改革開放四十年我國援藏政策研究

李春梅 師曉娟 李青芮

（①西南交通大學(xué)馬克思主義學(xué)院 四川成都 611756 ②西藏大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 西藏拉薩 850000 ③四川城市職業(yè)學(xué)院東坡書院 四川成都 610101）

西藏的發(fā)展事關(guān)國家政治穩(wěn)定與和諧社會(huì)建設(shè)。十八大以來，黨中央心系西藏各族人民，高度重視西藏工作。習(xí)近平明確提出“治國必治邊、治邊先穩(wěn)藏”的重要戰(zhàn)略思想。江澤民同志曾指出：“西藏的穩(wěn)定，涉及國家的穩(wěn)定；西藏的發(fā)展，涉及國家的發(fā)展；西藏的安全，涉及國家的安全。重視西藏的工作，實(shí)際上就是重視全局的工作；支持西藏的工作，就是支持全局的工作?！焙\濤同志也強(qiáng)調(diào)：“做好西藏工作，事關(guān)全面建設(shè)小康社會(huì)全局，事關(guān)中華民族長遠(yuǎn)生存發(fā)展，事關(guān)國家安全和領(lǐng)土完整，事關(guān)我國國家形象和國際環(huán)境。”黨中央高度重視西藏發(fā)展，并把西藏工作放到全局工作的重要位置。然而西藏特殊的地理?xiàng)l件和歷史文化決定了西藏發(fā)展需要國家更多的援助扶持，黨和政府在改革開放四十年里不斷完善援藏政策，全面體現(xiàn)了黨中央所提出的助推藏區(qū)發(fā)展的題中之意。回溯改革開放四十年的援藏歷史，我們可以清晰地探尋當(dāng)下援藏政策的歷史邏輯；通過審視現(xiàn)狀，我們可以明確地判斷當(dāng)下援藏政策問題的起點(diǎn)；通過剖析面臨的挑戰(zhàn)，我們可以預(yù)判未來援藏政策的走向。這些問題的研究為我們?cè)谛聲r(shí)代科學(xué)地定位援藏政策，更準(zhǔn)確地把握援藏政策的走向奠定重要的理論基礎(chǔ)。

一、改革開放四十年來援藏政策的歷史回溯

改革開放四十年來，我國的援藏政策主要以西藏工作座談會(huì)的形式為主線，以西藏工作中出現(xiàn)的新情況新問題為核心，通過六次西藏工作會(huì)議，逐步完善了我國的援藏政策，實(shí)現(xiàn)助推西藏發(fā)展、促進(jìn)西藏繁榮穩(wěn)定的目標(biāo)。

（一）第一次西藏工作座談會(huì)——援藏政策步入正軌

十一屆三中全會(huì)的召開標(biāo)志著我國進(jìn)入了改革開放的新時(shí)期，在這之后，我國開始進(jìn)行全面的撥亂反正，工作重心轉(zhuǎn)變?yōu)橐越?jīng)濟(jì)建設(shè)為中心。但是由于之前“兩個(gè)凡是”的錯(cuò)誤影響，以及1959年西藏發(fā)生叛亂等問題的出現(xiàn)，西藏工作的新局面沒有順利打開。在此背景下，為讓西藏在新的形勢(shì)下穩(wěn)定發(fā)展，1980年3月中共中央總書記胡耀邦主持召開了第一次西藏工作座談會(huì)，提出了八項(xiàng)方針，明確了西藏在改革開放初期的奮斗目標(biāo)和中心任務(wù)是“以藏族干部和藏族人民為主，加強(qiáng)各族干部和各族人民的團(tuán)結(jié)，調(diào)動(dòng)一切積極因素，從西藏實(shí)際情況出發(fā)，千方百計(jì)地醫(yī)治林彪、‘四人幫’造成的創(chuàng)傷，發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)，提高各族人民的物質(zhì)生活水平和文化科學(xué)水平，建設(shè)邊疆，鞏固邊防，有計(jì)劃有步驟地使西藏興旺發(fā)達(dá)、繁榮富裕起來?！盵1]此次西藏工作會(huì)議的援藏政策集中體現(xiàn)在對(duì)西藏技術(shù)、農(nóng)牧業(yè)等方面的援助。如年均定額補(bǔ)助增加到4.96億元，各種專項(xiàng)撥款0.9億元，基本建設(shè)投資2.622億元。同時(shí)實(shí)行“土地歸戶使用，自主經(jīng)營長期不變”，“牲畜歸戶，私有私養(yǎng)，自主經(jīng)營長期不變”的政策，免征農(nóng)牧民生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的所有稅收；此外，對(duì)西藏實(shí)行更為優(yōu)惠的對(duì)外開放政策，允許西藏在內(nèi)地轉(zhuǎn)銷一般性進(jìn)口商品，享受外貿(mào)出口全部外匯留成。[2]這次會(huì)議使援藏政策重新步入正軌。

（二）第二次西藏工作座談會(huì)——全國援藏工程開始

伴隨著西藏發(fā)展出現(xiàn)的新情況，尤其體現(xiàn)在自然災(zāi)害對(duì)農(nóng)牧業(yè)的影響、干部對(duì)政策理解的分歧，班禪問題、宗教問題的凸顯等方面?；谖鞑亟?jīng)濟(jì)建設(shè)已明顯落后于全國的情況，在1984年2月到3月，中央召開了第二次西藏工作座談會(huì)，會(huì)議認(rèn)為藏區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人在宗教等政策上，要提高對(duì)西藏上層愛國人士如班禪、阿沛等人重要性的認(rèn)識(shí)，尊重他們，并與他們多商量，切實(shí)做好統(tǒng)戰(zhàn)、民族、宗教工作。這一階段援藏政策主要表現(xiàn)為：①在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上以牧為主，促進(jìn)牧農(nóng)林業(yè)和民族手工業(yè)的迅速發(fā)展。②在援助建設(shè)方面集中體現(xiàn)為，西藏43個(gè)近期迫切需要建設(shè)的中小型工程項(xiàng)目由水電部、國家建材局等相關(guān)部門和9省市（北京、上海、天津、江蘇、浙江、四川、廣東、山東、福建等）進(jìn)行援助。[3]這使得第二次西藏工作座談會(huì)成為全國援藏工程開始的標(biāo)志。

（三）第三次西藏工作座談會(huì)——開創(chuàng)援藏工作新局面

進(jìn)入到20世紀(jì)90年代，世界局勢(shì)發(fā)生了重要變化，世界格局由兩極對(duì)峙變成了一超多強(qiáng)。在此情形下，一些西方國家開始插手西藏的有關(guān)問題，達(dá)賴集團(tuán)也在1987年到1989年連續(xù)在拉薩制造騷亂事件，嚴(yán)重影響了西藏的穩(wěn)定發(fā)展。除此之外，西藏工作起步較晚，跟進(jìn)較慢，其發(fā)展水平在全國處于落后狀態(tài)。黨中央及時(shí)在1994年召開了第三次西藏工作座談會(huì)，會(huì)議認(rèn)為實(shí)事求是是西藏工作的一條基本準(zhǔn)則。此后西藏的工作可概括為“一個(gè)中心，兩件大事，三個(gè)確?！雹佟耙粋€(gè)中心，兩件大事，三個(gè)確?！笔侵敢越?jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，緊緊抓住發(fā)展經(jīng)濟(jì)和穩(wěn)定局勢(shì)兩件大事，確保西藏經(jīng)濟(jì)的加快發(fā)展，確保社會(huì)的全面進(jìn)步和長治久安，確保人民生活水平的不斷提高。。其中明確指出達(dá)賴集團(tuán)的分裂勢(shì)力是影響西藏穩(wěn)定的根本因素，應(yīng)當(dāng)旗幟鮮明地與達(dá)賴集團(tuán)分裂勢(shì)力作斗爭。并在藏區(qū)開展寺廟社會(huì)主義教育，維護(hù)西藏社會(huì)的穩(wěn)定。這一時(shí)期的援藏政策主要體現(xiàn)在：對(duì)西藏的金融、價(jià)格、財(cái)稅、外貿(mào)和投資等方面，繼續(xù)實(shí)行靈活措施和特殊政策。[4]會(huì)議一致通過了《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快西藏發(fā)展、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的意見》，做出了中央各部門和15個(gè)省市“對(duì)口援藏、分片負(fù)責(zé)、定期輪換”的重大決策，并動(dòng)員中央、國家機(jī)關(guān)和各省市區(qū)援助西藏建設(shè)了62個(gè)項(xiàng)目，總投資達(dá)23.8億元。這開創(chuàng)了由靠“中央”轉(zhuǎn)變?yōu)榱丝俊暗胤健钡脑匦戮置妗?/p>

（四）第四次西藏工作座談會(huì)——經(jīng)濟(jì)上加大援藏力度

為緊緊抓住西部大開發(fā)戰(zhàn)略和西藏社會(huì)處于基本穩(wěn)定發(fā)展的機(jī)遇，促進(jìn)西藏經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展，順應(yīng)社會(huì)局勢(shì)從基本穩(wěn)定到長治久安的要求，2001年黨中央召開了第四次西藏工作座談會(huì)。這一階段關(guān)注的焦點(diǎn)依然是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和促進(jìn)穩(wěn)定兩個(gè)方面，解決問題的主要方法是加強(qiáng)黨的建設(shè)，用黨的指導(dǎo)思想武裝干部?？傮w來講，第四次西藏工作座談會(huì)是對(duì)第三次會(huì)議的繼承和發(fā)展，在具體舉措方面，為了適應(yīng)新的環(huán)境變化，會(huì)議進(jìn)一步加大了對(duì)西藏的援助，加強(qiáng)了對(duì)口支援，在“十五”計(jì)劃期間由國家直接投資312億元，建設(shè)117個(gè)項(xiàng)目。在全面支援西藏的政策指引下，中央提供財(cái)政補(bǔ)助為380億元，地方對(duì)口支援70個(gè)項(xiàng)目，總計(jì)30億元[5]。第四次西藏工作座談會(huì)集中體現(xiàn)了在經(jīng)濟(jì)上加大援藏力度的特點(diǎn)。

（五）第五次西藏工作座談會(huì)——向著更高層次的目標(biāo)發(fā)展

西藏地區(qū)在中央及全國的全力支援下，人均GDP達(dá)到了萬元以上，經(jīng)濟(jì)、文化建設(shè)等均取得了巨大的成就，西藏進(jìn)入了跨越式發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，但是分裂勢(shì)力的存在威脅著西藏的穩(wěn)定。為適應(yīng)西藏地區(qū)發(fā)展出現(xiàn)的新情況，在2010年1月中央召開了第五次西藏工作座談會(huì)。在此次會(huì)議中提出：①“富民興藏”戰(zhàn)略，會(huì)議中提到要改善農(nóng)牧區(qū)條件艱苦、農(nóng)牧民增收困難及其住房等問題。“加大社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)力度，以安居工程為主要抓手。盡全力使各族群眾尤其是農(nóng)牧民收入有所增加，完善和落實(shí)各項(xiàng)增收政策。加大中央扶貧資金投入力度，重點(diǎn)支持農(nóng)牧區(qū)和邊境地區(qū)，引導(dǎo)社會(huì)資源投入扶貧開發(fā)事業(yè)，使貧困群眾衣食無憂?！盵6]②跨越式發(fā)展目標(biāo)的確定。在會(huì)議中明確了“到2015年，農(nóng)牧民人均純收入與全國平均水平的差距顯著縮小，基本公共服務(wù)能力顯著提高，生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步改善，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得重大進(jìn)展，全面建設(shè)小康社會(huì)的基礎(chǔ)更加扎實(shí)。到2020年，農(nóng)牧民人均純收入接近全國平均水平，人民生活水平全面提升，基本公共服務(wù)能力接近全國平均水平，基礎(chǔ)設(shè)施條件全面改善，生態(tài)安全屏障建設(shè)取得明顯成效，自我發(fā)展能力明顯增強(qiáng)，社會(huì)更加和諧穩(wěn)定，確保實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)?！盵7]這表明這一時(shí)期的援藏政策是為了助推西藏向著更高層次的目標(biāo)發(fā)展。

（六）第六次西藏工作座談會(huì)——為西藏在新時(shí)期的社會(huì)建設(shè)指明了方向

第五次西藏座談會(huì)后，西藏各方面得到了快速發(fā)展，人民生活水平有了明顯提高，但西藏仍然是我國全面建設(shè)小康路上落后的一環(huán)。十八大以后，黨中央在2015年8月召開了第六次西藏工作座談會(huì)，為西藏發(fā)展制定了新的援藏政策：①改善民生，凝聚人心，推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)施。在教育、醫(yī)療等政策方面向西藏傾斜，比如加快構(gòu)建綜合交通運(yùn)輸體系，盡早實(shí)現(xiàn)所有縣城通柏油路、具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村通硬化路；支持重大水利工程建設(shè)，加快市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，支持高寒地區(qū)供暖工程；提升信息化水平，努力消除通信盲區(qū)等，確保西藏全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的如期實(shí)現(xiàn)。②在經(jīng)濟(jì)援助方面，“要進(jìn)一步加大中央對(duì)西藏發(fā)展的支持力度，充實(shí)和完善特殊優(yōu)惠扶持政策，繼續(xù)執(zhí)行‘收入全留、補(bǔ)助遞增、專項(xiàng)扶持’的財(cái)稅優(yōu)惠政策。增加中央投資，強(qiáng)化金融支持，加強(qiáng)對(duì)口支援。加大中央對(duì)四省藏區(qū)政策支持力度，統(tǒng)籌推進(jìn)西藏和四省藏區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，統(tǒng)籌推進(jìn)四省藏區(qū)和本省協(xié)調(diào)發(fā)展，統(tǒng)籌解決交界地區(qū)突出問題?！盵8]第六次西藏工作座談會(huì)制定了惠及全區(qū)各族干部群眾的一系列特殊優(yōu)惠援藏政策，為西藏確定了“十二五”3,305億元和“十三五”6,576億元的項(xiàng)目總量，這為西藏在新時(shí)期的社會(huì)建設(shè)指明了方向。

六次西藏工作會(huì)議以特定的歷史背景為依托，以當(dāng)時(shí)西藏出現(xiàn)的新情況和新問題為研究對(duì)象，有針對(duì)性地制定了一系列的援藏政策，這些援藏政策逐步形成了我國改革開放以來的援藏政策體系，為西藏的繁榮發(fā)展和政治穩(wěn)定起到了非常重要的作用。

二、改革開放四十年來援藏政策的特征分析

改革開放四十年來的援藏政策范圍之廣、內(nèi)容之多，涉及西藏社會(huì)建設(shè)的方方面面。在文獻(xiàn)分析中，學(xué)者們大都從不同領(lǐng)域進(jìn)行總結(jié)概括。文章選取經(jīng)濟(jì)、教育、黨政干部這三個(gè)對(duì)西藏影響最大的方面進(jìn)行分析。

（一）經(jīng)濟(jì)援藏

西藏經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，持續(xù)時(shí)間最長的政策就是國家的財(cái)政援助。改革開放以后，我國為適應(yīng)新時(shí)期的發(fā)展需要，開始實(shí)行“劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干”的財(cái)政管理體制。在第三次西藏工作座談會(huì)后西藏進(jìn)行分稅制改革，實(shí)行稅制一致、適當(dāng)變通、從輕從簡、征稅退還的政策，加大了對(duì)西藏的優(yōu)惠政策和財(cái)政援助。1997年中央對(duì)西藏實(shí)行特殊的轉(zhuǎn)移支付政策，推動(dòng)西藏的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展。在第四次的西藏工作座談會(huì)上，確定實(shí)行“收入全留、定額遞增、專項(xiàng)扶持”的財(cái)政補(bǔ)貼政策。之后的第五次、第六次座談會(huì)都保留并繼續(xù)執(zhí)行這一政策。

金融援助是西藏建設(shè)發(fā)展不可缺少的力量。1980年第一次西藏工作座談會(huì)，中國人民銀行調(diào)整了西藏的貸款利率，實(shí)行“優(yōu)、低、免”政策。除農(nóng)牧區(qū)貸款五年內(nèi)免息外，對(duì)工商貸款也實(shí)行優(yōu)惠政策，使西藏貸款利率比全國平均水平低20%-50%。1984年中央第二次西藏工作座談會(huì)決定援建西藏43項(xiàng)工程項(xiàng)目，為保證工程項(xiàng)目的順利進(jìn)行，銀行先后發(fā)放貸款5,300萬元。此后，中國人民銀行繼續(xù)擴(kuò)大了低息和免息貸款的范圍?！霸诘谒拇挝鞑毓ぷ髯剷?huì)中進(jìn)一步明確了西藏貸款利率比全國平均利率水平低兩個(gè)百分點(diǎn)，利差補(bǔ)貼擴(kuò)大到農(nóng)、中、建三家國有獨(dú)資銀行”[9]，并且制定了《西藏自治區(qū)招商引資的若干規(guī)定》《西藏自治區(qū)關(guān)于招商引資的補(bǔ)充規(guī)定》。中央繼續(xù)加大對(duì)西藏的金融支持力度，繼續(xù)維持西藏金融機(jī)構(gòu)優(yōu)惠貸款利率和利差補(bǔ)貼等政策，以吸引優(yōu)質(zhì)企業(yè)到西藏投資。

對(duì)口援助是促進(jìn)西藏快速發(fā)展的又一重要政策。1980年4月，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)《西藏工作座談會(huì)紀(jì)要》的通知中提到：“發(fā)展西藏建設(shè)，仍然應(yīng)當(dāng)主要依靠西藏黨、政、軍和各族人民，艱苦創(chuàng)業(yè)，共同努力。同時(shí)，中央各部門也要加強(qiáng)對(duì)西藏工作的正確指導(dǎo)，并且根據(jù)實(shí)際需要和可能條件，組織全國各地積極給他們以支援和幫助。”[10]第二次西藏工作座談會(huì)制定了北京、上海等對(duì)西藏工程建設(shè)的援助政策。第三次的西藏工作座談會(huì)明確提出了“對(duì)口援藏、分片負(fù)責(zé)、定期輪換”的政策，并在第四次會(huì)議中將時(shí)間延長至10年，加大了援助的力度，擴(kuò)大了援助的范圍，并且在中央援藏會(huì)議中也作為重要的內(nèi)容，給予關(guān)注。2017年的政府工作報(bào)告中指出2016年對(duì)口援藏的座談會(huì)共召開了38次，落實(shí)了1,144個(gè)項(xiàng)目和253億元資金等。

（二）教育援藏

改革開放后，我國政府非常重視西藏的教育問題。首先采取了選派教師支援西藏教育工作的政策，將高等學(xué)校的教師援藏改為“對(duì)口支援”的辦法。1980年教育部發(fā)出了《關(guān)于繼續(xù)選派援藏教師的通知》，要求除國家機(jī)關(guān)外的原援藏省、市教育部門繼續(xù)分批選派中學(xué)和高校教師支援西藏。教師援藏一直是教育援藏方面的重點(diǎn)舉措，2017年教育部發(fā)布了《援藏援疆萬名教師支教計(jì)劃實(shí)施方案》的通知，要求北京、天津等省市選派優(yōu)秀教師赴邊疆地區(qū)支援，幫助提高邊疆地區(qū)的教育水平。教育援藏的另一舉措是在內(nèi)地開設(shè)西藏班?！?984年第二次西藏工作座談會(huì)后，下發(fā)了《關(guān)于在內(nèi)地創(chuàng)辦西藏學(xué)校和舉辦西藏班培養(yǎng)人才的指示》，國家教育部和國家計(jì)委聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于落實(shí)中央在內(nèi)地為西藏培養(yǎng)人才指示的通知》，決定從1985年起，利用內(nèi)地教育資源，在內(nèi)地有關(guān)省市創(chuàng)辦西藏班(校)?！盵11]中央和各地區(qū)為這些班和學(xué)校提供資金支持，2015年西藏區(qū)內(nèi)生源由最初的20人發(fā)展到1,550人。

（三）黨政干部援藏

第一次西藏工作座談會(huì)中，中央提出了調(diào)往西藏的干部要堅(jiān)持少而精的原則。1988年和1991年中央發(fā)布了《關(guān)于為西藏選派干部的通知》和《關(guān)于為西藏自治區(qū)選調(diào)干部的通知》。到第五次西藏工作座談會(huì)時(shí)，明確提出了要將干部的對(duì)口援藏項(xiàng)目延長至2020年。同時(shí)，干部援藏機(jī)制也在不斷完善，“中央國家機(jī)關(guān)和中央企業(yè)在開展好本部門本單位干部援藏工作的同時(shí)，采取‘行業(yè)負(fù)責(zé)、對(duì)口支援、一業(yè)一策’的辦法，動(dòng)員和組織全國同系統(tǒng)、同行業(yè)力量進(jìn)行援藏?！盵12]2011年還出臺(tái)了《對(duì)口支援西藏干部和人才管理辦法》，對(duì)管理權(quán)限、選派輪換等進(jìn)行了規(guī)定。

三、改革開放四十年來援藏政策的效果評(píng)價(jià)

經(jīng)過改革開放四十年的不懈努力，西藏取得了舉世矚目的成就，創(chuàng)造了發(fā)展史上的奇跡。

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展

中國共產(chǎn)黨在援藏政策上堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，著力改善西藏的民生問題，實(shí)現(xiàn)了西藏的跨越式發(fā)展。根據(jù)政府工作報(bào)告統(tǒng)計(jì)，2016年全區(qū)地方財(cái)政收入增長17.4%，達(dá)到206億元；支出增長13.4%，突破1,600億元；農(nóng)村居民人均可支配收入增長13%，達(dá)9,316元；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增長10%，達(dá)27,875元；生產(chǎn)總值增長11.5%，達(dá)1,148億元；社會(huì)消費(fèi)品零售總額增長12%，達(dá)457億元；全社會(huì)固定資產(chǎn)投資增長20%，達(dá)1,610億元。破除了制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施瓶頸。[13]2017年金融機(jī)構(gòu)本外幣各項(xiàng)貸款余額達(dá)到了4,043.6億元，實(shí)施了援藏項(xiàng)目1,463個(gè)，落實(shí)援藏資金154.8億元。地區(qū)的生產(chǎn)總值增速連續(xù)五年位居全國第三，年均增長10.8%，高于全國平均水平近4個(gè)百分點(diǎn)。2013-2018五年間累計(jì)完成全社會(huì)固定資產(chǎn)投資7,039億元。并且新建了藏青工業(yè)園區(qū)、拉薩高新區(qū)和昌都經(jīng)開區(qū)等經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)。[14]除此之外，99%的建制村都通了公路，西藏人民切實(shí)享受了改革的成果。

（二）文化教育

教育是西藏持久發(fā)展的源泉，它能夠?yàn)槲鞑氐纳鐣?huì)建設(shè)帶來所需要的人力資源。經(jīng)過教育援藏政策的實(shí)施，西藏逐步完善了以學(xué)前教育、義務(wù)教育、高等教育、職業(yè)教育為核心的教育體系，極大地提高了西藏人民的文化教育水平。2016年16個(gè)縣通過國家義務(wù)教育均衡發(fā)展評(píng)估驗(yàn)收。鄉(xiāng)村教師建設(shè)“五大工程”得以實(shí)施。農(nóng)牧民子女高考錄取率達(dá)75.4%?；A(chǔ)教育學(xué)校改擴(kuò)建共計(jì)234所。建成了442所雙語幼兒園。[15]隨著基礎(chǔ)教育普及水平不斷提高，目前以公辦為主的普惠性學(xué)前雙語教育網(wǎng)絡(luò)基本建成，全區(qū)51個(gè)縣通過義務(wù)教育均衡發(fā)展國家評(píng)估認(rèn)定，小學(xué)、初中入學(xué)率分別達(dá)到99.5%和99.3%。[16]此外，內(nèi)地的西藏班也發(fā)展迅猛，如拉薩北京實(shí)驗(yàn)中學(xué)90%以上的生源均為藏族學(xué)生，這在很大程度上提高了藏族學(xué)生的文化水平。

（三）社會(huì)穩(wěn)定

改革開放四十年來，西藏多舉措并行，切實(shí)保障了西藏的社會(huì)穩(wěn)定。首先，援藏干部為西藏穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。他們提升了西藏的管理水平和管理能力，將社會(huì)穩(wěn)定落實(shí)到群眾生活的方方面面；與分裂勢(shì)力作斗爭，粉碎了達(dá)賴集團(tuán)的各種分裂活動(dòng)；確保了西藏正確的政治方向，持續(xù)推動(dòng)了社會(huì)主義核心價(jià)值觀教育和民族團(tuán)結(jié)教育進(jìn)軍營、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)鄉(xiāng)村、進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)寺廟的活動(dòng)。其次，宗教方面的科學(xué)引導(dǎo)為西藏穩(wěn)定奠定了基礎(chǔ)。利寺惠僧政策不斷落實(shí)，寺廟公共服務(wù)不斷完善，有序開展了時(shí)輪金剛灌頂法會(huì)、十一世班禪坐床20周年慶典等多項(xiàng)大型宗教活動(dòng)。再次，社會(huì)治理效果顯著，夯實(shí)了西藏穩(wěn)定的基石。重大項(xiàng)目建設(shè)實(shí)現(xiàn)零事故，征地拆遷實(shí)現(xiàn)零上訪，各種矛盾糾紛得到妥善調(diào)節(jié)化解。[17]人民內(nèi)部矛盾有效調(diào)處機(jī)制得以完善，信訪工作進(jìn)一步加強(qiáng)。各族群眾安全感連年達(dá)到99%以上，滿意率持續(xù)保持高位。[18]

四、我國援藏政策存在的挑戰(zhàn)

回顧我國改革開放四十年來的援藏政策，我們可以清晰地看到援藏政策取得了卓越成效。但是由于各種因素的影響，目前的援藏政策仍然存在諸多挑戰(zhàn)，具體表現(xiàn)為：

（一）特殊的地區(qū)自然環(huán)境

西藏位于我國的西南部，該地區(qū)海拔高，有“世界屋脊”之稱。這樣的條件形成了特殊的生態(tài)環(huán)境，比如空氣稀薄、氧氣不足、土地貧瘠、地勢(shì)復(fù)雜。這導(dǎo)致許多地方，尤其是偏遠(yuǎn)的農(nóng)牧區(qū)與外界交流少，人口流動(dòng)小，生產(chǎn)資源也比較少，生產(chǎn)落后。給援藏政策的實(shí)施造成了許多障礙：一方面這些地方的基礎(chǔ)設(shè)施極其落后，亟待國家予以資金和技術(shù)的支援；地方社會(huì)治理水平低下，急需引入援藏干部予以解決。另一方面，由于自然環(huán)境非常惡劣、生活條件艱苦，使得基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的援助難以開展，許多援藏干部望而卻步。

（二）傳統(tǒng)的宗教文化

西藏是藏族聚居區(qū)，藏族人口占該區(qū)人口的90%以上。在長期的歷史發(fā)展中，佛教與其本土的苯教相融合，形成了具有藏族特色的藏傳佛教。而且從元朝開始實(shí)行政教合一的封建農(nóng)奴制，在這一制度的影響之下，藏傳佛教成為了藏民族文化生活中不可缺少的部分，深深影響著人民的生活工作，比如追求來世的思想、對(duì)自然的敬畏、要“安分”等等，其中有些文化明顯阻礙了社會(huì)的發(fā)展。在傳統(tǒng)宗教文化浸潤下，援藏政策需要考慮藏傳佛教對(duì)西藏社會(huì)的影響，使之和諧發(fā)展。

（三）薄弱的經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)

總體而言，西藏的經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)還比較薄弱。首先，因?yàn)槲鞑氐靥幐咴?，能夠接收到外省?duì)它的經(jīng)濟(jì)輻射程度低，很難共享其它省市的發(fā)展福利。其次，西藏各地的自然、經(jīng)濟(jì)等情況差異大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)出內(nèi)部不平衡狀態(tài)，偏遠(yuǎn)地區(qū)道路等基礎(chǔ)設(shè)施還不完善，與外部貿(mào)易往來困難。最后，西藏經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到分裂勢(shì)力、多元價(jià)值觀等多種因素的影響。盡管國家在改革開放四十年以來持續(xù)對(duì)西藏進(jìn)行經(jīng)濟(jì)援助，但西藏的經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)還有待提升。

五、我國援藏政策工作的完善方向

改革開放四十年的援藏政策為西藏的發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn)，也取得了顯著效果，然而面臨新時(shí)代的挑戰(zhàn)，我們還應(yīng)在以下幾個(gè)方面作進(jìn)一步努力：

（一）堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)定習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的指引

改革開放四十年的援藏歷史充分證明了做好援藏工作的關(guān)鍵在黨。正是因?yàn)辄h對(duì)西藏工作的英明領(lǐng)導(dǎo)和強(qiáng)有力的支援，四十年來西藏才能夠順利解決大批援藏的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程。這為西藏經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，人民生活水平全面提升注入了重要的力量。因此下一步的援藏政策也要全面堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。

堅(jiān)定習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的指引。首先要加強(qiáng)習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想學(xué)習(xí)，把習(xí)近平總書記在第六次西藏工作座談會(huì)的思想貫徹到實(shí)際的工作中去；其次弘揚(yáng)“老西藏精神”和“兩路精神”，形成埋頭苦干、真抓實(shí)干的良好氛圍，并推進(jìn)組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)，做好反腐工作，提高黨的執(zhí)政能力；再者要關(guān)注到社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)移，堅(jiān)定理想信念，真心為民所想，真心為民而為，為藏區(qū)穩(wěn)定和發(fā)展凝聚力量；最后加強(qiáng)干部隊(duì)伍建設(shè)，由于西藏發(fā)展的需要，依然要實(shí)行干部援藏政策，并建立援藏干部選派的長效機(jī)制。與此同時(shí)，也要加強(qiáng)培養(yǎng)少數(shù)民族的優(yōu)秀干部，做好西藏的后備干部建設(shè)。

（二）加強(qiáng)援藏政策中經(jīng)濟(jì)政策的持續(xù)性，重視外引和內(nèi)發(fā)相結(jié)合

外引是指引入外部力量對(duì)西藏的支持，這將是西藏快速發(fā)展的重要推動(dòng)力。目前中央對(duì)西藏的經(jīng)濟(jì)援助中有諸多優(yōu)惠政策，比如稅收優(yōu)惠政策、從簡從輕對(duì)西藏征稅、優(yōu)惠的邊境政策等。其中最典型的是對(duì)西藏發(fā)展有重要作用的“對(duì)口援藏”政策，該政策集全國的力量來援助西藏，助力西藏發(fā)展。因此，在西藏以后的發(fā)展中要保持政策的連續(xù)性。同時(shí)，在援藏政策的重點(diǎn)方面，也應(yīng)注意其產(chǎn)業(yè)政策要由城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，以農(nóng)牧業(yè)的發(fā)展為重點(diǎn)，加大在藏藥、旅游業(yè)等方面的支援力度，并改善西藏農(nóng)牧區(qū)的交通，增強(qiáng)區(qū)域之間的聯(lián)系。

內(nèi)發(fā)是指內(nèi)部發(fā)展，西藏的經(jīng)濟(jì)發(fā)展還需要占西藏主體的藏族人民的開拓進(jìn)取才能實(shí)現(xiàn)。因此西藏的政策要注意培養(yǎng)西藏民眾的主體意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，增強(qiáng)西藏人民、企業(yè)自身的發(fā)展能力，從西藏內(nèi)部來培養(yǎng)人民的實(shí)干精神，為西藏的長遠(yuǎn)發(fā)展提供源源不斷的動(dòng)力。在援藏的主體方面，要由“輸血”向“造血”轉(zhuǎn)變，從無償捐贈(zèng)向合作互利轉(zhuǎn)變。

（三）加強(qiáng)援藏政策的文化引導(dǎo)作用，強(qiáng)化維穩(wěn)思想

西藏特定的地理位置和濃厚的藏傳佛教文化影響決定了在制定援藏政策時(shí)，要將“西藏的穩(wěn)定，涉及國家的穩(wěn)定；西藏的安全，涉及國家的安全”[19]作為宗旨，把“反對(duì)分裂、維護(hù)穩(wěn)定、促進(jìn)發(fā)展”作為西藏工作的重中之重。

相關(guān)的實(shí)施政策主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一方面要利用影視、媒體、網(wǎng)絡(luò)等各種渠道加強(qiáng)民眾的愛國主義教育，使民眾樹立愛國主義思想，堅(jiān)決抵制破壞國家穩(wěn)定的行為；另一方面要樹立領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任意識(shí)，各部門齊心協(xié)力維護(hù)好地區(qū)的安全穩(wěn)定，加強(qiáng)與人民群眾的聯(lián)系，切實(shí)解決他們的實(shí)際困難。同時(shí)，要堅(jiān)持依法管理寺廟，加強(qiáng)寺廟僧人的愛國主義教育、法制教育等，正確引導(dǎo)宗教與愛國主義相結(jié)合。

（四）加強(qiáng)援藏政策的教育援助，為藏區(qū)可持續(xù)發(fā)展提供保障

教育援助才是解決藏區(qū)可持續(xù)發(fā)展的根本保障，我們要通過加強(qiáng)教育援助，使藏區(qū)的人口素質(zhì)和教育水平得到全面提升。首先，加強(qiáng)對(duì)西藏高等教育事業(yè)的支援，切實(shí)加強(qiáng)西藏人才培養(yǎng)工作。通過教育援建項(xiàng)目，派優(yōu)秀教師去藏區(qū)支教，派藏區(qū)優(yōu)秀教師外出充電學(xué)習(xí)。并且應(yīng)定向培養(yǎng)優(yōu)秀學(xué)生在畢業(yè)之后投入到西藏的教育事業(yè)中，為西藏的教育事業(yè)貢獻(xiàn)力量。其次，加強(qiáng)教育部有關(guān)直屬單位對(duì)西藏的對(duì)口支援工作，引導(dǎo)和鼓勵(lì)相關(guān)企業(yè)向?qū)谥г顿Y較少的地區(qū)投入資金。再次，加強(qiáng)教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，全面解決九年義務(wù)教育問題，重點(diǎn)幫助西藏發(fā)展中等職業(yè)技術(shù)教育和基礎(chǔ)教育。最后，繼續(xù)辦好西藏班，為藏區(qū)培養(yǎng)優(yōu)秀人才提供保障。

改革開放四十年，黨和政府一直堅(jiān)持援藏政策，助力西藏發(fā)展。通過對(duì)西藏援藏政策的梳理與剖析，我們期待更好的政策為西藏開創(chuàng)更加富強(qiáng)穩(wěn)定的新局面。