期，下轄8村1社區(qū)，幅員面積38平方千米，人口3.1萬(wàn)余人，在三個(gè)基層行政轄區(qū)中面積最廣、人口密度最低，居民組成多為農(nóng)村人口。按照中央和地方政府的部署要求，B街道的機(jī)構(gòu)職能主要表現(xiàn)在征地拆遷協(xié)調(diào)項(xiàng)目服務(wù)、加快推進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型、強(qiáng)化招商引資促進(jìn)現(xiàn)代新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)構(gòu)建宜人宜居宜商環(huán)境、規(guī)范民生保障體系建設(shè)等五個(gè)方面。街道內(nèi)設(shè)10個(gè)部門：綜合科、社會(huì)建設(shè)科、社會(huì)事業(yè)科、社會(huì)治理科室、建設(shè)發(fā)展科、產(chǎn)業(yè)促進(jìn)科、綜合便民服務(wù)中心、司法所、綜合執(zhí)法隊(duì)、食品藥品與質(zhì)量監(jiān)督所。把結(jié)構(gòu)設(shè)置和職能配置結(jié)合起來(lái)看，B街道在城市化進(jìn)程中除了必備的社會(huì)職能外，更加突出經(jīng)濟(jì)職能，同時(shí)按照中央“五大發(fā)展理念”和新區(qū)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)生態(tài)環(huán)境有所關(guān)注。B街道從組織構(gòu)架上基本完成了對(duì)公共服務(wù)、社會(huì)管理、生態(tài)資源保護(hù)三大職能的覆蓋，同時(shí)基于轄區(qū)發(fā)展定位和初創(chuàng)組織價(jià)值，對(duì)招商引資、產(chǎn)業(yè)培育、基礎(chǔ)設(shè)施配套等經(jīng)濟(jì)職能也比較倚重。

（二）J街道：成長(zhǎng)期的基層組織。J街道處于現(xiàn)代化建設(shè)中的新興城區(qū)，下轄7個(gè)社區(qū)，幅員面積5平方千米，人口8萬(wàn)余人。轄區(qū)內(nèi)有眾多納稅企業(yè)，社區(qū)居民主要以農(nóng)轉(zhuǎn)非拆遷安置和城市拆遷人員為主。J街道的機(jī)構(gòu)職能主要表現(xiàn)在以產(chǎn)業(yè)園區(qū)升級(jí)轉(zhuǎn)型拓寬經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間、提升公共服務(wù)供給能力和內(nèi)涵質(zhì)量、以街區(qū)改造和環(huán)境保護(hù)打造“美麗”名片、深化社區(qū)綜合治理促進(jìn)平安和諧、鼓勵(lì)實(shí)施創(chuàng)新創(chuàng)造等五個(gè)方面。街道內(nèi)設(shè)12個(gè)部門：黨政辦公室、社會(huì)治安綜合治理辦公室、流動(dòng)人口管理辦公室、社會(huì)事務(wù)科、經(jīng)濟(jì)發(fā)展科、城市管理科、武裝部、財(cái)政所、衛(wèi)生服務(wù)中心、就業(yè)社保中心、社區(qū)服務(wù)中心、文化活動(dòng)中心。把結(jié)構(gòu)設(shè)置和職能配置結(jié)合起來(lái)看，J街道正處于經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)型向社會(huì)治理型轉(zhuǎn)型的過(guò)渡期，既要繼續(xù)強(qiáng)化城市化初期的經(jīng)濟(jì)職能，又要深化公共服務(wù)和社會(huì)管理職能，著眼于行政區(qū)域的持續(xù)發(fā)展，也注重生態(tài)資源環(huán)境保護(hù)。由于轄區(qū)人口組成比較復(fù)雜，J街道的社會(huì)職能呈現(xiàn)出功能分化的特點(diǎn)，公共服務(wù)與社會(huì)管理點(diǎn)多、事雜、任務(wù)重。

（三）S街道：成熟期的基層組織。S街道地處城市老城區(qū)，歷史文化底蘊(yùn)豐富，下轄4個(gè)社區(qū)，幅員面積1平方千米，人口4.5萬(wàn)余人，在三個(gè)基層行政轄區(qū)中面積最小、人口密度最高，以傳統(tǒng)城市居民為主。S街道的機(jī)構(gòu)職能主要表現(xiàn)在把握招商引資主動(dòng)權(quán)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改善市容環(huán)境、規(guī)范社區(qū)管理強(qiáng)化自治功能、以“大聯(lián)動(dòng)、微治理”建設(shè)平安街道、聚焦特色重點(diǎn)提升公共服務(wù)水平等五個(gè)方面。街道內(nèi)設(shè)15個(gè)部門：黨政辦公室、黨群工作科、公共服務(wù)科、社會(huì)治理科、城市管理科、城市轉(zhuǎn)型服務(wù)科、行政執(zhí)法綜合協(xié)調(diào)辦公室、監(jiān)察科、司法所、市場(chǎng)監(jiān)管所、商圈管理科、便民服務(wù)中心、經(jīng)濟(jì)工作科、公共服務(wù)中心、綜合執(zhí)法隊(duì)。將結(jié)構(gòu)設(shè)置和職能配置結(jié)合起來(lái)看，S街道所承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)職能基本穩(wěn)定，處于維護(hù)和延續(xù)的狀態(tài)；公共服務(wù)有著較好的基礎(chǔ)，職能改進(jìn)的重點(diǎn)在于提升服務(wù)的整體質(zhì)量，通過(guò)政府購(gòu)買、多元協(xié)同、個(gè)性化服務(wù)等進(jìn)一步提升居民滿意度；社會(huì)管理職能需要更加注重應(yīng)變，針對(duì)城市社區(qū)的矛盾風(fēng)險(xiǎn)作出及時(shí)處置。和B街道和J街道相比，S街道的保障職能部門相對(duì)繁雜，產(chǎn)生了組織內(nèi)在的協(xié)作力損耗。

綜合比較，初創(chuàng)期的城市基層政府機(jī)構(gòu)由于經(jīng)濟(jì)資源支撐的需要，經(jīng)濟(jì)職能任務(wù)相對(duì)比較繁重，社會(huì)職能更注重基本服務(wù)的保障；當(dāng)組織發(fā)展到成長(zhǎng)期，社會(huì)職能面臨的復(fù)雜性和不確定性陡增，應(yīng)對(duì)施策更需要突出協(xié)同性和針對(duì)性；成熟期的組織在職能履行上相對(duì)比較平穩(wěn)，重點(diǎn)從規(guī)模擴(kuò)張、數(shù)量提升演變?yōu)閮?nèi)涵挖掘、質(zhì)量提高。外在環(huán)境和所處周期的差異性，決定了西部城市基層政府機(jī)構(gòu)改革需要把握機(jī)構(gòu)的個(gè)性化特點(diǎn)，以結(jié)構(gòu)的權(quán)變性應(yīng)對(duì)基層治理的復(fù)雜性。

四、西部城市基層政府機(jī)構(gòu)權(quán)變的努力方向

按照中央的部署要求，在新一輪黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革中，要著眼于服務(wù)方便人民群眾、符合基層事務(wù)特點(diǎn)，構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的基層管理體制。[17]西部城市基層政府機(jī)構(gòu)改革在嚴(yán)格把握“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、以人民為中心、優(yōu)化協(xié)同高效、全面依法治國(guó)”四個(gè)基本原則的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)突出基層機(jī)構(gòu)改革的權(quán)變趨勢(shì)，把個(gè)性化特征和共性化特點(diǎn)結(jié)合起來(lái)，兼顧約束性和靈活性，確保與中央及上級(jí)黨政機(jī)構(gòu)同頻共振、相得益彰。

（一）領(lǐng)導(dǎo)指揮集約化。權(quán)力結(jié)構(gòu)在于保障權(quán)威作用的發(fā)揮，明確領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，保障出現(xiàn)分歧時(shí)迅速做出決策。[18]改革開放以來(lái)，黨的組織結(jié)構(gòu)的改革先后進(jìn)行了4次，政府組織結(jié)構(gòu)的改革先后進(jìn)行了7次。在改革中總結(jié)的一條重要經(jīng)驗(yàn)是“單兵突進(jìn)”往往效果有限、“集團(tuán)推進(jìn)”才能實(shí)現(xiàn)更好的整體效用。國(guó)家治理體系是一個(gè)整體，行政機(jī)構(gòu)只是其中一個(gè)部分，改革如果沒(méi)有其他方面的呼應(yīng)和配合，一些重大問(wèn)題就無(wú)法得到有效解決。[19]城市基層政府機(jī)構(gòu)改革要注重權(quán)威集中和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的銜接，避免在基層治理過(guò)程中的權(quán)威碎片化和領(lǐng)導(dǎo)指揮權(quán)的累進(jìn)衰減。這需要把基層黨組織、行政組織、群團(tuán)自治組織的指揮權(quán)力集中起來(lái)，發(fā)揮“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”的權(quán)威作用，厚植黨在城市基層治理的執(zhí)政根基。在基層政府機(jī)構(gòu)中，黨政綜合辦公部門、監(jiān)察審計(jì)部門、組織人事部門、群團(tuán)工作部門等可以加強(qiáng)整合，減少部門化帶來(lái)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力壁壘，確保指揮命令一個(gè)口子出發(fā)、一竿子插到底、令行禁止政令暢達(dá)。

（二）基層職能清晰化。按照職能定位，政府主要發(fā)揮宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)、社會(huì)管理和生態(tài)環(huán)境環(huán)境保護(hù)五大作用。城市基層政府機(jī)構(gòu)，要更加突出職能的公共性和對(duì)居民訴求的回應(yīng)度，按照“簡(jiǎn)政放權(quán)”的基本思路，基層職能需要進(jìn)一步向公共服務(wù)和社會(huì)管理聚焦，減少對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為和其他組織可以承擔(dān)職能活動(dòng)的涉足，解決好缺位、越位和不到位的問(wèn)題。多元協(xié)同是強(qiáng)化公共服務(wù)和社會(huì)管理職能的重要支撐。比如，在社區(qū)公益項(xiàng)目上，街道可以把社區(qū)項(xiàng)目的選擇、管理等權(quán)限下發(fā)社區(qū)，根據(jù)社區(qū)居民需求完成項(xiàng)目遴選、設(shè)計(jì)、管理和監(jiān)督，既調(diào)動(dòng)居委會(huì)的工作積極性，又確保公共服務(wù)更加貼近居民訴求。[20]政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)是基層高效履職的重要路徑。比如，街道向社區(qū)社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)項(xiàng)目，具體的服務(wù)供給行為讓社會(huì)組織實(shí)施，基層政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的動(dòng)議、需求分析、采購(gòu)談判、監(jiān)督糾偏、質(zhì)量評(píng)估等，實(shí)現(xiàn)從“劃槳”向“掌舵”的角色轉(zhuǎn)型。

（三）部門模塊團(tuán)隊(duì)化。官僚科層制的建設(shè)動(dòng)機(jī)是通過(guò)專業(yè)劃分提升專業(yè)工作的效率和質(zhì)量，這一結(jié)構(gòu)在應(yīng)對(duì)復(fù)雜系統(tǒng)時(shí)具有技術(shù)精確性的特點(diǎn)，但在基層組織層面又表現(xiàn)出極強(qiáng)的“自反性”，由結(jié)構(gòu)理性產(chǎn)生了結(jié)果的非理性。城市基層政府機(jī)構(gòu)改革應(yīng)當(dāng)改變過(guò)去“以職能為中心”的原則，以任務(wù)型組織建設(shè)為中心提升團(tuán)隊(duì)協(xié)同能力。以任務(wù)為中心的團(tuán)隊(duì)不存在部門與部門間的交叉重疊，同一個(gè)團(tuán)隊(duì)里面由不同的成員承擔(dān)不同的服務(wù)職能，共享著共同的組織資源，把傳統(tǒng)科層制結(jié)構(gòu)下的跨部門協(xié)同損耗“內(nèi)化”為團(tuán)隊(duì)內(nèi)的協(xié)同配合。這樣，分工—協(xié)作關(guān)系和部門邊界都被打破，組織結(jié)構(gòu)具備流動(dòng)性，組織資源可以根據(jù)任務(wù)需求隨時(shí)重新組合。[21]具體而言，街道可以探索“保障部門綜合化”與“服務(wù)部門整合化”相結(jié)合，也就是后臺(tái)支撐性的部門能綜合的要盡量綜合，對(duì)公共服務(wù)類的部門和社會(huì)管理類的部門進(jìn)行分別整合，比如流動(dòng)人口管理、街道市容治理、矛盾糾紛調(diào)解、綜合行政執(zhí)法等部門就可以整合到一起，從而建立起面向社會(huì)居民的“一攬子”服務(wù)團(tuán)隊(duì)，以立體架構(gòu)保障組織高效履職。

（四）人員調(diào)劑靈活化。編制管理是基層政府機(jī)構(gòu)改革的硬約束，在總編設(shè)定的條件下，人員配備不能有絲毫的突破。這一框架約束需要組織編制法制化來(lái)落實(shí)，同時(shí)又需要編制管理信息化來(lái)執(zhí)行和監(jiān)督。在框架約束的前提下，編制的使用應(yīng)當(dāng)突出靈活調(diào)劑，也就是編制數(shù)量只下達(dá)到基層政府組織，形成一個(gè)“總籃子”，而不必細(xì)化到部門和崗位，避免編制剛性和任務(wù)柔性發(fā)生沖突。編制名額落實(shí)到人頭，編制隨人走而不隨崗定，為任務(wù)導(dǎo)向和團(tuán)隊(duì)建設(shè)提供條件支撐。這樣，編制管理在總量一定的前提下，有保有壓、此消彼長(zhǎng)，靈活調(diào)劑或周轉(zhuǎn)使用各類編制資源，進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，促進(jìn)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化布局。[22]城市基層政府機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)協(xié)同上級(jí)黨政組織，根據(jù)機(jī)構(gòu)改革的基本方向確定新的“三定”方案，并在人事、審計(jì)、監(jiān)察等部門的協(xié)同下，實(shí)施周期性的專項(xiàng)督查，避免人員和機(jī)構(gòu)陷入新的“膨脹—約束—膨脹”循環(huán)圈。