土地管理改革：應(yīng)從“保護(hù)”轉(zhuǎn)向“激活”

李鐵

農(nóng)民工的市民化進(jìn)程，將會對城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略產(chǎn)生重要影響。如果解決了他們進(jìn)城的定居和就業(yè)問題，他們會把長期的消費興趣以及投資創(chuàng)業(yè)興趣從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)，會帶動消費需求和投資需求的雙增長

中央政府自十八大以來把城鎮(zhèn)化作為宏觀政策的重點戰(zhàn)略之一，從2014年起制定了新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，之后又相繼推出了城鎮(zhèn)化改革的試點指導(dǎo)意見。試圖通過城鎮(zhèn)化促進(jìn)城鄉(xiāng)要素的流通，帶動投資和消費，拉動經(jīng)濟(jì)增長。

但是，推行城鎮(zhèn)化政策幾年來，實施效果并不明顯，對經(jīng)濟(jì)增長的促進(jìn)作用未充分表現(xiàn)出來。另一方面，房地產(chǎn)拉動的慣性卻導(dǎo)致地方政府以至于整個國民經(jīng)濟(jì)，陷入潛在的金融風(fēng)險。主要表現(xiàn)在：實體經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇跡象并不強(qiáng)烈；房地產(chǎn)在大部分城市嚴(yán)重滯銷，影響到以土地財政為支點的地方經(jīng)濟(jì)；地方債務(wù)負(fù)擔(dān)嚴(yán)重，有可能引發(fā)新一輪金融危機(jī)，等等。

可以預(yù)判，城鎮(zhèn)化確實是未來經(jīng)濟(jì)增長最重要的發(fā)動機(jī)，畢竟在各級城鎮(zhèn)內(nèi)還有2.8億存量的農(nóng)民工，他們需要通過城鎮(zhèn)化政策解決長期定居和落戶以及就業(yè)等問題。在農(nóng)村還有至少2億農(nóng)民可以通過未來的城鎮(zhèn)化政策逐步進(jìn)入城鎮(zhèn)。如此龐大的人口在城鄉(xiāng)之間的再配置，一定會引發(fā)新一輪投資和消費熱潮，城鎮(zhèn)化帶動的產(chǎn)業(yè)和就業(yè)結(jié)構(gòu)也一定會增加更多的就業(yè)機(jī)會。

當(dāng)前推進(jìn)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略面臨的重點和難點之一在于，土地管理制度已經(jīng)滯后于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。

土地制度不改，可能喪失發(fā)展機(jī)會

首先是傳統(tǒng)的土地低成本模式在經(jīng)歷了30年的城鎮(zhèn)化歷程之后優(yōu)勢不再。因為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)模式的用地成本已經(jīng)不低；其次是在房地產(chǎn)嚴(yán)重滯銷的情況下，提高土地出讓金無法補(bǔ)償招商引資的工業(yè)用地成本；再次是作為潛在的招商引資的空間主體——縣級或地級以上城市債務(wù)負(fù)擔(dān)嚴(yán)重，而土地出讓的效果明顯下降，債務(wù)問題拖累了地方政府繼續(xù)招商引資和發(fā)展的能力；再有是隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，工業(yè)企業(yè)還要通過低成本的方式獲得發(fā)展空間，因此調(diào)整土地出讓模式也勢在必行。當(dāng)然，獲得城鎮(zhèn)化紅利的集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民，也必須重新考慮如何在土地城鎮(zhèn)化進(jìn)程中提高自己可分享的收益。

從以上諸多方面可見，傳統(tǒng)的土地管理制度必須要適應(yīng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會的變遷進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整和改革，否則地方政府在城市發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的困境中很難取得新生的機(jī)會。如果不對制度條件進(jìn)行改善，城鎮(zhèn)化難以實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長的動力源效應(yīng)，大好的發(fā)展機(jī)會就可能會喪失。

我們對全國戶籍管理制度改革的調(diào)查結(jié)果表明，特別是在中西部地區(qū)，農(nóng)民不愿意轉(zhuǎn)戶的原因與家鄉(xiāng)的集體經(jīng)濟(jì)組織權(quán)益和宅基地是否可以流轉(zhuǎn)有關(guān)。農(nóng)民不可能放棄自己家里的財產(chǎn)權(quán)益，同時這些財產(chǎn)權(quán)益如果不能轉(zhuǎn)化為資本，等于加大了農(nóng)民進(jìn)城定居與就業(yè)的風(fēng)險和成本。與土地相關(guān)的集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)是否可以更開放，流轉(zhuǎn)是否可以打破傳統(tǒng)封閉的管理界限，都與這些權(quán)益、宅基地以及房產(chǎn)的預(yù)期價值有直接關(guān)系。如果按照傳統(tǒng)思路，既不允許集體外部成員參與集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，例如村與村之間或鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間，也不允許城鎮(zhèn)人口到農(nóng)村去參與宅基地和建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，等于已經(jīng)進(jìn)城打工就業(yè)的農(nóng)民喪失了家鄉(xiāng)的集體經(jīng)濟(jì)組織權(quán)益。

從未來城鎮(zhèn)化發(fā)展的預(yù)測看，農(nóng)民工的市民化進(jìn)程，將會對城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略產(chǎn)生重要影響。如果解決了他們進(jìn)城的定居和就業(yè)問題，他們會把長期的消費興趣以及投資創(chuàng)業(yè)興趣從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)，會帶動消費和投資需求的雙增長。因此在推動其他相關(guān)的城鎮(zhèn)化改革過程中，土地管理制度的改革尤為重要。

土地改革面臨的爭議

保護(hù)農(nóng)民利益是維持體制不動好？還是更好地讓農(nóng)民分享城鎮(zhèn)化成果的選擇更優(yōu)？

今年已經(jīng)是改革開放的第40個年頭，低成本推進(jìn)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化高速增長的時代已經(jīng)過去。城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會矛盾從原來的強(qiáng)制性剝奪農(nóng)民的工業(yè)化收益和城鎮(zhèn)化收益，轉(zhuǎn)化為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民已經(jīng)有了更多的談判權(quán)，甚至已經(jīng)從所謂被剝奪權(quán)益的“失地農(nóng)民”轉(zhuǎn)化為受益者。如果繼續(xù)保持原來的征地制度不變，由其引發(fā)無休止的理論爭論和現(xiàn)實博弈會浪費發(fā)展時機(jī)，無法迅速通過城鎮(zhèn)化進(jìn)程來帶動經(jīng)濟(jì)增長、工業(yè)投資和城鎮(zhèn)開發(fā)。

保護(hù)耕地是否有更好的方式？還是維持計劃經(jīng)濟(jì)體制的托詞？自上世紀(jì)90年代開始實施世界上最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，對城鎮(zhèn)建設(shè)用地嚴(yán)格按照計劃指標(biāo)分配以來，已經(jīng)改變了中國城鎮(zhèn)化的空間格局，但造成的結(jié)果是土地嚴(yán)重浪費，粗放型的城市發(fā)展模式就是源于低價征地的做法，以及主觀政績要求。

保護(hù)耕地的出發(fā)點是好的，從實踐上看，確實也減緩了占用耕地的速度，但是通過計劃分配下達(dá)指標(biāo)帶來的負(fù)面效果也十分嚴(yán)重。而且忽視農(nóng)村集體建設(shè)用地的基本權(quán)益，也導(dǎo)致了政府在城鄉(xiāng)兩頭占地。推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，實際上是對現(xiàn)行土地指標(biāo)分配政策的重大戰(zhàn)略調(diào)整，也是各級地方政府試圖克服用地癥結(jié)進(jìn)行的探索。增減掛鉤直接引發(fā)集體建設(shè)用地制度改革，又開始面臨著集體建設(shè)用地和宅基地能否直接進(jìn)入城鎮(zhèn)開發(fā)進(jìn)程的新課題。

宅基地流轉(zhuǎn)是否能與耕地流轉(zhuǎn)同步進(jìn)行？前30年的改革，方向是確保農(nóng)村集體建設(shè)用地的穩(wěn)定，防止工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的波動，進(jìn)而引發(fā)流民帶來的社會不穩(wěn)定，這是基于中國歷史上的教訓(xùn)。在工業(yè)化進(jìn)程尚不穩(wěn)固、城鎮(zhèn)化政策沒有取得較大突破的時候，保持社會穩(wěn)定的必要性是存在的。改革開放以來，經(jīng)濟(jì)上出現(xiàn)的歷次波動都沒有引發(fā)大規(guī)模失業(yè)，也沒有因外來人口群體性失業(yè)引發(fā)社會不穩(wěn)定。

但是，停留在農(nóng)業(yè)社會的思維定式肯定不符合現(xiàn)代社會發(fā)展潮流。流民的出現(xiàn)源于農(nóng)業(yè)社會就業(yè)的單一性，農(nóng)業(yè)是就業(yè)和稅收的主要來源。沒有農(nóng)業(yè)就業(yè)，農(nóng)民就失去生計，沒有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，政府就失去稅收，喪失了對社會的控制力。但進(jìn)入工業(yè)化社會以后，特別是城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段后，就業(yè)渠道已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了任何一個歷史時期。工業(yè)和服務(wù)業(yè)成為容納就業(yè)的主體產(chǎn)業(yè)，我們還有必要為過去幾千年的歷史所擔(dān)憂嗎？

農(nóng)村集體土地進(jìn)入市場會不會導(dǎo)致農(nóng)村出現(xiàn)房地產(chǎn)熱？其實允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地進(jìn)入城鎮(zhèn)開發(fā)的一級市場，只是解決農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織如何分享城鎮(zhèn)化的成果問題，并不等于他們可以任意開發(fā)土地，對耕地和集體建設(shè)用地的規(guī)劃和管理仍然不會放松，只有經(jīng)過規(guī)劃審批的集體建設(shè)用地開發(fā)才有可能參與城鎮(zhèn)化建設(shè)。endprint

過去之所以出現(xiàn)大量小產(chǎn)權(quán)房，正是因為不允許集體建設(shè)用地參與城鎮(zhèn)開發(fā)和建設(shè)，城鎮(zhèn)化收益更多向城市傾斜，造成了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織心理失衡。如果納入了統(tǒng)一的規(guī)劃管理和法制化軌道，解決了管控和稅收的問題，農(nóng)村自發(fā)的建房問題會得到更好的解決。

宅基地流轉(zhuǎn)是否會侵犯農(nóng)民的利益？有人擔(dān)心，城鄉(xiāng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中特別是宅基地流轉(zhuǎn)，農(nóng)民利益會受到侵犯，根本的原因在于農(nóng)民沒有平等的參與城鎮(zhèn)化的機(jī)會。而且由于土地管理法限制了農(nóng)村土地進(jìn)入城鎮(zhèn)建設(shè)用地市場，因此農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)方面得不到法律保障。因無法進(jìn)入城鎮(zhèn)建設(shè)的一級市場，農(nóng)村集體建設(shè)用地不能作為財產(chǎn)擔(dān)保和抵押獲取貸款，自然造成了農(nóng)村土地在流轉(zhuǎn)中處于不利地位。

如果農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具備了參與城鎮(zhèn)開發(fā)的權(quán)利，地么農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地就具有財產(chǎn)權(quán)，而不僅僅只是所謂用益物權(quán)，可以進(jìn)行抵押和擔(dān)保，農(nóng)民的利益可以最大限度地得到保障，他們與交易者談判的地位也會大幅上升。

是否要在推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地改革中實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)的私有化？這是重大的理論和現(xiàn)實問題。進(jìn)行農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革，并不一定非要實現(xiàn)私有化，保持兩種公有制，有利于社會穩(wěn)定，也有利于農(nóng)村的穩(wěn)定，這是一個基本前提。

改革開放40年來，我們利用公有制實現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)上的飛躍和趕超，已經(jīng)證明了制度的優(yōu)越性，我們充分地利用了土地紅利，解決了城鎮(zhèn)化發(fā)展的低成本積累問題，在工業(yè)化進(jìn)程和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中確立了中國經(jīng)驗和模式。

現(xiàn)在面臨的問題是調(diào)整土地管理政策，在公有制前提下進(jìn)行改革，既沒有動搖社會主義制度的根本，也更有利于激發(fā)城鎮(zhèn)化活力，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素流動，形成促進(jìn)經(jīng)濟(jì)動能的新體制和機(jī)制效應(yīng)。這是改革的大前提，也是根據(jù)中國國情做出的現(xiàn)實選擇。

土地管理制度改革會不會加劇地方和城鎮(zhèn)政府的轉(zhuǎn)型困難？讓農(nóng)民分享城鎮(zhèn)化紅利能夠激活進(jìn)一步增長的動力，降低發(fā)展成本，把短期行為變成長期收益，增加對土地粗放性利用的體制約束，也增加對地方政府關(guān)于政績工程的約束性，這都是有利于城鎮(zhèn)化效率提高的，而不會降低發(fā)展機(jī)會。

地方政府可以通過土地管理制度的改革，減少對于土地財政的依賴，更好地實現(xiàn)城鎮(zhèn)化集約發(fā)展的總體目標(biāo)。中國的發(fā)展空間很大，集體建設(shè)用地如果通過體制的轉(zhuǎn)變加快流轉(zhuǎn)，既可以減少地方政府捉襟見肘的土地指標(biāo)供給、財政和成本壓力，還可以更有效地利用集體土地的資源，破解耕地保護(hù)的難題，在城鎮(zhèn)化發(fā)展空間內(nèi)進(jìn)行更合理的選擇。

從“保護(hù)”定式轉(zhuǎn)向“激活”的發(fā)展觀

距離實行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和土地管理制度，已經(jīng)20年過去了，無論是城鎮(zhèn)化、各類城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展，包括城鄉(xiāng)的社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系都發(fā)生了深刻變化。我們不能再以20年前甚至30年前的思維方式來看待城鄉(xiāng)問題、三農(nóng)問題以及土地問題。需要破解當(dāng)前所面臨的制度困境，就是如何從“保護(hù)”的思維定式轉(zhuǎn)向“激活”的發(fā)展觀。所謂“保護(hù)”是在特定歷史時期，約束城鎮(zhèn)化進(jìn)程中放大對低成本的理解和利益驅(qū)動，保護(hù)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)資源和農(nóng)民基本利益。而“激活”則是當(dāng)傳統(tǒng)低成本的時代已經(jīng)走到了盡頭，如何更好地從空間資源的盤活，從制度潛力的挖掘去創(chuàng)造新的低成本，這里重點是指制度的低成本。

從近些年城鎮(zhèn)化發(fā)展的進(jìn)程中看，已經(jīng)出現(xiàn)了一些新的現(xiàn)象，值得引起關(guān)注和探索。特別是中央有關(guān)文件已經(jīng)對涉及城鎮(zhèn)化的土地管理制度改革提出了重要的指導(dǎo)方向，主要有以下幾個方面：

明確了要加快土地管理制度改革。從城鄉(xiāng)增減掛鉤、低效用地再開發(fā)試點，到允許集體建設(shè)用地可以進(jìn)入一級市場等，各類涉及農(nóng)村集體建設(shè)用地的改革，都在政策文件中走上了歷史舞臺，其中城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和低效用地再開發(fā)已經(jīng)大面積推開。集體建設(shè)用地直接進(jìn)入一級市場，包括集體建設(shè)用地可以抵押、貸款等多種形式，都在地方層面上進(jìn)行了多層次的探索。

宅基地流轉(zhuǎn)已經(jīng)在民間廣泛推進(jìn)。在城市群和特大城市郊區(qū)，資本下鄉(xiāng)已經(jīng)成為不爭的事實，只是從沒有得到正式文件的認(rèn)可。農(nóng)民宅基地以及住房長期租賃給城市居民是十分普遍的現(xiàn)象。這里存在著以下幾個方面的問題，一是由于沒有法律和政策的保障，農(nóng)民在這種民間的流轉(zhuǎn)中總是弱勢的一方，因為沒有可以開發(fā)的產(chǎn)權(quán)，在交易和租賃價格中處于嚴(yán)重的不利地位。二是由于這些民間交易是所謂非法或者私下進(jìn)行的，政府喪失了大量的稅收資源。三是私下和民間非正規(guī)渠道交易，影響到新農(nóng)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的景觀以及規(guī)劃，基礎(chǔ)設(shè)施資源無法正常配備，影響到了交易所在地的農(nóng)村建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展。

特色小鎮(zhèn)意味著產(chǎn)業(yè)的空間大挪移。當(dāng)前全國興起了特色小鎮(zhèn)熱，雖然與推進(jìn)實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求還有一定的認(rèn)識差距，但要看到，正是城市土地成本的居高不下，這才逼迫產(chǎn)業(yè)普遍從大城市向小城市和小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。一線城市房價高漲，土地出讓價格已經(jīng)是天價，在城市中心區(qū)既不適于發(fā)展產(chǎn)業(yè)，也不適于中低收入人口安居。選擇低成本的發(fā)展空間，距離都市圈不遠(yuǎn)的小城鎮(zhèn)是最優(yōu)選擇。部分二線城市和絕大部分三四線城市，面臨房地產(chǎn)業(yè)低迷的狀況，土地出讓金減少，無力再對招商引資成本進(jìn)行補(bǔ)償，原來的產(chǎn)業(yè)園區(qū)模式也面臨轉(zhuǎn)軌。其實，城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定時期，工業(yè)企業(yè)將從都市圈外移，遠(yuǎn)離中心城市，也是成本推動的必然規(guī)律。

縱觀發(fā)達(dá)國家，工業(yè)企業(yè)遠(yuǎn)離城市，把總部建設(shè)在周邊小鎮(zhèn)，既緩解了交通擁堵，也降低用地成本提升的壓力。就中國而言，目前交通格局的優(yōu)化已經(jīng)為城市群和都市圈產(chǎn)業(yè)格局在空間上的重新配置創(chuàng)造了良好條件。特色小鎮(zhèn)的出現(xiàn)將對用地指標(biāo)的分配和集體建設(shè)用地參與城鎮(zhèn)化的開發(fā)創(chuàng)造有利條件。

農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)需要降低發(fā)展成本。2017年，中國農(nóng)民工跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)流動的比重大大降低，特大城市就業(yè)和生活的高成本，促使一定數(shù)量的農(nóng)民工選擇回到家鄉(xiāng)定居和就業(yè)。中央的新型城鎮(zhèn)化政策也鼓勵未來的1億以上的中西部人口返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。

需要看到，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)不是在三四線城市，而是在縣城和縣以下的小城鎮(zhèn)，這里創(chuàng)業(yè)的成本較低，適合于中小投資者以少量的投資換來最大的發(fā)展空間和永久的經(jīng)營場所。這不僅僅需要調(diào)整傳統(tǒng)的計劃分配的土地管理方式，也需要對用地模式加以轉(zhuǎn)變。大面積和大規(guī)模的土地批租應(yīng)逐步讓位于小面積、小規(guī)模的土地出讓。這雖然可能增加政府工作的麻煩，但可以為中小投資者長期的投資和經(jīng)營權(quán)益提供產(chǎn)權(quán)保障，還可以不經(jīng)過房地產(chǎn)開發(fā)，只通過改變土地出讓模式，就可重新恢復(fù)實體經(jīng)濟(jì)和高質(zhì)量服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，可謂一舉多得。

綜上所述，農(nóng)民需要結(jié)合土地的城鎮(zhèn)化來分享城鎮(zhèn)化的收益，這是大勢所趨，也是未來通過集體建設(shè)用地參與城鎮(zhèn)化進(jìn)程，降低城鎮(zhèn)化和實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展成本最有效的嘗試。

因此，根據(jù)當(dāng)前形勢的需要，有必要深入討論如何活化農(nóng)村要素資源，從土地管理制度這個關(guān)鍵環(huán)節(jié)入手，推進(jìn)改革，降低制度成本，提高用地效率，刺激中小投資者參與城鎮(zhèn)化的實體經(jīng)濟(jì)和服務(wù)業(yè)的發(fā)展，建立提高產(chǎn)業(yè)質(zhì)量的長效機(jī)制，為宏觀經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇奠定最好的改革基礎(chǔ)。

（作者為中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家，編輯：朱弢）endprint