論我國職業(yè)資格證書制度體系的優(yōu)化與重構(gòu)
——基于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革視角

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(深圳職業(yè)技術(shù)學(xué)院；繼續(xù)教育與培訓(xùn)學(xué)院)

勞動(dòng)力是經(jīng)濟(jì)供給側(cè)改革的要素，而勞動(dòng)力素質(zhì)與技能的提升和勞動(dòng)者技能的鑒別是職業(yè)資格證書制度體系中的職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)資格認(rèn)證工作的主要內(nèi)容。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的供給側(cè)改革會(huì)影響職業(yè)資格證書體系，并對其改革起到借鑒作用；職業(yè)資格證書體系本身存在的問題也決定了必須進(jìn)行供給側(cè)改革，以主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的需要。

一、我國職業(yè)資格證書制度體系的現(xiàn)存問題

我國職業(yè)資格證書制度經(jīng)過20來年的發(fā)展取得了一定的成績，但是也存在不少問題。

(1)我國沒有職業(yè)資格證書制度的專項(xiàng)法律，職業(yè)資格證書制度相關(guān)法律法規(guī)不完善；

(2)為了職業(yè)資格認(rèn)證經(jīng)濟(jì)利益，各政府部門競相濫設(shè)職業(yè)資格、過度干預(yù)職業(yè)資格認(rèn)證，導(dǎo)致“證書泛濫、證出多門、管理混亂”；

(3)職業(yè)分類和職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)落后于經(jīng)濟(jì)、科技和社會(huì)發(fā)展，職業(yè)資格證書考核內(nèi)容和方法不科學(xué)，職業(yè)資格證書認(rèn)證質(zhì)量較低；

(4)政府部門參與職業(yè)資格證書制度體系的具體事務(wù)過多，行業(yè)等社會(huì)組織參與力度和發(fā)揮的作用不凸顯，職業(yè)資格證書制度體系的市場化和社會(huì)化程度低。

這些是我國職業(yè)資格證書制度體系面臨的主要問題，只有進(jìn)行供給側(cè)改革才能促使職業(yè)資格證書體系健康有效地運(yùn)行。

二、我國職業(yè)資格證書制度體系的供給側(cè)改革

從2003年《行政許可法》的實(shí)施到2008年4月人力資源和社會(huì)保障部等8部門聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于貫徹〈國務(wù)院辦公廳關(guān)于清理規(guī)范各類職業(yè)資格相關(guān)活動(dòng)的通知〉的通知》，盡管有相關(guān)規(guī)定，但由于職業(yè)資格清理規(guī)范會(huì)影響到各相關(guān)部門的既得利益，清理規(guī)范各類職業(yè)資格活動(dòng)持續(xù)多年，但效果不明顯。

2014年6月4日的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，李克強(qiáng)總理首次提出減少職業(yè)資格許可和認(rèn)定?？偫碇赋?，要積極有序開展專業(yè)化、社會(huì)化的職業(yè)水平評價(jià)，要通過提高人力資源配置效率，發(fā)揮社會(huì)的創(chuàng)造力。在總理力推下，2014年至2016年兩年間，國務(wù)院分7批取消職業(yè)資格許可和認(rèn)定事項(xiàng)，國務(wù)院部門設(shè)置的職業(yè)已取消433項(xiàng)，占國務(wù)院部門設(shè)置職業(yè)資格總數(shù)70%。2017年9月人力資源和社會(huì)保障部公示了國家職業(yè)資格目錄清單，列入職業(yè)資格目錄清單140項(xiàng)。其中，專業(yè)技術(shù)人員職業(yè)資格59項(xiàng)，技能人員職業(yè)資格81項(xiàng)。清單外一律不得設(shè)定職業(yè)資格許可和認(rèn)定事項(xiàng)。同時(shí)，指出要制定職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和評價(jià)規(guī)范，積極推動(dòng)由企業(yè)和行業(yè)組織自主開展技能評價(jià)，為專業(yè)人才搭建市場化的職業(yè)發(fā)展通道。

清理、整頓及取消部分職業(yè)資格許可和認(rèn)定事項(xiàng)等舉措不是否定職業(yè)資格證書制度，而是我國職業(yè)資格證書制度有效供給出現(xiàn)了問題。職業(yè)資格證書制度體系的供給側(cè)改革是降低制度性交易成本、推進(jìn)供給側(cè)改革的重要舉措，也是為大中專畢業(yè)生就業(yè)創(chuàng)業(yè)和去產(chǎn)能中人員轉(zhuǎn)崗創(chuàng)造便利條件。職業(yè)資格證書制度體系的供給側(cè)改革利于我國職業(yè)資格認(rèn)證制度體系的健康發(fā)展，同時(shí)促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)改革。

三、我國職業(yè)資格證書制度體系的優(yōu)化與重構(gòu)

我國職業(yè)資格證書制度體系需要進(jìn)行優(yōu)化與重構(gòu)，以促進(jìn)我國職業(yè)資格證書制度體系向法制化、規(guī)范化、高質(zhì)量、市場化方向發(fā)展。

1.健全相關(guān)法律法規(guī)，科學(xué)設(shè)置職業(yè)資格

由于法律法規(guī)沒有對行政部門設(shè)定職業(yè)資格認(rèn)證進(jìn)行任何限制，導(dǎo)致了職業(yè)認(rèn)證工作中的“濫設(shè)證書”。供給側(cè)改革的一個(gè)重要要素是“制度”，只有職業(yè)資格法律法規(guī)健全、可操作性強(qiáng)，才能將各職業(yè)資格管理機(jī)構(gòu)為爭奪認(rèn)證經(jīng)濟(jì)利益而“濫設(shè)職業(yè)資格”的行為控制在法律制度的籠子里。

我國應(yīng)盡快將職業(yè)資格證書制度納入立法程序，建立職業(yè)資格證書制度的專項(xiàng)法律，從法律的角度鞏固職業(yè)資格準(zhǔn)入的地位，明確職業(yè)準(zhǔn)入控制手段。規(guī)范從職業(yè)培訓(xùn)到認(rèn)證考試的各個(gè)環(huán)節(jié)，使得各項(xiàng)工作依法進(jìn)行。同時(shí)應(yīng)加大法律法規(guī)宣傳力度，加大監(jiān)督檢查力度，保證整體工作的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化。只有加快完善職業(yè)資格證書制度的相關(guān)法制法規(guī)建設(shè)，職業(yè)資格證書供給方才會(huì)在法律法規(guī)指定的權(quán)責(zé)范圍內(nèi)行駛權(quán)責(zé)，使職業(yè)資格證書制度運(yùn)行有明確的法律依據(jù)。同時(shí)，我國應(yīng)加強(qiáng)職業(yè)資格證書設(shè)置管理，根據(jù)《行政許可發(fā)》和《就業(yè)促進(jìn)法》等有關(guān)規(guī)定，加快制定出臺《職業(yè)資格設(shè)置條例》，通過法律將職業(yè)資格證書的設(shè)定權(quán)歸某個(gè)國家機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使，超越行政部門的利益爭奪，迅速實(shí)現(xiàn)職業(yè)資格設(shè)定的規(guī)范化，實(shí)現(xiàn)對職業(yè)資格的依法管理。只有科學(xué)合理設(shè)定職業(yè)資格證書，才能控制無效證書的供給，避免因無必要的準(zhǔn)入類職業(yè)資格證書、重復(fù)設(shè)置的職業(yè)資格證書而造成的國家資源浪費(fèi)、證書個(gè)體需求方的時(shí)間與資金的浪費(fèi)。

2.創(chuàng)新和完善職業(yè)資格證書管理機(jī)制，建立職業(yè)資格統(tǒng)一框架

我國職業(yè)資格認(rèn)證出現(xiàn)“多頭管理”“濫設(shè)證書”等混亂現(xiàn)象，這反映了我國職業(yè)資格證書管理機(jī)制有問題，我們應(yīng)從供給側(cè)改革的“管理”要素入手，創(chuàng)新并完善職業(yè)資格管理體制。我國可借鑒英國NVQ制度的管理經(jīng)驗(yàn)，上世紀(jì)80年代英國開始進(jìn)行改革，建立和推行國家職業(yè)資格證書制度(NVQ制度)，對各行業(yè)協(xié)會(huì)分頭管理的職業(yè)資格證書進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，而且有嚴(yán)格的質(zhì)量控制體系。我們也可以借鑒，政府應(yīng)成立一個(gè)類似英國的職業(yè)資格委員會(huì)，由這樣的權(quán)威機(jī)構(gòu)來協(xié)調(diào)跨部門職業(yè)資格標(biāo)準(zhǔn)及認(rèn)證問題，明確中央政府和地方政府在建立職業(yè)資格標(biāo)準(zhǔn)方面的職能分工，規(guī)劃全國職業(yè)資格的類別，界定行業(yè)協(xié)會(huì)在職業(yè)資格認(rèn)證管理和規(guī)范中的角色，協(xié)調(diào)全國職業(yè)資格標(biāo)準(zhǔn)的建立、登記、注冊、管理等程序明確職業(yè)資格認(rèn)證的主體，規(guī)范職業(yè)資格認(rèn)證活動(dòng)，對職業(yè)資格認(rèn)證活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管。該委員會(huì)可吸納各部委、行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)界參加并發(fā)揮溝通和協(xié)調(diào)作用，建立職業(yè)資格制度，健全更新職業(yè)資格標(biāo)準(zhǔn)體系，其主要職責(zé)是制定宏觀政策和解決推行職業(yè)準(zhǔn)入制度過程中出現(xiàn)的重大問題。

我國職業(yè)資格證書主管部門應(yīng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)有關(guān)政府部門，在政府有關(guān)部門互相協(xié)調(diào)、廣泛吸納行業(yè)參與的基礎(chǔ)上，理清證書管理體制，對國內(nèi)各類職業(yè)資格證書進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)一規(guī)范、監(jiān)督和管理職業(yè)資格證書教育的實(shí)施，建立全國統(tǒng)一的職業(yè)資格管理體制，完善全國統(tǒng)一的職業(yè)資格標(biāo)準(zhǔn)，建立全國職業(yè)資格統(tǒng)一框架。政府應(yīng)更多地承擔(dān)立法工作和涉及公眾安全的職業(yè)資格類別的直接管理，建立和完善職業(yè)資格的法規(guī)體系在宏觀管理層面發(fā)揮指導(dǎo)和監(jiān)督作用。加強(qiáng)行業(yè)協(xié)會(huì)、中介組織在證書與市場中的橋梁作用，明確行業(yè)協(xié)會(huì)在國家職業(yè)資格證書制度中的地位和作用。只有明確各職業(yè)資格認(rèn)證主體，協(xié)調(diào)它們之間的關(guān)系，創(chuàng)新和完善職業(yè)資格管理體制，建立職業(yè)資格全國統(tǒng)一框架，才能使職業(yè)資格供給方在明確的權(quán)責(zé)范圍內(nèi)行使職能，才能徹底解決“證出多門”等管理混亂現(xiàn)象。

3.及時(shí)更新與修訂職業(yè)分類和職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)制定考核內(nèi)容和方法

隨著經(jīng)濟(jì)與科學(xué)技術(shù)的快速發(fā)展，現(xiàn)有一些職業(yè)的考核標(biāo)準(zhǔn)顯得滯后，在取消部分職業(yè)資格的同時(shí)，國家要及時(shí)更新或修訂職業(yè)分類與職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，依靠行業(yè)，制定科學(xué)合理的與時(shí)俱進(jìn)的職業(yè)資格標(biāo)準(zhǔn)。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010～2020年)》將職業(yè)資格證書制度、“雙證書”制度作為增強(qiáng)職業(yè)教育吸引力的重要舉措，然而推行“雙證書”制度的前提是制定統(tǒng)一而完善的職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。

職業(yè)分類與職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)更新與修訂要在職業(yè)資格證書主管部門的統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)下，按照統(tǒng)一要求和格式以行業(yè)為主組織實(shí)施。各行業(yè)有關(guān)職業(yè)(工種、專業(yè))的一套專業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)要在職業(yè)資格證書制度主管部門的監(jiān)督下，由各行業(yè)部門自己確定，職業(yè)資格標(biāo)準(zhǔn)和鑒定規(guī)范一般也要以行業(yè)為主制定，通用性強(qiáng)的由人社部門和行業(yè)部門共同頒布，行業(yè)特有工種以行業(yè)部門為主頒布。當(dāng)然，這并不排除對一些新工種、新專業(yè)或者新職業(yè)，特別是某些邊緣工種或職業(yè)，以人社部門為主組織專門力量制定職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和鑒定考核規(guī)范。職業(yè)資格證書的最終需求方為勞動(dòng)力市場需求方的企業(yè)界，因此在建立統(tǒng)一的國家職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，要進(jìn)一步加強(qiáng)企業(yè)界的參與，可以由行業(yè)部門和企業(yè)共同認(rèn)定職業(yè)資格標(biāo)準(zhǔn)，以確保劃定的職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)能夠符合企業(yè)對人才的要求，使企業(yè)對員工的實(shí)際操作技能和知識水平要求能夠融入職業(yè)教育與培訓(xùn)的目標(biāo)體系當(dāng)中，同時(shí)也有利于解決當(dāng)前職業(yè)教育中存在的理論教學(xué)與實(shí)際脫節(jié)的問題。制定切實(shí)可行的職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、編制科學(xué)合理的考試大綱、培訓(xùn)內(nèi)容和考試方法，同時(shí)應(yīng)嚴(yán)格實(shí)行教考分離，對職業(yè)資格認(rèn)證的各個(gè)環(huán)節(jié)，進(jìn)行規(guī)范管理，建立嚴(yán)格的質(zhì)量保障體系，從而確保職業(yè)資格證書的認(rèn)證質(zhì)量和有效性，從而提高職業(yè)資格證書的社會(huì)認(rèn)可度。

4.政府簡政放權(quán)，鼓勵(lì)與引導(dǎo)行業(yè)發(fā)揮更大作用

相關(guān)政府部門需要割舍部門利益，以深化改革、轉(zhuǎn)變政府職能的改革需要為重，真正簡政放權(quán)，明確定位各自在職業(yè)資格證書制度中的職能，依法科學(xué)開展職業(yè)資格認(rèn)證。

從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)來看，職業(yè)資格證書的認(rèn)定更多地是交給市場來完成。將職業(yè)資格認(rèn)定的功能更多的交給市場。在完善職業(yè)資格制度中，要充分發(fā)揮行業(yè)的作用，樹立行業(yè)的權(quán)威，發(fā)揮行業(yè)的第三方評價(jià)作用。政府部門應(yīng)進(jìn)一步簡政放權(quán)、減少微觀事務(wù)管理，加強(qiáng)規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)，創(chuàng)新服務(wù)方式，強(qiáng)化市場監(jiān)管與引導(dǎo)，具體認(rèn)定工作逐步由有關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)承擔(dān)職業(yè)資格認(rèn)證，這將是未來我國職業(yè)資格認(rèn)證改革的主要方向。